人民陪审员制度存在的问题及完善

1、人民陪审员制度存在的问题及完善吴莹人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官与职业法 官一起审判案件的一种司法制度。 人民陪审员制度体现了我国司法的民主， 是 司法公正的重要保障， 是人民群众监督法院审判工作， 确保司法公正的基本途 径。一、当前人民陪审员制度在立法中存在的问题笔者认为现行的人民陪审员制度在立法和司法实践中都还尚存诸多不足。 主要表现在：（ 一 ） “陪而不审”现象突出， 陪审功能难以实现。 人民陪审员参加案件审 判，有相当一部分只重在参与， 把参与的程度停留在“陪”的层面上， 没有从 实质上去“审”。 这种“陪而不审”现象主要体现在两个方面： 一是“陪审” 是只“

2、陪”不审。 在庭审过程中， 多数陪审员只是坐在审判台上， 庭审完全由 审判长进行，他们仅仅是一种陪的角色 ; 二是“合而不议”。在合议案件时， 虽然法律赋予了陪审员与职业法官平等的表决权， 但由于陪审员介入案件时间 较晚，对案情事先不了解，对法律专业知识又不熟悉，使其不敢贸然发言。加 之其对职业法官存在依赖心理，在表决时根本没有也不可能提出自己的观点。（ 二 ） 履职比例严重失调， 监督作用有所弱化。 我国现有立法没有对人民陪 审员的个案选任作出明确规定， 各地法院随机选任机制也没有真正确立， 实践 中许多法官更倾向于挑选已有陪审经历和经验或与自己关系比较好的陪审员， 这显然进一步削弱了陪审员

3、对法官的监督制约作用， 而且会造成陪审员之间工 作任务的不平衡。 这样， 即使有陪审资格的人具有广泛的代表性， 由于实际参 审的只是其中的少数人或少数案件，也会使代表性变得毫无意义。（ 三） 选任状况比较混乱， 日常管理趋于随意。 实践中， 正由于陪审员的选 任状况比较混乱， 致使陪审员的管理无从下手。 虽然人民陪审员的任务是审判， 但它不属于人民法院的组成部分，结果法院只能用不能管 ; 又因为他们不属于 司法行政人员， 司法行政部门也不管 ;原单位只管本职， 不管兼职， 也无法管 ; 权力机关只管选任，产生后也不管。由于无人管、无单位抓，这支队伍多是放 任自流，根本谈不上真正的建立和健全。

4、陪审员往往是随着人民法院的需要而 出现，随着法院不需要而消失。（ 四 ） 陪审员职权不明确 , 不能与法官形成制约关系 . 按照我国有关法律的 规定, 人民陪审员在法院执行职务期间 ,与法官享有同等的权利。然而 , 陪审员 在审判中究竟应该具有哪些职权和责任 , 法律没有做出非常明确的规定。这就 使陪审员的具体运作没有具体的法律依据 ,也使其地位没有了保障。 在实际中, 法官往往在庭审时安排陪审员宣读一些程序性文字材料 , 如有关案件当事人权 利的规定等 , 甚至陪审员在整个庭审活动中一句话都没有，就算陪审员参与审 判活动了,在作出判决时 ,虽然陪审员有着与职业法官平等的表决权 ,但是普通 公

5、民往往信服于职业法官的专业知识 , 对自己的意见不敢坚持从而自然地产生 一种权威屈从的心态 , 在表决时总是遵从职业法官的意志。 这样,陪审的作用无 从发挥, 产生了陪而不审的现象 ,陪审员在法庭没有了独立的表决权 ,就是失去 了其应有的作用 , 也就不能与法官形成制约关系。这也是近年审判中陪审制度 弱化的原因之一。（ 五 ） 法律专业素质偏低， 案件质效难以确保。 在人民法院组织法及三大诉 讼法中，对人民陪审员的素质要求并未作出具体而又明确的规定， 只是非常笼 统地规定了人民陪审员有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民， 这就使得 人民法院在任用人民陪审员时， 没有明确的标准及严格的条件限制

6、， 再加上本 来人民法院对陪审员制度的不注重， 直接导致了任用人民陪审员的随意性和平 民化，直接导致了人民陪审员的素质偏低，无法正确适用法律行使好审判权 ;（ 六） 陪审待遇相对偏低， 陪与不陪进退两难。 一方面是法院不愿请。 部分 法院基于自身的经济利益考虑， 不愿推行陪审制度， 往往作出折中的选择，就 是让少数几个人经常充任陪审员，成为半职业化法官，这样既维护这个制度， 又减少了相关成本 ; 另一方面是陪审员不愿陪。陪审员到法院陪审，势必影响 其本职工作， 加之有的陪审员所在单位管理严格， 参加陪审会影响其经济收入 甚至评级、提职等，陪审成了负担。尽管决定对于陪审员在陪审期间的收 入、交通

