PPP项目超概的影响与对策研究

1、PPP工程超概的影响与对策研究张浩波摘 要：随着PPP工程落地进入实施的节奏加快，工程超概问题已成为政府方和社会资本方一个绕不开的话题，系统分析PPP工程超概产生的不利影响，并提出相应对策，对提升PPP工程管理水平具有非常现实的意义。关键词：PPP工程;超概影响;对策中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j ki.1672-3198.2021.14.0502021年9月25日，财政部下发了?关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的

2、通知?财金202176号文，为加快新型城镇化建设投资和运营、拓宽建设融资渠道、提升国家国家治理能力、完善财政投入及管理方式，该通知要求，需尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式开展的制度体系。为落实通知精神，政府和社会资本合作工程以下简称PPP工程在实践操作中呈现出蓬勃开展的局面。随着PPP工程落地进入实施的节奏加快，工程超概问题已成为政府方和社会资本方一个绕不开的话题，有效控制PPP工程总概算可以促进工程实施全过程造价控制管理及考核工程经济合理性，一旦PPP工程出现超概问题，势必影响工程的顺利建设和运营。因此，系统分析PPP工程超概产生的不利影响，并提出相应对策，对提升PPP工程管理水平具

3、有非常现实的意义。1 建设工程工程设计概算的含义和内容建设工程工程设计概算由工程设计单位负责编制，是設计文件的重要组成局部，是确定和控制建设工程工程全部投资的文件。建设工程工程设计概算通常包括单位工程概算、单项工程综合概算和建设工程工程总概算三局部，该三局部是分层级关系。建设工程设计概算一般应控制在立项批准的投资控制额以内，设计概算批准后不得任意修改和调整，如需修改或调整时，须经原批准部门重新审批。2 PPP工程超概的含义依据财政部发布的?根本建设财务规那么?财政部令2021年第81号第16条规定，对于所有根本建设工程，工程建设单位编制工程预算应当以批准的概算为根底，按照工

4、程实际建设资金需求编制，并控制在批准的概算总投资规模、范围和标准以内。根据该条规定，笔者认为，PPP工程超概的含义可以理解为在PPP工程实施过程中，发生了实际投资额超过设计概算的情形。3 PPP工程超概的影响3.1 建设期的拉长通常在工程建设过程中，由于建设内容、生产能力、工程结构的调整，均会增加实际投资额度，对最初设定的建设期产生重大影响。在PPP工程前期准备阶段中，工程实施机构通常会组织编制工程实施方案，实施方案中包括了工程经济技术指标，该指标会主要明确建设内容或资产范围、投资规模、资金来源等。根据该经济技术指标，编制方会设定合理的工程建设工期。在PPP工程实施过程中，

5、如果政府方提出设计变更，建设内容改变，投资规模的增长，将会增加建设过程中的工作量，可能会与原实施方案产生差异，实际建设工期不可防止的超过原定工期，造成建设期的拉长。3.2 融资资金缺乏在PPP工程的执行阶段，工程融资一直都是重要的环节，社会资本方融资方案的执行和融资交割的实现也是决定工程能否落地的关键因素。通常PPP工程资金需求量大，不仅在工程资本金筹措上涉及到股权融资的资金来源，还会涉及债权融资事宜。社会资本方或工程公司在PPP工程执行过程中，从资金来源的合规性和本钱性考虑，一般都会以政府方和社会资本方签署的PPP合同中约定的投资概算额为资金筹措的最大限额，一旦PPP工程在实施过程

6、中，发生实际投资额超过设计概算的情形，可能造成前期的融资方案或融资额度满足不了工程的正常推进。3.3 资金周转风险在PPP工程的实施的前期，社会资本方或工程公司通常都会以满足政府方和社会资本方签署的PPP合同中约定的投资概算额为基数，及时开展融资方案设计和融资交割等工作。在PPP工程实施过程中，社会资本方或工程公司会严格按照投资方案投入资金。如PPP工程实际投资额超过设计概算的情形发生，此时社会资本方或工程公司因没有足够的现金储藏或借款额度，就无法增加资金投入，超概局部资金就会占用原来的资金安排，也会影响原有投资方案的执行。社会资本方或工程公司资金一旦出现一定额度的缺口，原有的资金因

