风险管理导向下的纳税评估

1、风险管理导向下的纳税评估肥城市地税局l 1、为什么做？（1）纳税评估在征管基本程序中的定位税收征管改革的总体要求是：构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系。规范申报纳税、税收评定、税务稽查、强制征收、法律救济的税收征管基本程序。纳税人依法自主评定申报事项，自觉履行申报纳税义务，对申报纳税行为负法律责任。税务机关为纳税人实现申报纳税提供方便和帮助；受理申报纳税后，税务机关对纳税人的申报纳税情况进行税收评定（风险分析监控和纳税评估），对无须纳税人申报的税种，由税务机关通过税收评定程序确定其应纳税额并通知纳

2、税人；有涉嫌偷、逃、骗税等严重涉税违法情形的，开展税务稽查；对不依法履行法定纳税义务的，税务机关实施强制征收，采取税收保全、强制执行等措施追征税款。纳税人对税务机关的行政处理决定不服的，可以依法申请行政复议或提起法律诉讼，获得法律救济。（2）以风险管理为导向1、构建税收风险管理机制。运用风险管理的理念和方法，应用涉税信息比对、数理统计分析等技术手段识别和评价税收风险，合理配置征管资源，针对不同的税收风险进行差别化风险应对。（1）建立税收风险管理流程。以风险管理为主线，将风险管理流程与征管基本程序相融合，建立“信息采集与管理风险计划风险分析等级排序任务推送风险应对绩效评价”的税收风险管理流程。（

3、2）建立风险管理运行机制。依托税收风险管理流程，将风险管理事项在各管理层级进行合理分工，自上而下纵横结合，建立“统筹规划、统一分析、分类应对、绩效评价”的运行机制。统筹规划。省、市、县局在税源管理处（科）的基础上，设置风险分析监控机构为税源管理中枢，负责建立税收风险管理相关配套制度、办法，以及税收风险的计划管理、分析和识别、排序和等级划分、整合和推送、绩效评价等工作。省、市局各相关部门根据工作职责和风险管理事项，负责建立税收风险管理指标和识别模型；向同级风险分析监控机构提交税收风险管理计划；全面参与风险应对和反馈工作，根据应对反馈情况进行分析，查找税收风险存在的原因，并制订相应的措施。统一分析

4、。风险分析监控机构在有效获取各类税收风险信息的基础上，依托信息技术平台，对整体税源进行全方位扫描分析，对具体纳税人进行深层次聚焦分析，在进行风险等级排序后，将风险应对任务分类推送至相关部门。分类应对。低等级风险推送到纳税服务部门或中心所（科），通过提示提醒、调查核实等方式应对。中、高等级风险按管理层级推送重点税源管理机构或主管地税机关实施纳税评估。经评估反馈后涉嫌偷税抗税的，推送稽查部门实施税务稽查；发现需进行特别纳税调整的，移交国际税务部门。各级各部门的风险应对，应依据风险分析监控机构发起的任务来开展。绩效评价。各环节各部位的风险处置结果，反馈归集到风险分析监控机构进行绩效评价。风险分析监控

5、机构定期对风险应对结果进行复审核实。（3）强化信息管理和风险应对。提升税收风险信息的基础管理水平，加强纳税评估、税务稽查的风险应对职能，探索推进各级机关具体介入风险处置，促进风险管理的效益转化。加强税收风险信息的采集与管理。依据风险分析需求，明确各相关部门信息采集与管理职责，有针对性地采集指向性强、效益明显的“税收征管基本信息、第三方信息、税源动态信息”，为风险分析和应对建立稳定可靠的信息源。征管科技部门统一制定数据管理规划和质量标准，负责税收征管基本信息的质量管理。税源管理部门负责确定采集需求，探索定单式采集等方法，加强对第三方信息、税源动态信息的采集与管理。税种管理、政策法规部门协调相关第

6、三方信息的采集。l 2、谁来做？加强对中高级风险的评估应对。对于一般性、普遍性评估风险应对任务，推送到中心所（科）实施风险处置；对于涉及税收规模大、复杂程度高、政策性强等重点、难点、热点涉税风险的应对任务，由各级重点税源管理机构实施评估应对；国际税务管理部门负责反避税业务的风险处置。探索完善指标评估、项目评估等评估方法，健全评估模型，提高案头审核水平；探索实行团队分析、集体审议、定期复核等评估方式，强化调查核实，提升评估质量。加强监督制约，实行纳税评估各环节职责及工作人员的相互分离，既不得随意评估，也不得随意终止评估。加强对涉嫌偷税抗税纳税人的稽查应对。取消查前自查，取消稽查任务，将税务稽查从