7、费、伙食费等予以了规定，但这是远远不够的，对于陪审员的人身保 障、政治保障等未作规定，这也是造成陪审员难请的原因之一。二、人民陪审员制度现存问题的原因分析我国的人民陪审员制度之所以存在以上的诸多问题， 笔者认为主要在以下 几个方面存在误区：一是人们观念上的误区（1）对人民陪审员作用和地位的误解。认为人民陪审员是借助陪审制获得 审判权的， 其以普通群众的身份参与审判无法起到实质性的作用， 且在防腐拒 变功能上缺乏特别之处。 个别法官认为陪审员仅仅是在法庭上和法官并座， 只 是一种形式主义。 专业法官因职权形成的权威是陪审员难以达到的， 专业法官 有可能诱导陪审员，压制其意见，使陪审成为附庸。这种

8、认识上的局限性，往 往影响了双方的工作配合，最终导致人民陪审员变成摆设。(2) 对陪审员制度与法官职业化建设关系的误解。法官职业化建设要求法 官队伍走精英化的道路， 从法官的遴选、法官的条件等方面提出了更高的要求。 因此， 有些人认为广泛来自于民间、 与法官素质相差较远、 未受法律专业知识 培训、缺乏审判实践经验的陪审员经过任命后就享有了坐堂问案的资格， 且与 法官享有同等的审判权， 此举将会降低审判质量， 影响法官职业化建设的进程。(3) 对人民陪审员影响诉讼效率的误解。过份强调审判的法律效果，认为 在法律适用和审判活动中， 只要严格执行实体法和程序法的规定， 诉讼的效率 就会提高， 审判的

9、最终目的就会达到。 而对办案的社会效果即审判的结果能否 得到公众的认可和接受则不予重视。 片面认为由于陪审员的参与， 法院既要为 这项制度的运行支出费用， 又要为选任费周折， 还会为一个案件的数次召集费 时费力。二是客观因素的制约(1) 规范缺失现象严重。首先，人民陪审员制度缺乏明确的法律依据。其 次，相关法律的规定不完善。 我国人民法院组织法和三大诉讼法， 对人民陪审 员制度规定相当混乱。 人民法院组织法中陪审制度不再是一项基本原则， 民事 诉讼法和行政诉讼法也没有把陪审制度作为一项基本原则， 只有刑事诉讼法仍 将陪审制度作为一项基本原则加以规定。(2) 选任要求不够具体。由于相关法律对人民

10、陪审员的素质要求并未作出 具体的规定， 这就使得人民法院在任用人民陪审员时， 没有明确的标准及严格 的条件限制， 直接导致了任用人民陪审员的随意性和平民化， 从而严重影响了 陪审员的整体素质，同时也损害了陪审制度的严肃性。 2 大多数陪审员都不 具有法律基本知识，因此，他们参与法庭审判，只能凭自己的经验、阅历来判 断各种法律事实是否存在，对证据的评判只能根据常理，情理和道义的标准。 但在大多数情况下， 情理不能代替法律， 现实中有许多合理不合法的现象。长 此以往，陪审员不但起不到弥补法官知识不足的作用， 还在某种程度上降低了 审判的质量。 3(3) 职权界定不够科学。有关法律规定，陪审员在执行

11、职务时享有与职业 法官同等的权利。 但陪审员的特殊地位决定了其享有的权利不可能与职业法官 完全一致，究竟陪审员参审时享有哪些权利和承担哪些义务， 决定及其他 相关法律并没有作出明确具体的回答。 人民陪审制度长期以来在司法实践上存 在的“陪而不审”、 “合而不议”等现象， 其中一个重要原因在于陪审员的职 权同其专业素质不对称。 许多陪审员称， 其“不愿意参加审判活动， 主要是觉 得自己对法律什么都不懂”。 一般公民参加审判活动， 其主要价值在于利用其 有别于职业法官的生活经验与民间智慧， 提高对案件事实的审断效率， 而要求 其对高度专业的法律问题进行判断和运用， 则是“强人所难”。 其实，英美等

12、 国陪审团制度， 正是对陪审团和法官进行了权力分工， 才使陪审制度“轻而易 举”地推行。(4) 责任机制不够健全。实践中，陪审员不履行或不当履行陪审职务的现 象比较突出， 有的在法院通知其参加陪审时拒不到庭， 有的违法审判， 有的枉 法裁判。 最高法院在其制定的有关违法审判责任追究的办法中， 明确规定办错 案应受追究的审判人员是指人民法院的审判员和助理审判员， 而把陪审员排除 在了责任追究的范围之外。 决定第十七条规定陪审员有上述行为时，人大 常委会可以免除其陪审员职务， 构成犯罪的， 可以依法追究其刑事责任。 按照 这一规定， 对陪审员不履行或不当履行陪审职务尚未构成犯罪的， 只能免除其 陪

