WTO体制的改进与环境规则的修改

1、WTO体制的改进与环境规则的修改兼评各国与贸易有关的环境与卫生措施关键词: 多边体制 环境与卫生措施 自由贸易 非歧视原则内容提要: 近年遍地开花的双边或区域贸易协定的优惠政策，对WTO多边贸易体制及其核心原则最惠国待遇形成了挑战;各成员方与贸易有关的环境与卫生措施，更对WTO宗旨的自由贸易构成了障碍。本文联系各国与贸易有关的环境壁垒与卫生措施，在分析当今环境问题及其对贸易影响态势，WTO环境规则被误解误用有关问题的基础上，对WTO体制的改进及环境规则的修改予以探讨。WTO环境卫生规则与自由贸易在实践中的不协调，已经成为影响多边贸易体制发展的一个重要因素，原本十分重视处理环境问题的多哈回合1，

2、在香港部长会议上最终还是没有完成预定议程。WTO总干事顾问委员会的报告WTO的未来更仅以第3032段及第153段寥寥数百文字2的篇幅简略带过，似乎令人有道不明、理还乱的感觉。笔者以为，环境卫生与贸易的关系及其协调，是当今世界经济无法回避的主题，WTO体制的改进与环境卫生规则的修改应当早日提上议事日程。一、当今环境问题及其对贸易影响的态势贸易的发展、资源的开发、全球性的环境恶化与资源短缺，引起WTO各成员的高度重视并促使国际贸易向绿色贸易的方向发展。在乌拉圭回合多边贸易谈判一揽子文件中，WTO协定的序言强调对世界资源的最佳利用。把“保护和维护环境”提高到“可持续发展”的高度，并且与WTO“提高生

3、活水平，保证充分就业，保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易”目标并列，明确要“加强为此采取的措施”。实施卫生与植物卫生措施协定(下简称SPS)甚至在序言开宗明义“重申不应阻止各成员为保护人类、动物或植物的生命或健康而采取或实施必需的措施”。在第2条“基本权利和义务”强调“各成员有权采取保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的卫生与植物卫生措施”。在第3条“协调”中也作出有利于成员方采取环境保护措施的种种规定。技术性贸易壁垒协定(下简称TBT)也在序言强调“不应阻止任何国家在其认为适当的程度内采取必要措施，保证其出口产品的质量，或保护人类、动物或植物的生命或健康及保

4、护环境”。为协调环境与贸易的关系，在乌拉圭回合最后文件签署之际，贸易谈判委员会于1994年4月15日发布了关于贸易与环境的决定，指示WTO总理事会设立贸易与环境委员会，并在1993年12月14日贸易谈判委员会决定的部分内容的基础上，进一步明确了贸易与环境委员会的工作范围及职权。而今，10年过去了，世界环境与资源发生了重大变化。由于制造业的迁移，发展中国家资源损耗严重，环境与卫生条件趋于恶化，WTO环境与卫生规则在事实上成为WTO成员特别是发达成员限制进口、保护本国产业的依据和手段。而在环境与卫生规则面前，环境与卫生条件愈差的成员，相对愈受其害。以发达国家重化工业向我国转移为例，我国目前钢铁生产

5、量已近3亿吨，为美、日、德三国的总和，这一发达国家不屑为之的行业不仅造成环境的极大污染，而且要浪费大量的资源，给交通带来沉重负担。仅铁矿砂一项，我国每年进口2.7亿吨，3不但要消耗大量的水电能源，而且要占用大量的铁路和港口运输资源，更对厂矿周边环境造成了严重的损害。而卸掉或部分卸掉重化工业包袱的国家，不仅可以合理配置资源，提高环境卫生水平，而且反过来在贸易上采取种种环境与卫生措施，对进口我国产品设置种种障碍。如2004年1月美国动植物检疫局单方面发布了关于进口中国介质盆景的最终法案，要求我国介质盆景植物移植前后都只能种在介质中，不允许接触土壤，且在出口前2年必须种植在网室里4(可见其对我国环境