7、“任务型”改为“执法打击型”。将评估移交、上级交办和社会举报案件作为稽查案源，增强稽查选案的指向性和针对性。探索稽查内部封闭式四分离逐步调整为开放式四分离，将选案职能调整到评估部门，将执行职能调整到管理部门，将审理职能调整到法规部门，审理过程可邀请纳税人监督。对重大案件由省、市两级直接组织查处，推行市局城区一级稽查，建立稽查与涉外税收审计相结合的制度。及时向风险分析监控、纳税评估等部门反馈稽查结果，针对重大税收违法行为的规律特点和征管薄弱环节，提供管理建议。各级着力抓好占税收收入80%左右的重点税源管理，科学调整管理职能,有效组合管理团队,增强人力资源配置,提高重点税源管理水平。对难点税源实行

8、社会化管理，充分发挥社会综合治税的作用，通过采取委托代征与税务机关监管相结合的管理方式，节省征管资源投入。对一般税源分行业实行规范化、标准化管理，总结建立分行业税收风险管理模型，形成完善的管理规范。深化分级管理。以分级管理为载体，风险事项在各层级合理分工，优化资源配置，把有限的征管资源优先用于风险较高纳税人，对不同风险事项实行递进式管理。把重点税源作为风险管理的主体内容，强化重点税源管理职能，提高重点税源管理层级，把重点税源的管理职责在省、市、县、中心所（科）四级进行合理分工，从体制层面明确各级机关重点税源分析监控的范围、事权和职责。省、市两级充分利用层级优势和资源优势，分析监控既定规模、类型

9、的重点税源，优先监控跨区域集团性企业和总分机构企业；县局主要对县域范围内的重点税源实施分析监控，完成上级派发的风险管理任务；中心所（科）主要承担辖区内重点税源的日常管理，完成上级派发的风险管理任务。县局探索扁平化、实体化管理，提升管理层级，扩大监控幅度。可在税源管理科的基础上设立风险管理机构（风险防控中心或税源管理局），作为税源管理中枢，内设风险分析监控机构和重点税源管理机构，负责税源的综合管理、风险分析监控、税源分析、重点税源的风险应对和大企业风险防控服务；也可在设立风险分析监控机构（风险防控中心）的基础上，单设重点税源管理机构（重点税源管理局），专司重点税源的风险应对和大企业风险防控服务。

10、在中心所（科）按照日常管理、风险管理分类进行岗位设置，避免职责交叉，建立适应风险管理的岗责体系。各级各部门一体化运行，联动互动，优势互补，资源共享。互动管理上以工作流管理为主，业务主管部门发起工作流，逐级进行任务分配、执行、反馈，闭环式运行。联动管理上以信息发布为主，各部门按规定的范围及时发布信息，实现资源共享。以税源管理部门为中枢，统筹协调各部门间的联动互动，形成共同参与、协同工作的税源管理网络。l 3、做什么？1、肥城市地税局在推行税源专业化管理工作中，积极丰富纳税评估内容，创新纳税评估方法，规范纳税评估程序，提出了“项目为主，指标为辅”、“案头分析为主，实地核查为辅”的评估理念，探索建立

11、了“行业评估为主线，项目指标相结合，集中评审锁疑点”的纳税评估新模式，强化了税源控管，降低了执法风险，提升了管理质效。税源管理部门2013年监控增收1.4亿元，取得了明显效果。3、纳税评估新模式的形成过程纳税评估模式的发展经历了三个时期，即：经验评估时期、指标评估时期、复合评估时期，随着专业化管理的深入推进，评估模式日臻完善。Ø 经验评估时期：经验分析法又称直观分析法，是指评估人员凭个人实践经验和专业知识以及集体智慧，对被评估纳税人纳税申报的真实性、合法性进行评估判断的方法。 纳税评估经验分析法一般包括个人经验评估判断法、集合意见法、勘定分析法等。Ø 指标评估时期：2005

12、年国家税务总局下发纳税评估管理办法（试行）后，纳税评估主要是对数据信息进行对比分析，把运用数学方法测算出的算术、加权平均值及其合理变动范围，以率的形式产生预警值作为评估指标，形成了指标评估的基本模式。一段时期以来，指标评估是纳税评估的主要手段。指标评估-行业管理、行业模型分行业管理。结合税源分布实际，把税源划分为采矿业、制造业、建筑业、房地产业、住宿餐饮业、批发零售业、交通运输业、水电气生产及供应业等八大重点行业，对未纳入重点行业的金融保险业、邮电通讯业等归入综合行业。通过探索行业税源管理规律，建立健全以“行业管理模型、行业管理指引”为内容的行业管理体系。纳税评估模型成为风险管理的突破口。（一