13、审员职务，而不能追究其经济或行政责任，这显然是权利与义务的不对称。 因为决定第一条类同于人民法院组织法第三十八条的规定，即强调人 民陪审员依法参加审判活动时与法官享有同等的权利， 但两者在强调权利的同 时，都没有规定人民陪审员与法官有同等义务， 这也进一步说明在制度设计时， 让人民陪审员的能力、权利与义务相适应是必要的。(5) 管理监督存在真空。 最高人民法院 关于人民陪审员管理办法 (试行) 对人民陪审员的管理、 考核作了相关规定， 明确法院政工部门负责人民陪审员 的人事管理工作， 但对人民陪审员参加审判活动的日常管理工作却没有作出具 体规定。在实践中，有的法院没有明确人民陪审员参加审判活动

14、的日常管理工 作机构， 有的法院对人民陪审员的人事管理和参加审判活动的管理相脱节， 对 人民陪审员的管理监督不到位， 陪审员推脱参加审判活动的现象没有得到相应 处理，而且对如何保证人民陪审员的公正与廉洁还缺乏有效可行的具体措施。(6) 陪审经费缺乏保障。法院的公用经费来源于地方财政拨款，陪审员的 选任、 管理、培训是法院的一项常规工作， 此项工作的开展需要法院投入一定 的人力和财力， 陪审员参与审判的工作、 交通费等补助需要法院支出， 这些新 增款项财政并不一定有专款足额支出， 这会令本来就相当拮据的法院财政雪上 加霜。加之法院又很难精确地对每年的实际办案费用做出预算， 致使陪审员费用得不到有

15、效的保证， 从而间接地影响了陪审制度的推行和陪审员参审的积极 性。(7) 陪审案件的范围不明确 ,法官自由权过大。 决定对必须实行陪审的 案件未作规定，导致司法实践中的混乱现象。 在我国哪些案件陪审员参与审理， 法律没有明确，完全由法官来自行决定 , 导致法官的随意性过大。实践中,有的法官出于 “怕麻烦、怕监督、怕干扰”的考虑， 所以根本不 愿意陪审员参加， 而由清一色的审判人员组成合议庭来进行审理。 在司法实际 中，真正吸收陪审员审理的案件非常少， 从而导致陪审制度流于形式， 成为摆 设，最终会名存实亡。 这主要是陪审案件的范围不明确和法官决定的任意性所 导致。这也一定程度上影响了陪审员的工

16、作积极性。笔者认为， 应确立陪或不陪由当事人定的制度和机制。 就某一具体案件而 言，是否要陪审法律不宜做硬性规定， 应该把选择权交给当事人， 若当事人要 求陪审，法官有义务为其找陪审员。 这时，应至少有需要数量 3 倍以上的陪审 员供当事人挑选， 候选者要当庭接受法官和律师的询问， 从而使当事人在选择 陪审员时有一个了解的机会， 当事人对陪审员有申请回避权。 这样就真正使陪 审制得到当事人的认可。三、完善我国人民陪审员制度的几条措施建议： 笔者就陪审员制度应该完 善的措施，提几点粗浅的建议：一是要从立法上完善人民陪审员的选任制度， 把好进人关， 提高人民陪审 员的门槛，以保证人民陪审员的素质

17、;二是要采取各种方式对陪审员进行业务培训， 定期更新人民陪审员的知识 层面，提高他们的法律知识水平，并对陪审员进行必要的考核，持证上岗，保 障陪审员在陪审过程中真实发挥作用 ;三是加强陪审员制度的权责意识， 注重对陪审员的政治思想教育， 陪审员 既然是经授权行使与审判人员等同的审判权利， 其在行使权利的过程中就应视 为一名法院的工作人员。 因此，适用法官的所有权利、 义务、责任和监督体制， 也都应适用在人民陪审员的身上。四是明确适用人民陪审员制度的案件范围。 通过诉讼法的修改程序或在陪 审员办法中明确陪审制度适用的具体案件范围，防止当前的随意化现象。五是明确规定人民陪审员的权力范围。 人民陪审

18、员到人民法院执行职务期 间，履行下列职责： 审阅所陪审案件的材料 ; 参加案件调查 ; 参加合议庭开庭审 理案件或案件的调解 ; 参加案件评议。人民陪审员遇有下列情形，有权向院长 或审判委员会提出意见和建议：审判活动违反法定程序的 ; 认为案件的事实认 定或处理确有错误或者显失公正而在合议庭未能解决的 ; 审判人员未能依法履 行职责的 ; 审判人员有其他违法违纪行为的。六是从待遇上解决陪审员的工资、 奖金和福利等问题， 解除陪审员的后顾 之忧， 激发陪审员的工作积极性， 从而改变陪审员是廉价劳动力的现状， 这也 是对陪审员的劳动的肯定和尊重。人民陪审员的法律素质低一直是陪审制度的诟病所在。 因为审判是作为社 会精英的法官依据法律作出公正裁判的行为。 法官所从事的职业不同于一般的 国家公务性管理， 不同于一般的公务人员， 正所谓“公堂一言断胜负， 朱笔一 落命攸关”。法院的地位及法官的责任决定了法官必须要有娴熟的法学理论知 识、丰富渊博的社会综合知识、敏捷的思维反应能力和言词表达能力。 许多法 院普遍认为陪审员缺乏法律知识