7、现金周转困难而无法满足PPP工程正常推进的需求，就会产生PPP工程资金周转风险。3.4 增加额外的财政支出责任现阶段在国内PPP模式可以理解为一种创新的投融资模式，那么与之前传统政府投资建设工程工程相比，PPP工程在实施前期，除了履行必须的立项等基建审批手续外，还需追加履行对PPP模式和PPP工程财政性支出审批等程序。笔者认为，在采用政府付费及政府提供缺口补助付费机制的PPP工程，因政府方按照约定负有支付义务，故按照?预算法?等规定，将政府支出金额应纳入本级财政预算及中长期财政规划，以保障PPP工程社会资本方能够在全生命周期范围内获得合理收益。在PPP工程实施过程中，如PPP工程付费

8、机制为政府付费及政府提供缺口补助的工程，一旦实际投资额超过设计概算的情形发生，将增加原来按标准审批流程已经纳入本级财政预算及中长期财政规划还款额度，会增加额外的财政支出责任。4 PPP工程超概的对策4.1 PPP合同中明确约定好权利和义务事项在PPP工程实施过程中，假设发生实际投资额超过设计概算的情形，对于工程后续融资以及财政支付会产生很大的影响，如PPP合同未明确约定工程超概处理方式，将会造成合同无法继续履行，对工程的正常建设和运营产生严重影响。依据?合同法?对合同的概念规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。通常情况下，从

9、政府方的职能来看，PPP工程对社会公众利益都有重大的社会意义。从保护社会公共利益和保障公共效劳稳定角度考虑，无论政府方还是社会资本方，均不应随意解除PPP合同，笔者建议，PPP合同的双方在签订合同前，应将PPP工程超概问题作为合同的关键条款，在合同中明确约定好双方的权利和义务关系。1假设是政府方提出设计变更、增加工作量等原因造成工程超概事宜，那么应由政府方承担相关责任。2假设是工程建设管理不善等原因造成工程超概事宜，那么应由社会资本方或工程公司承担相关责任。3假设是由于双方共同原因或不可抗力造成工程超概事宜，那么应结合双方的过失程度或基于公平角度来确定各自应承担的责任。如在签订PPP合同前双方

10、没有对超概问题进行约定，PPP工程已经开始实施，建议合同双方以补充合同的方式进行明确界定。4.2 通过标准审批流程增加投资额在PPP工程实施过程中，如PPP工程付费机制为政府付费及政府提供缺口补助的工程，一旦实际投资额超过设计概算的情形发生，将会增加政府方额外的财政支出责任。依据国家开展改革委制定的?中央预算内直接投资工程概算管理暂行方法?中规定，中央预算内直接投资工程，工程初步设计及概算批复核定后，应当严格执行，不得擅自增加建设内容，扩大建设规模等。确需调整且将会突破投资概算的，应当事前向国家开展改革委正式申报。对于地方性的政府投资工程，各地方政府也出台了类似相关规定。例如河南省开

11、展改革委也制定了?河南省省级政府投资工程概算管理暂行方法?。结合国家和省级开展改革委相关规定，均明确确需调整且将会突破投资概算的，可以通过标准审批流程增加投资额。笔者同时也建议，对于PPP工程，除履行开展改革委审批程序外，还可能涉及与PPP相关的审批程序，例如工程实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证、PPP合同等文件重新审查，否那么可能会增加PPP工程融资风险和财政支付风险。4.3 确定是否需重新采购流程在PPP工程实施过程中，假设发生实际投资额超过设计概算的情形，应根据PPP工程超概原因进行具体分析。1在PPP工程建设内容保持不变的情况下，仅社会资本方或工程公司管理不善，致使建设本钱，例如材料、人工、设备费用等的增加，因没有发生采购内容的新増，故无须重新采购。2?政府采購法?对政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者效劳的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，并且对签订的补充合同的采购金额给予了相应的限制标准，要求签订补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的10%。结合该法相关规定，假设PPP工程建设内容发生了改变，且不是由社会资本方或工程公司管理不善的原因所致，在工程总投资超概比例不超过原合同10%，对于