农民工子女教育政策

1、农民工子女教育政策组员：曾君娜 谭华英 李付梅 http:/ 2003年11月，国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联根据2000年第五次全国人口普查结果推算：我国流动人口规模已超过1亿人，其中18周岁以下的流动儿童有1982万人，占全部流动人口的19.37% 在我国1982万流动儿童中，农业户口的占74%，据此，进城务工就业农民子女近1500万 农民工子女的规模和结构 上述进城务工就业农民子女仅仅是他们在城市的儿童或者在城市入学的子女，而非其“全部”子女。除这些已经进城的“暂居儿童”之外，事实上还有数量更多“留守儿童”仍然滞留在家乡。 即使按一半进城，一半留乡的比例测算，全国农民工子女也达到30

2、00万以上。 两条路农民工子女教育现状 根据是否随父母进城上学分为两类：留居家乡的农民工子女称为“留守儿童”，移居城市暂居的农民工子女称为“暂居儿童”，如果这些暂居儿童进入了城市学校上学，则称为“借读儿童”。 留守儿童 暂居儿童暂居儿童的就学状况 失学率高 在学流动儿童超龄现象严重 不能完整地接受义务教育的问题 流动儿童教育方面存在性别歧视一、“暂居儿童”入学率明显低于城市儿童；暂居儿童的就学状况 7岁以下接受学前教育的流动儿童明显低于本地儿童 小学阶段入学率很高 随着年龄的增长，流动儿童入学率明显降低 二、“暂居儿童”的入学呈现倒“U”型结构 暂居儿童的就学状况 “暂居儿童”入学主要在三类学

3、校选择：一是公办学校；二是简易学校或打工者子弟学校；三是高价私立学校或“贵族学校” 无论是特大城市还是中小城市中，农民工子女入学首选的仍是公办学校，公办学校也成为农民工子女上学的主渠道。 三、“暂居儿童”入学以公办学校为主留守儿童的就学状态 虽然各地农村“留守儿童”状况的不平衡性，但是，父母在外打工的学生均有相当大的比例 无论是小学还是初中，在校生中，打工者子女所占比例平均在40%（低的约为30%，高的接近70%） 留守儿童的就学状态 父母不在身边对“留守儿童”的心理健康、行为方式及学习成绩有较明显的影响。 除了留守孩子的心理缺陷、行为偏差以外，缺乏管教的子女也时常发生安全问题。 留守儿童的就

4、学状态 有调查表明，农民工最大的愿望不仅是能赚更多的钱，也希望子女进城上学，受更好的教育，“更有出息”。将子女留在家乡上学也“是不得已的办法”。 农民工子女教育问题的困境 农民工子女就学问题 农民工子女学校的难题 农民工子女的健康安全困境 农民工子女就学问题 政策执行难，户籍制度和高昂的借读费等条件，使得这些农民工的子女只好在民工自己办的学校里就读，因这些软硬件条件都不合格的学校和诸多方面的因素，农民工的子女接受教育的权利得不到保障。 农民工子女学校的难题 首先民工子女学校得不到社会的认可，它的存在属于非法地位。当地很多部门都会来找它的麻烦，责令其停止办学。所以学校的存在就像打游击战一样，几乎

5、所有的学校都有搬迁的经历。 其次，学校设施不足，校舍紧张最为明显。校舍场地全部由办学者自行解决，大多租用民房。教室和活动场地大多显得过于狭小，自然采光条件与标准有相当大的距离，有的教室严重超荷。 最后，学校各层面的管理比较紊乱，管理职责无分工，基本职能由校长包揽，但教师教学与学校管理职责基本分离。有的管理者既无教学经历也无管理经历，师资来源比较杂。 学校问题农民工子女学校的难题 由于农民工受教育程度低，有些农民工价值观念转不过来，对子女的教育不是很重视。即使重视也因为家庭经济的困难打消了让孩子上学的念头。所以，农民工自己办的学校招生难度很大。 另外，由于农民工生活的不稳定，常常会变换居住地，所

6、以农民工子女也常常换学校。 生源问题农民工子女学校的难题 民工生活在城市的最底层，他们微薄的收入有时连子女的学费都付不起。很多家长把孩子送到学校时都跟学校商量暂时不交费以后再补交。就这样，这些学校都普遍存在着学费收不回来的难处。 收费问题农民工子女学校的难题 限于经费问题，学校给教师的工资很低。这样的薪金标准下，一般教师根本不可能“光临”这些“破烂”的学校。 师资问题农民工子女的健康安全困境 生理健康上，由于经济困难，农民工子女本身营养就不容乐观，农民工又无法或几乎不能给孩子提供医疗保险，当孩子们生病的时候也是往往不能上大医院看病。农民工子女的生理健康受到了威胁 农民工子女的健康安全困境 在心