6、污染及土壤损害状况的担忧达到何等惶恐的程度)。当然，我国认为美国这一规定严重违背介质盆景生产实际，没有商业操作的可能性，更认为这一法令与1997年中美双方签署的中国介质盆景输美协定书相悖。不过，笔者在此引用此例，意在说明我国改革开放27年来，取得了经济上的腾飞和对外贸易进入世界前三名的巨大成就;然而，却付出了包括环境严重损害和资源严重损耗在内的巨大代价。我们必须正视这一现实。否则，若干年后发达国家更进一步提高环保水平和技术标准，我国对外贸易可能进一步遭受重创。当今环境因素对贸易的影响态势，主要表现为以下三方面综合化趋势：(一)技术性贸易措施与反倾销等与知识产权侵权问题相结合。这方面以环境要求历

7、来超前的欧盟表现得最为突出。继2002年制订打火机CR标准夹杂专利问题和反倾销问题之后，欧盟又于2003年1月9日颁布关于限制用含砷防腐剂处理的木材用途的指令，规定输往欧盟的木材及木制品除加铬砷酸铜CCA外，不得使用其他含砷防腐剂，凡用CCA进行防腐处理的木材及木制品不得用作居家结构材料及经常与皮肤接触的器材。该规定已于2004年6月30日生效，对目前大部分家具厂处理木材及木制品所用防腐剂均以砷作为主要元素的我国造成直接的影响。此外，欧盟家具商(以意大利、德国为主)目前正准备向欧委会提交指责我国包括沙发、炊具、办公椅等在内的家具以低于国内价格销售的申诉。5(二)综合性技术贸易措施与严格的检验检

8、疫标准相结合。这方面已经形成一种趋势，如日本2003年6月10日通过了种苗法修正案，扩大侵犯种苗知识产权的处罚对象范围，从对种苗的侵权扩大到对收获物的侵权，同时提高处罚金额，强化对侵权行为的打击力度，并于同年7月1日起实施;为配合种苗法修正案的出台，日本还修改了关税定率法，严格检验措施，对于侵犯该品种登记的种苗的生产、转让和进出口权利、收获物的生产、让渡和进出口权利的农作物，海关将作禁止进口处理。更有对从我国进口的蔺草制品的抽样开箱检查，不仅检查已经申请保护的产品，还检查没有申请保护的其他产品，以至严重影响通关速度，影响中日的蔺草贸易。6又如印度2003年植物检疫令及2004年植物检疫令修订案

9、对许多商品增加了补交说明，并将一些新植物材料与植物物种纳入其管理范围。2004年4月1日，印度又实施了官方木质包装进境检疫要求，规定所有使用含植物材料的包装，在出口到印度前均须由出口方政府出具植物检疫证书，所有进口木质包括材料必须使用干热处理、溴甲烷熏蒸处理或化学渗透处理及其他国际标准认可的妨害处理方法，并将处理方法在植检证书上标明。7更有菲律宾规定进口肉类和家禽不仅要有出口国签发的国际动物检疫证书，菲律宾核发的动物检疫进口许可证，而且海关放行后的48小时内，非当局还有权对任何船运肉类和家禽产品进行抽检等等。8新西兰对生物食品和鸡蛋、鸡肉等农产品，不仅规定严格的评估、批准及标签制度，而且对不同

10、的产品采取不同的检验检疫方法，具有较大的随意性，使WTO成员对新西兰的出口增加了诸多额外成本，削弱了国外产品的竞争力。9(三)政府组织限制措施与非政府组织限制措施相结合。众所周知，美国很少采用国际标准机构制订的标准。美国不仅联邦政府的17个部门和84个独立机构均有权制订技术法规，而且有400多个非官方机构都能够出台技术标准，其中不乏与国际标准对立的规定。如美国在要求进口商品满足IS09000系列标准之外，还附加了许多条件。此外，美国有55种认证体系，却无统一的质量认证管理机构;不论是联邦政府部门、地方政府机构还是民间组织，都可以开展质量认证工作。10在日本，这种认证有时甚至还是政府机关和进口商

11、团体的结合，如对我国近年进口的小红豆，日方不仅采取了DNA鉴定，连进口商团体也可以随时对之实行“自主检查”。二、WTO环境规则被误解误用的几个问题环境卫生与技术性贸易措施对各国贸易的影响是重大并深远的。有信息表明，环境与技术性贸易给国际贸易造成的障碍占关税等各种壁垒总和的比重已由原来的20%上升为80%。以中国而论，人世以来有2/3的出口企业遭遇国外环境与技术性贸易壁垒，有2/5的出口产品遭受程度不同的影响，每年造成损失约达200亿美元。与其他贸易壁垒比较，反倾销措施对我国出口额的影响仅占1%，而环境卫生与技术性贸易措施对我国出口额的影响已超过25%。11环境与卫生措施具有形式上的合法性、保护