13、）科学设计指标，分类建立行业模型不同行业的生产要素、行业流程不一样，对税收的影响程度也不一样。在指标设计时，坚持共性与个性相协调的原则，通过建立面上扫描和点上聚焦的指标体系，增强行业管理的针对性。一是建立通用指标体系。突出共性，对各行业普遍通用的指标实行覆盖设计。主要用于监控分析申报征收信息，指标包括费用变动率、企业所得税贡献率等。二是建立属性指标体系。突出行业特点，对只适用于某一行业的指标实行类属设计。主要用于监控分析经营行为原始信息、综合治税信息。指标包括各类行业专用指标。如房地产业的建筑开发成本率、采矿业的维简费率等。三是建立机会指标体系。突出生产经营环节对税收的影响，实行个性化设计。主

14、要用于监控分析经营行为原始信息，将触角延伸到产、供、销等实际生产经营环节。抽取对税收影响最大、客观依存度较高、主观难改变的关键因素作为机会指标。如，采矿业的坑木根数、巷道掘进进度等指标。目前共设计了通用指标36个、属性指标67个、机会指标49个。在此基础上，通过指标预警，锁定疑点，扫描漏洞，定制措施，分类建立了“采矿业、制造业”等13个行业管理模型。（二）整合三方信息，提升模型应用质效为防止税源信息的不完整、不真实带来的不良影响，确保管理模型分析监控的精准度，通过整合“申报征收信息、经营行为原始信息、综合治税信息”三方信息，全面提升模型分析应用质效。一是申报征收信息适时采集。利用省局大集中系统

15、返还库数据，对纳税人报送的纳税申报信息、财务会计信息和征纳双方在办理税务登记、税费缴纳、发票领购等涉税事宜时派生的其他相关信息，适时采集。二是经营行为原始信息双向汇集。对反映纳税人自身生产运营、财务收支、资产构成和经营成果的经营行为原始信息，一方面来源于纳税人通过互联网按期报送的行业信息报表等资料，另一方面来源于税务机关的实地调查。三是综合治税信息多方互补。对来自征纳双方以外的其他涉税信息，如企业的用电量、用水量、用气量、土地宗地信息等。主要通过各综合治税成员部门采集报送。为校验三方信息的准确性，通过规范信息的管理标准、应用方式，形成三方测试税源信息，在此基础上开展多维分析，对同一个行业指标，

16、分别从三方信息的不同角度进行测算，促使行业模型的评估结果最大限度地接近真实值。采矿业模型（三）“项目加指标”的评估模式开辟了纳税评估的新途径。-swot分析：自2009年探索开展税源专业化管理以来，在纳税评估实际工作中，愈来愈感觉到指标评估的局限性，存在疑点指向不精确、参考价值偏低等缺陷，致使纳税评估成本高、效率低，评估资源浪费，评估效果不明显，给实际工作造成很大被动。如，成本变动率指标疑点，某企业2012年收入100万，成本50万；2013年收入200万，成本120万，生成疑点。此项指标评估仅对以上数据进行增减变动率的分析，未能考虑到原材料价格、产品销售价格的变动情况，不符合企业实际经营情况

17、，给评估人员造成重复劳动、资源浪费。为克服指标评估的片面、不完整的缺陷，肥城地税局及时提出采用了项目评估的方法，与指标评估互为补充，形成了科学完整的评估体系。省市局领导、扬州税务学院的专家多次到肥城地税局进行了现场评估论证，最终确定了“项目加指标”的纳税评估新模式。二、纳税评估新模式的主要内容纳税评估新模式的主要内容是“项目加指标，项目评估为主，指标评估为辅”。指标评估是以数据前后增减变化为依据，进行纵向比对，疑点生成略显宏观。项目评估是以涉税信息的数据项为分析单元，对数据项的完整性、准确性、真实性进行审核评价，进行的是项目间的关联性分析，查找疑点的针对性增强。“项目加指标”的评估方式吸收各自

18、的优点，优势互补，既能通过指标评估，整体把握疑点方向，又能通过项目评估，精确锁定疑点目标，提高评估质量和效率。以房地产业评估为例，指标评估对营业税、土地增值税、印花税的税种内分析以及营业收入的增减变化率进行分析，因未进行横向分析，致使因计税依据不一致无法准确衡量某一分析结果的准确性；现在运用项目加指标分析，通过主营收入加预收帐款期末余额减期初余额，以检测营业税、土地增值税、印花税的申报缴纳情况，既解决了计税依据不一致的问题，又为开展深层次评估找到确凿的依据。（一）项目评估对象。项目评估主要审核“财务报表类、申报征收类”数据信息。一是财务报表类分为流动资产类、长期投资类、固定资产类、无形资产及其

19、他资产类、流动负债类、长期负债类、所有者权益类、损益类等八类76项。二是申报征收类（与财务报表关联）分为税种间逻辑分析、零申报分析等。（二）项目评估内容。项目评估主要从完整性、准确性、真实性三个方面对数据项进行分析。一是完整性分析。主要审核财务报表是否按规定期限报送、财务报表内容是否及时合法、完整全面。如审核每月是否报送资产负债表、利润表、现金流量表、纳税申报表、5月底前企业所得税年度申报表(企业所得税纳税人核定征收除外)、其他附报资料。二是准确性分析。主要审核财务报表结构是否平衡、表内表间数据是否符合逻辑、同年内数据是否变化等。如审核资产负债表年初（期初）数是否等于上年期末数（跨年度数据审核