7、理健康上，农民工子女多来自偏远的乡村，经济条件较差，物资，精神生活都相对贫乏。而随父母进城后，他们普遍感到城里生活的巨大反差。又加上经常变换居住地，生活的不稳定以及缺乏关爱和沟通，往往容易产生自卑，暴躁冷漠，戒备心理较强。对健康成长十分不利。 农民工子女的健康安全困境 关于人身安全困境，许多农民工居住环境相对复杂，对于大城市的治安形势又缺乏正确的认识。他们往往因为忙于生计，经常让孩子自己玩或托付给不熟悉的人员代管。孩子年幼无知，自身防范意识差，使得一些不法分子乘虚而入，给未成年儿童造成不应有的伤害。政策文本分析政策主体 “两为主”的原则 即以流入地政府为主，负责农民工子女义务教育； 以全日制中

8、小学为主，接受农民工子女入学。 政策主体 “应采取多种形式，接受农民工子女在当地的全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁，不得违反国家规定乱收费，对家庭经济困难的学生要酌情减免费用。” “流入地政府要专门安排一部分经费，用于农民工子女就学工作。流出地政府要配合流入地政府安置农民工子女入学。” 政策主体 若干意见强调“输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学。” “城市公办学校对农民工子女接受义务教育，要与当地学生在收费、管理等方面同等对待，不得违反国家规定向其加收借读费

9、及其他任何费用。”政策主体 对输入地政府提出这样的要求，主要基于三点考虑： 一是解决农民工同住子女的义务教育问题，并不会引发农民盲目将子女送进城市享受义务教育的状况。 二是农民工与当地户籍职工一样，为输入地发展创造了财富，提供了税收，贡献了力量，当地政府应当承担起农民工同住子女义务教育的责任。 三是义务教育属于政府应该提供的最基本的公共服务，直接关系国民素质，各地应从全局和长远认识解决农民工子女义务教育问题的重要性。 政策主体 除此之外： “要加强对社会力量兴办的农民工子女的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。简易学校的办学标准和审批办法可适当放宽，但应消除卫生、安全等隐患，教师要

10、取得相应任职资格。教育部门对简易学校要在师资力量、教学等方面给予积极指导，帮助完善办学条件，逐步规范办学，不得采取简单的关停办法，造成农民工子女失学。” 政策对象的详细界定 社会政策的选择、决定与执行无一不以政策的对象为第一要件，而国家在关于流动农民工子女的政策中并没有细分政策的各种对象，大多是笼统地“一刀切”。 问题是地方政府如何为民工子女教育减负、免单呢？所有农民工子女都免的“一刀切”会带来怎么样的结果呢？政策对象的详细界定 浙江瑞安从2003年起，推行“同城教育”，并将原有的助学制度一并延伸到流动民工子女教育。凡在瑞安市务工的所有外来农民工，只要持暂住证和夫妻双方任何一方企业出具的证明，

11、其子女即可无条件地在瑞安市公立学校就近入学，享受瑞安市民同城待遇，免除学费。 还将本地学生和外来学生混合编班，外地学生的开学录取评先评优全部与本地学生等同，课程全部按教育部课程计划开齐开足。 到2006年6月，瑞安全市有28所公立学校的进城务工者子女达到60%以上。 政策对象的详细界定 在瑞安上学的农民工子弟为3.1万人，其所需资源等于新建31所千人规模的学校。用地至少要1000亩，投资也不少于3个亿。 随着越来越多的生源流入，现有资源已经日渐饱和，而市财政在未来一段时期给教育大规模投钱的可能性基本没有，土地更是一天比一天难批 。政策对象的详细界定 在瑞安上学的农民工子弟为3.1万人，其所需资

12、源等于新建31所千人规模的学校。用地至少要1000亩，投资也不少于3个亿。 随着越来越多的生源流入，现有资源已经日渐饱和，而市财政在未来一段时期给教育大规模投钱的可能性基本没有，土地更是一天比一天难批 。政策对象的详细界定浙江省政府及相关部门在2006年给出了更加详细的条款，“享受免除学杂费政策的对象，是指在经县级以上教育行政部门批准的城乡义务教育阶段学校就读的学生。包括本地户籍学生、正常转入我省就读学生以及符合条件在转入地接受义务教育的外来（跨省、跨县）务工人员子女等”。“正常转入我省就读学生系指经组织人事部门批准调动和引进人才、留学回国工作、随军、港澳台及侨胞、投资创业等人员的子女需在我省