12、方式的隐蔽性、实施执行的强制性等特点，从而导致各国环境与卫生措施对自由贸易形成障碍的一个重要因素，是各国对WTo环境规则的理解和应用上的问题。(一)被误解的理念。WTO协定序言强调加强为“保护和维护环境”而“采取的措施”，SPS“重申”不应阻止成员采取和实施必需的环境与卫生措施，TBT认为“国际标准和合格评定体系”可以提高生产效率和便利国际贸易，进而促进GATT1994目标的实现，强调了两个“不应阻止”：不应阻止任何国家在其认为适当的程度内采取必要措施，不应阻止任何国家采取必要措施以保护其基本安全利益。以上规定，在一些国家的实践中被演绎为：为保护人类、动植物生产或健康必须加强采取和实施有关环境

13、卫生与技术性贸易措施。所谓必需的环境卫生与技术性贸易措施的标准是“任何国家在其认为适当的程度内”，即任何国家为保护其基本安全利益而制订和实施的环境卫生与技术性贸易措施，便是必要的措施，具有合法性。必需的环境卫生与技术性贸易措施为其他成员所“不应阻止”。如欧盟可以在转基因食品刚刚兴起之际没有任何科学依据地发布转基因食品进口禁令，也可以以提高3000倍的检测标准(2005年8月将硫丹在茶叶中的残留限量从30mg/kg调整为0.01mg/kg)，限制我国茶叶进口。日本也拟于2006年5月实施新的食品卫生法，其中对茶叶农残限制由83种增加到144种，且对设限外农残全部按0.01PPM的“一律标准”进行

14、检验。12上述演绎当然是片面的，即不全面理解WTO协定的宗旨和SPS、TBT的精神。WTO协定强调“保护和维护环境”，但这种保护和维护是采取“以与它们各自在不同经济发达水平的需要和关注相一致的方式”，而不应是把保护和维护水平提得越高越好。SPS重申不应阻止各成员采取的实施为保护人类、动植物生命和健康的措施，但强调这些措施的实施方式“不得构成在情形相同的成员之间进行任意的或不合理歧视的手段，或构成对国际贸易的变相限制”，要求这些措施的制定、采取和实施，必须遵循将对贸易的消极影响减少到最低程度的原则。至于TBT，虽然强调两个不应阻止，但更强调相关措施的“适当”程度，也就是说必要措施是以“适当”为基

15、准，非“适当”的措施就不是必要的。如TBT第2.1条便强调“各成员应保证技术法规的制定、采取或实施在目的或效果上均不得对国际贸易造成不必要的障碍”。对照之，上述欧盟、日本的保护措施，几乎将他国茶叶拒之门外，显见已构成对国际贸易的障碍，属非适当措施。何况SPS规定“适当”的涵义，是以国际标准、指南、建议为基准，如第3.2条规定：“符合国际标准、指南或建议的卫生与植物卫生措施应被视为为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施”。(二)被误用的基本原则例外。SPS第5.7条规定：“在有关科学证据不充分的情况下，一成员可根据可获得的有关信息，包括来自有关国际组织以及其他成员实施的卫生与植物卫生措施的信

16、息，临时采用卫生与植物卫生措施”。这是SPS协定采取和实施保护措施的基本原则的例外。然而，也正因为这一例外，许多成员在事实上将之作为罔顾国际标准自订措施的基本准则，或立法依据，出台超高标准的环境与卫生保护措施。SPS制订环境与卫生措施的基本原则，其内容含括：(1)符合国际标准、指南或建议的要求;(2)目标仅为保护人员、动植物的生命或健康;(3)根据科学原理，有充分的科学证据。例外条款是上述第5.7条。但是，有关成员则罔顾5.7条的有关限制条件，并往往无视该条“临时”的要求，制订种种超越国际标准的环境与卫生措施，或是作出其自订保护措施、标准及实施方式的法则依据。首先，SPS制订环境与卫生保护措施