20、）。三是真实性分析。分为财务报表真实性分析、其他业务事项真实性分析两类。财务报表真实性分析是项目评估的主要内容，侧重分析会计科目，如，审核不同时期数据变化是否符合经营现状及会计核算要求、纳税调整是否准确、费用列支是否正确等；其他业务事项真实性分析侧重分析纳税申报内容，如利润表与所得税申报表验证、零申报等。（三）项目评估方法。项目评估分为“单一项目评估、复合项目评估、第三方信息项目分析、生产经营原始信息项目分析”四种方法。-单一项目评估。单一项目评估分为三类：同一税种内的项目分析、同一报表内单一项目分析、同一报表内不同项目关联分析。一是同一税种内的项目分析。主要分析税种是否按期申报、税率税目执行

21、是否正确、税种同期增减比和月度环比情况等。如审核房产税、土地使用税变化情况，与财产登记信息是否一致。二是同一报表内单一项目分析。如在建工程项目分析，纳税人资产负债表在建工程项目期初、期末保持较大余额，重点分析企业近几年在建工程项目情况，是否存在将已完工工程长期挂账，未及时结转固定资产，少提房产税等问题。三是同一报表内不同项目关联分析。如长期股权投资项目分析，长期股权投资增加，固定资产或无形资产减少，应关注是否发生非货币性资产投资，是否依法缴纳企业所得税。-复合项目评估。复合项目评估分为两类：不同税种之间的关联项目分析、不同财务报表之间的关联项目分析。一是不同税种之间的关联项目分析。如房地产业的

22、税种分析，营业税、土地增值税、印花税的税种关联，以及各税种缴纳情况与营业收入关联等，测算收入是否准确，各税缴纳是否正确。二是不同财务报表之间的关联项目分析。此项分析法在实际工作中应用较多，如资产负债表“未分配利润”与利润表本年“净利润”异常分析，出现较大差异，应进一步核实产生异常的原因，分析是否存在少缴企业所得税、个人所得税等问题。-第三方信息项目分析。如水、电、气用量的配比分析、投入产出分析等。-生产经营原始信息项目分析。如设计纳税人附报资料，着力分析纳税人经营行为原始信息，将评估分析的触角延伸到产、供、销等实际生产经营环节。如采矿业的坑木根数、巷道掘进进度等。l 4、怎么做？1、以税收风险

23、管理为导向，对管理对象进行科学分类，对管理职责进行合理分工，对管理资源进行优化配置，实施差异化、递进式管理，提高税收征管的集约化水平。（1）完善分类管理。以分类管理为基础，把管理重点放在税收流失风险较大的环节和领域，对不同类别税源实行差异化管理。以风险排序、遵从状况为主线，风险强度、规模、行业相结合，税源分为重点税源、难点税源、一般税源。 各级着力抓好占税收收入80%左右的重点税源管理（2）深化分级管理。以分级管理为载体，风险事项在各层级合理分工，优化资源配置，把有限的征管资源优先用于风险较高纳税人，对不同风险事项实行递进式管理。把重点税源作为风险管理的主体内容，强化重点税源管理职能，提高重点

24、税源管理层级县局探索扁平化、实体化管理，提升管理层级，扩大监控幅度各级各部门一体化运行，联动互动，优势互补，资源共享三、研发纳税评估案头审核系统为实现对纳税评估新模式的有效支撑，该局研发了纳税评估案头审核系统（以下简称案头审核系统）。（一）功能定位。各项业务行为运作均以“大集中”系统功能为核心（“金三”数据返还后对接“金三”系统），与大集中软件紧密结合，在大集中返还数据的基础上，完善了大集中评估系统的相关功能，是大集中系统功能的辅助、延伸。（二）功能设置。案头审核系统审核分析过程以“项目加指标，以项目评估为主，指标评估为辅”为原则。目前采用了项目评估指标24个、指标评估指标36个，通过项目预警，进行锁定疑点，扫描漏洞，定制措施。在实际运行中又分为“自主评估、辅助评估”两部分，“自主评估”模块运行使用项目评估和指标评估的全部指标，“辅助评估”模块运行使用除省局大集中系统以外的评估项目指标。（三）数据验证。案头审核的基础是税源数据信息的真实、完整、准确，案头审核系统特别设置了“数据验证”模块，进行评估数据质量的审核验证。通过数据验证的方可启动审核分析流程；未通过的进行存档管理，推送征管部门，责令纳税人改正。（四）持续提升。