13、就读的学生；符合条件的外来学生系指在户籍所在地无监护条件、其父母或其他法定监护人在暂住地已取得暂住证并暂住一年以上、并依法交纳社会保险或与用人单位签订劳动合同（或取得工商执照）、其他证明材料齐全的需在转入地就读的学生”其中，最后的规定“暂住地已取得暂住证并暂住一年以上、并依法交纳社会保险或与用人单位签订劳动合同（或取得工商执照）”主要是针对农民工，从实践来看，这一条款主要是为了控制流动民工子女进入城市的规模。政策对象的详细界定免费标准也随着对象的清晰而具体化。免费标准按照省教育厅、省物价局、省财政厅转发教育部、国家发展和改革委员会、财政部关于在全国义务教育阶段推行“一费制”收费办法的意见的通知

14、（浙教计2004139号）制定的杂费（含信息技术费）标准执行。最高限额为：城镇中小学（含乡镇初中、乡镇中心小学）为每生每学期小学100元，初中130元；农村中小学（指村小、村完小及中心小学在村里举办的教学点和原100个省重点扶贫乡镇的初中、乡镇中心小学）为每生每学期小学65元、初中90元。经批准创办的民办学校（含按民办机制运行的公办学校）按规定仍可收取学费，但在学生注册报到时，根据价格部门核准的学费标准，按当地公办学校免费标准作相应扣减。政策变迁从抵制到积极支持的过程 国家政策在对农民工子女的教育态度、政策的转变是和国家对他们的父辈农民工的政策转变紧密联系在一起的。 在我国城市化和发展过程中，

15、农民工为国家的建设发展作出了巨大的贡献，在这个过程中，国家对其的政策经历了一个由紧到松、从无序到规范、由歧视到公平的过程。 相应的，国家在流动儿童的教育政策上，也经历了一个“限制认可重视明朗化强化”的过程。从抵制到积极支持的过程 限制阶段 认定阶段 重视阶段 政策导向明朗化阶段 政策强化阶段限制阶段 改革开放前：明显的城乡二元结构，中国“公民”，尤其是农民，不得随意流动 改革开放初期：允许和鼓励农村劳动力的地区交流、城乡交流和贫困地区的劳务输出 民工潮 针对民工潮，政策加强对民工盲目流动的管理，限制民工的外出务工 总体而言，农民的流动还是受限制和约束的 限制阶段 农民在流动的过程中，主要以个体

16、流动为主，很少有拖家带口的 这个阶段，外出务工农民子女的就学问题基本在其户籍所在地解决 国家政策和措施上也很少涉及对于流动人口子女就学方面的内容 认定阶段 1992年以后 ，国家开始放宽农民进城务工的条件，对农民工的管理政策也由“控制盲目流动”调整为“鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动” 随着政策的变化，20世纪90年代中期以后，大量民工开始在城市工作、生活和定居，流动人口中的儿童数量急剧增加，这些儿童或者在家乡出生被父母带到城市，或者在城市出生而留在城市 认定阶段 1995年，教育部将研究解决流动人口子女教育问题列入当年的议事日程，基础教育司义务教育处与北京市教育科学研究所也开始调查、研究

17、流动人口子女入学问题。 同年，原国家教委在北京丰台等全国的6个区进行了试点，并在此基础上于1996年，国家教委印发了城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行），并在部分省、区进行试点。认定阶段 1998年3月，国家教委和公安部联合正式颁布了流动儿童少年就学暂行办法 初步确立了“两为主”（以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主）的解决思路。 对流动人口子女的就学作了规定，明确了政府指导思想宗旨使“流动儿童少年依法接受规定年限义务教育”。 认定阶段 在这个阶段，国家政府认识到了农民工子女教育问题，也在通过各种途径试图解决这个问题 政策虽然承认了流动人口子女可以在城市就读，我们还是可以看到明

18、显的限制性和城乡孩子入学的差异性 重视阶段 2000年7月，劳动和社会保障部等部委与国务院发展研究中心联合发出了关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知，提出改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的不合理限制。 2001年，针对一些地方以加强管理和服务等为名对外出或外来人员巧立名目乱收费现象，国家计委会同财政部联合发文关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知，取消了对外来务工人员暂住费、暂住（流动）人口管理费等7项收费。 在清理和取消农民进城就业的各种不合理限制的同时，国家积极推进就业、社会保障、户籍、教育、住房、小城镇建设等多方面的配套改革，为农民进城务工创造了良好环境。 重视阶段