17、的基本准则是科学证据，不论是符合国际标准的措施还是高于国际标准的措施，都不能没有科学理由。SPS第3.3条明确规定只有“存在科学理由”的情况下各成员方可“采取或维护比根据有关国际标准、指南或建议制定的措施所可能达到的保护水平更高”的措施，而且规定就是采取和实施这些措施，也不得与SPS中的任何其他规定相抵触。这里的“存在科学理由”是指：“成员根据SPS的有关规定对现有科学信息进行审查和评估，确定有关国际标准、指南或建议不足以实现适当的动植物卫生保护水平”。这里有一个科学论证而不是随意编造的过程。其次，SPS第5.7条允许成员采取临时措施的条件是“根据可获得有关信息”，这些信息含括：(1)国际组织

18、的信息;(2)其他成员实施的卫生与植物卫生措施的信息。显然，并不是仅指成员方一己之信息。而且，第5.7条规定，成员临时采取环境与卫生措施，还必须(1)寻找获得更加客观地进行风险评估所必需的额外信息;(2)在合理的期限内根据新信息对临时措施予以审议。第2.2条则明确规定：成员采取的措施“如无充分的科学证据的则不再维持”。如尼日利亚规定进口新药须有临床实验证明并须在原产国和至少两个发达国家注册的限制性条件以及本国产品和进口产品注册登记的不同待遇等，13均有悖于SPS的有关规定。又如俄罗斯与其他国家不同的对中国进口的耐火砖强制进行放射性检验及对中国已认证的药品、酒类、肉类进行重复性认证、检验检疫及背

19、书的规定，14在俄加入WTO后均需予以解除。(三)被扭曲的风险评估。SPS第5条关于风险评估的规定，笔者以为含括以下几方面精神：(1)风险评估指对人类、动植物的生命或健康是否遭受损害及损害程度所进行的评估;(2)风险评估是各成员制定、实施环境与卫生措施的基础;(3)各成员进行风险评估应同时考虑有关国际组织制定的风险评估技术，考虑可获得的科学证据，有关的工序、生产方法，有关的检查、抽样和检验检疫方法，以及包括虫害病害侵入、定居、传播在内的有关经济因素;(4)各成员通过风险评估确定环境与卫生保护水平，应考虑将对贸易的消极影响减少到最低程度的目标，应避免其认为适当的保护水平在不同条件下存在任意或不合

20、理的差异，造成对国际贸易的歧视或变相限制;(5)各成员通过风险评估制定环境与卫生措施，应考虑其保护水平的适当的程度及技术和经济的可行性。实践中，有些成员为提高本国的环境与卫生保护水平，往往并不辩证理解上述风险评估的目标、原则及基本要求，把风险评估设置成限制他国产品进入本国市场的一道门槛。如澳大利亚规定风险评估是动植物进口的一个必须程序，只有经过进口风险分析并认为风险水平可以接受的，生物安全局方批准进口，但澳大利亚的风险分析时间长，技术规定模糊，且检验检疫局原则上在同一时间仅对某一国家的一种商品进行进口风险分析，导致许多国家的大量商品无法及时获得进口风险分析和进口许可。更有甚者，澳大利亚于200

21、4年6月23日规定对猪肉采取10种疫病的检验检疫的风险管理措施。15澳国复杂的检验检疫程序、严格的风险评估条件以及不透明的做法，委实给我国的猪肉及龙眼、荔枝等农产品出口造成了较大影响。三、WTO体制改进与环境规则修订的若干思绪WTO成员对多边贸易体制所带来的益处认识有一个渐进的过程，WTO体制本身也有一个发展完善的过程，特别是在各成员环境与卫生措施对WTO的核心原则最惠国待遇的非歧视原则形成挑战的今天，审视和改进多边贸易体制，修订有关环境与卫生规则，是维护和加强WTO贸易体系，发掘WTO多边体制潜力的需要，也是多哈回合各成员的期望。在WTO十年的回顾中，人们已逐步认清，虽然SPS与TBT的本意