19、随着国家政策的积极变迁，越来越多的人由过去分散的“单身外出”方式逐渐转变为“举家迁徙”，出现流动人口“家庭化”的趋势。 流动人口子女的就学问题便愈加突出，成为普及义务教育工作的一个难点和社会关注的问题。国家把流动儿童入学的问题提高到一个新的高度。重视阶段 2001年我国颁布了中国儿童发展纲要，纲要明确规定“全面普及九年义务教育，保障所有儿童受教育的权利。小学适龄儿童净入学率达到99%左右，小学5年巩固率提高到95%左右。流动人口中的儿童基本能接受九年义务教育。” 2001年，国务院关于基础教育改革与发展的决定： “要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小

20、学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利。” 2002年8月，教育部在杭州市召开了全国进城务工就业农民子女接受义务教育工作经验交流会。会后，教育部多次会商有关部门，向国务院做出专门汇报。 2003年9月20日，国务院关于进一步加强农村教育工作的决定又再次强调了上述法规的要求。政策导向明朗化阶段 随着城市化进程的推进，党中央、国务院高度重视保障农民工权益和改善农民工就业环境问题，近年来制定了一系列政策措施，各地区各部门做了大量工作，取得了明显成效。 但当前农民工在劳动工资、社会保障、公共服务、子女教育等方面仍然面临不少问题，侵犯农民工合法权益的事情仍时有发生。这些都严重地影响

21、了社会公正与公平 政策导向明朗化阶段 2003年1月5日，国务院办公厅发布了1号文件，要求各地取消对企业使用农民工的行政审批，强调对农民工和城镇居民应一视同仁。 2003年4月，国务院以375号令公布了工伤保险条例，该条例首次将农民工纳入保险范围。 2004年1月，中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见提出，进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收，城市政府要切实把对进城农民的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算。政策导向明朗化阶段 2003年1月15日，国务院办公厅印发了关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通

22、知，提出“要保障农民工子女接受义务教育的权利” “流入地政府要专门安排一部分经费，用于农民工子女就学工作。流出地政府要配合流入地政府安置农民工子女入学。” 另外，在农民工子女简易学校的问题上，通知也做出了明确的规定 政策强化阶段 2004年2月，中共中央、国务院印发了关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见，要求“高度重视流动人口家庭子女的义务教育问题”。 国务院妇女儿童工作委员会办公室与联合国儿童基金会于2004年10月联合发表保护流动儿童权利的新模式报告，报告中强调通过各种措施“确保流动儿童受教育的权利”“强化政府行为，把处理好流动人口子女入学作为政府义不容辞的责任，努力提高教育

23、质量，使每个流动儿童都能接受更好的教育。” 2006年3月中央政府颁布了国务院关于解决农民工问题的若干意见 政策强化阶段 2006年6月，十届全国人大常委会第22次会议通过中华人民共和国义务教育法（修订案），将于2006年9月1日起施行。 义务教育法第一次以法律的形式全面阐述了义务教育的特征与性质。“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”义务教育法（修订案）进一步强调了义务教育的公益性、统一性与强制性原则。 公益性 统一性 强制性公益性 所谓公益性，就是明确规定“不收学费、杂费”。公益性和免费性是联系在一起的，对农村而言，从2006年到20

24、07年要全部免除学费、杂费。 农民工阶层是城市居民中的低收入阶层，他们难以支付公办学校相对较高的学杂费。政府的相关部门通过政策规定，降低甚至取消了借读费和赞助费，这样就为农民工子弟在公办学校就读打开了一扇门。 在政策上提出的这样的“教育公平”的导向，为农民工子女入学问题带来一道曙光。统一性 在新法中，从始至终强调在全国范围内实行统一的义务教育，这个统一包括要制定统一的义务教育阶段教科书设置标准、教学标准、经费标准、建设标准、学生公用经费的标准等等。 这些与统一相关的内容以不同的形式反映到法律的修改中来。 强制性 让适龄儿童、少年接受义务教育是学校、家长和社会的义务。 家长不送学生上学，家长要承

25、担责任；学校不接受适龄儿童、少年上学，学校要承担责任；学校不提供相应的条件，也要受到法律的规范。政策强化阶段 2006年6月，十届全国人大常委会第22次会议通过中华人民共和国义务教育法（修订案），将于2006年9月1日起施行。 义务教育法第一次以法律的形式全面阐述了义务教育的特征与性质。“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”义务教育法（修订案）进一步强调了义务教育的公益性、统一性与强制性原则。 公益性 统一性 强制性政策实施情况以浙江省为例 政策对象的详细界定谁来享受政策 2政策条件的界定如何执行政策 3区域分类省与县的关系问题 4文化冲

26、突政府之外的力量政策条件的界定 2006年浙江省政府66号文件中对于免除中小学学杂费的问题，不但界定了对象群体，更关键性地列举了相关的关键条件，具体表述有四个： 时间条件 协议条件 身份条件 部门联合条件 时间条件 要求农民工在务工地必须具有连续性取得暂停证并且暂住一年以上 根据中国青年报2006年6月5日的报道，“由于外来工流动性强，他们的子女也很难在一处安定下来。许多学校每年转校学生达上百人，而其中90%以上不办理任何转校手续，给学籍管理和教学工作带来了很大的麻烦。 如此一来其居住连续一年以上的民工只有工作性质相对稳定的那一部分才符合条件，其子女也才能享受免除中小学学杂费的政策阳光，而不符

27、合此条件的农民工及其子女确实不在少数。协议条件 与相关民政福利部门或工作单位的协议交纳社会保险或与用人单位劳动合同 对于不与民工签订劳动合同的企业，劳动行政部门应该实实在在地行使自己的行政责任，而不是仅仅给民工提一些带有理想色彩且与现实有很大距离的建议，但是在实际上在民工总量供大于求的背景下，企业往往以各种理由与办法推掉与民工的合同的现象随时发生，可以说民工是自觉或不自觉地、被迫性地接受这一现实。 由此，劳动合同条件对相当部分的农民工是虚无的，社会保险更是如此，农民工在生存理性的支配下，保险意识远远没有达到去交纳社会保险的程度。 身份条件 民工身份证明材料齐全、民工原籍无监护条件证明、流动人口

28、生育证明。 至于无监护条件证明与流动人口婚育证明绝大多数的农民是没有的无监护条件证明大多数农民工回答不知道找什么部门去“证明”，流动人口婚育证明对于超生的农民工来说，本来就是唯恐避之而不及的东西，而超生在农民工当中是普遍现象。 部门联合条件教育行政部门教育行政部门要将流动儿童少年义务教育工作纳入当地普及九年制义务教育工作范畴，指导和督促中小学认真做好接收就学和教育、教学工作；公安部门公安部门要及时向教育行政部门提供流动儿童少年的有关户籍证明、身份证明等情况；发展改革部门发展改革部门要将流动儿童少年义务教育纳入社会事业发展计划；建设、规划部门建设、规划部门要将流动儿童少年就学学校建设列入基础设施

29、建设规划；财政部门财政部门要把流动儿童少年义务教育纳入教育经费预算予以保证；机构编制部门机构编制部门要根据接收流动儿童少年的数量，合理核定接收学校的教职工编制；劳动保障部门劳动保障部门要依法查处使用童工行为；价格主管部门要与教育行政部门等制订有关收费标准并检查学校收费情况。乡（镇）政府、街道办事处乡（镇）政府、街道办事处负责动员、组织、督促本地流动儿童少年父母或其他监护人送流动儿童少年接受义务教育”。区域分类 省政府作为一级地方政府，明显具有宏观调控与微观操作中介的杠杆功能，为了衔接与对口操作的需要，在衡量总体经济实力与问题需求现状的基础上，浙江省政府对公办中小学制定具体必须执行的最高限额，对

30、民办学校要求“相应扣减”。 具体分类的标准主要是考虑到各地的发展不均衡性，按照“由地方政府负责、分级管理、以县为主”的原则，把浙江省各县级地域划分为五类，并规定了省政府给予每一类地域的具体份额。 文化冲突 流动农民工子女教育问题的困难不仅仅体现在经济问题上，更体现在“身份”上他们没有一个城市户口和身份。这就为城市居民是否能够接纳并在受教育过程将子女受教育权一视同仁留下了问号。 文化冲突 流动农民工子女教育问题的困难不仅仅体现在经济问题上，更体现在“身份”上他们没有一个城市户口和身份。 这就为城市居民是否能够接纳并在受教育过程将子女受教育权一视同仁留下了问号。 文化冲突 杭州“塘北小学事件”证实了这一点。2006年5月杭州城西丰潭路一小区论坛上帖出了一个居民关于子女就学的消息，说他在给孩子向学区小学报名的时候，结果遇上了几名农民工模样的给孩子报名的家长，想到自己的孩子今后要和这些农民工子女一起上学便有感而发，在帖子中说：“短短