22、是最大限度消除各成员环境与卫生措施对贸易的消极影响。而实践却证明，这种消极影响不是减少了而是扩大了。16同时，也有学者指出了WTO环境贸易条款本身的一些缺陷，为贸易保护主义者借助世界环保热潮构筑各种贸易壁垒提供了便利。17为此，从辩证的思路出发，笔者以为目前WTO体制的改进与环境规则的修订，应当注意：(一)在与区域贸易协定的协调中，逐步加强最惠国待遇对各成员的适用，坚持非歧视原则。截至2004年10月，已有300多个区域贸易协定，其中176个是1995年1月以后向WTO通报的，但目前仍然生效的仍逾150个;此外，约有70个即将开始运作。多哈议程启动以来近百个包括关税同盟、共同市场、区域和地区自

23、由贸易区在内的优惠区域贸易规定(PTA)的签订，有关优惠政策使多边贸易体制受到了巨大冲击，以致WTO总干事顾问委员会惊呼：“在GATT成立50年后的今天，最惠国待遇不再是原则，而几乎沦为例外”。18这种优惠贸易协定体现在成员的环境与卫生措施上，便形成了在规则的适用及检验检疫方法及实施中的歧视待遇。这种歧视待遇有的体现在本国产品与外国产品之间，有的体现在不同成员之间。这种当年GATT设计时认为应审慎并且尽可能少使用的最惠国待遇的例外(GATT第24条)如今已经在事实上对自由贸易形成了重大障碍，而且是通过环境保护与卫生措施的合法手段。因此笔者认为，在WTO体制下应当比GATT体制更加强调非歧视原则

24、，应当通过逐步加强最惠国待遇对各成员的适用，在环境与卫生措施方面最大限度地消除各项实质性贸易障碍。即在SPS、TBT中进一步加强及明确这样一种精神：第一，贯彻成员方措施与多边体制规定的一致性原则，尽可能减少区域贸易协定对非歧视原则的影响;第二，细化等效性原则，SPS第4条提出要求就此问题达成多边协定，已经到了必须认真对待、最后完成的时候，而且，有关规则要形成强制性措施。在这一点上，我们要看到WTO已经不仅仅是一个协调机构，WTO法也不再是人们传统认识上的软法，各成员国签订人世的承诺，就是自愿将各自“主权”内的部分经贸权利移交给了WTO，WTO已然在某种意义上在代替国家行使权力。(二)在市场准入

25、方面给予发展中国家具实际意义的帮助。废除不切实际的空头支票所谓“优惠和特殊待遇”。在GATT/WTO体制中，“优惠与特殊待遇”似乎一直是发展中国家(含最不发达国家)的专利，SPS、TBT中也有相当的篇幅对之作出规定，可惜由于措施含糊，规定空泛，实践中对各成员没有约束力，当然也就不能获得理想的效果。近10年来，发展中国家在环境与卫生措施的市场准入方面并无享受有别于发达国家的歧视待遇;最不发达国家在世界的出口比例，甚至呈下降趋势。笔者以为，在技术性贸易措施和动植物卫生标准方面，提倡给予发展中国家优惠和特殊待遇，是不现实的设计。多边贸易体制只能要求成员方采取与WTO一致的环境与卫生措施并对各成员一视

26、同仁，却不能也不应该要求他们降低环境与卫生标准以保证发展中国家(特别是最不发达国家)有一定份额的市场准入。如果这样做，等于违背了SPS、TBT的宗旨，给人类、动植物的生命和健康带来危害。在这一问题上，笔者赞同WTO总干事顾问委员会提出的对“特殊和差别待遇”原则的内容应作进一步调查和研究的意见。该委员会甚至认为“提供优惠的市场准入，只是兑现不了的空话，只能削弱发展中国家对付本国国内保护主义压力的决心和能力”。19这一评价的客观性尚有待探讨，但却揭示了一个数十年来人们讳莫如深的问题。当然，笔者并非主张不对发展中国家的市场准入提供支持和援助，笔者只是认为，应将对WTO各成员的一般要求(技术与法律援助等)，转为由WTO统一调拨和协调，包括WTO与其他国际组织，特别是以世界银行为首的国际发展机构的“水平协调”，及WTO有关成员组成援助机构从外部筹集资金，协助发展中国家，特别是最不发达国家进行经济调整、环境与卫生整治、及制订实施环境保护的措施与卫生标准，也包括国际组织对发展中国家