如何理解建设项目的各类发包模式平行发包施工总承包总包加指定分包工程代建P等

1、如何理解建设项目的各 类发包模式平行发包施 T盒承包总包加指定分 包工程代建P等Document number SA80SAB-SAA9SYT-SAATC-SA6UT-SA18如何理解建设项目的各类发包模式（平行发包、施工总承包、总包加指定分包、工程代建、PPP等）作者：杜玉明 盈科（广州）管委会主任一项工程的施工发包一般并不是某种单一模式的发包，而是多种 发包模式相互结合，紧密联系，互为补充。建设工程选择 何种发包模式，主要取决于工程性质、工程技术复杂程 度、建设周期的要求以及设计图纸的深度等因素。正确选 择工程发包模式对维护项目发包方的利益具有非常重要的 影响。目前，国内主要采用的发包模式

2、有以下几种：一、平行发包模式平行发包模式是指发包方将项目的勘察、设计、施工、设 备材料供应等任务分别发包给不同的勘察、设计、施工和 设备材料供应商（或者将施工中的土建、机电安装、装修 等项目分别发包给不同的承包单位），并分别与各供应商 （承包单位）签订合同，各供应商（承包单位）之间是独 立和平行的，不存在从属关系或者管理与被管理的关系。 平行发包模式的优势首先是有利于扩大发包方选择承包方 的范围，因为发包方在与不同的承包单位签订项目合同 时，可以对承包单位分别进行考评，并择优确定承包方。 发包方可以根据设计和施工进度，将整个工程划分为若干 个可独立发包的单元，并结合工程实际需要逐步确定承包 方

3、，而无需在施工前一次性全部确定，因而组织方式比较 灵活。而且由于发包方针对一个工程签订了多个合同，这 使得每个合同的项目内容单一，合同价值较小，从而降低 了发包方的合同风险。同时，因为各承包方之间存在工作 任务交接，而每次交接都会涉及已完工程界面和质量的考 评，这也有利于发包方对项目质量进行不间断控制。但平行发包模式也有其不足之处。因为这种模式需要发包 方多次选择不同专业的承包方，签订多份不同合同，招标 工作量大，签约成本高，合同管理具有一定难度。而且发 包方是每份合同的履约主体和责任主体，承担着对整个工 程的工期、质量、安全和造价进行管理的责任，各承包方 之间的组织、协调工作需要由发包方来承

4、担。如果发包方 的管理力量不强，没有解决好各承包方之间工作的衔接、 协调，就可能造成承包方窝工甚至工期延误，而这种窝 工、工期延误的责任是要由发包方来承担的。这就对发包 方管理能力提岀很高的要求，这也决定了这种模式一般适 用于管理能力较强的发包方。二、工程总承包模式工程总承包模式是指工程总承包单位受发包方委托，按照 合同约定对工程项目的勘察、设计、施工、采购等实行全 过程或若干阶段的承包，工程总承包单位对承包工程的质 量、安全、工期、造价全面负责的一种模式。工程总承包模式按照实施过程的不同又可以分为以下几种 不同的方式：第一种是E+P+C模式（设计Engineering、采购 Procurem

5、ent施工Construction的组合，即交钥匙总承 包或者设计采购施工总承包），EPC承包方按照合同约定， 承担工程项目的设计、采购、施工、竣工验收等任务，并 对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责，最终向 发包方交付一个满足使用功能、具备使用条件的工程项 目。这是我国目前推行工程总承包最主要的模式。 第二种是E+P+CM模式（设计Engineerings采购 procurements 施工管理 Construction management 的组 合，即设计采购与施工管理总承包），EPCM承包方是通过 发包方委托或招标而确定的，承包方与发包方直接签订合 同，对工程的设计、材料设备供应

6、、施工管理进行全面负 责。根据发包方提岀的投资意图和要求，通过招标为业主 选择、推荐最合适的分包方来完成设计、采购、施工任 务。设计、采购分包方对EPCM承包方负责，而施工分包方 则不与EPCM承包方签订合同，但其接受EPCM承包方的管 理，施工分包方直接与发包方签订合同。因此，EPCM承包 方无需承担施工合同风险，其获利较为稳定。设计采购与 施工管理总承包是国际建筑市场较为通行的项目管理模式 之一，也是我国目前推行的总承包模式的一种。另外，根据工程项目的不同规模、类型和发包方要求，工 程总承包还可采用设计采购总承包(E+P)、采购施工总承 包(P+C)、设计施工总承包(E+C)、施工总承包(

7、C)等 模式。例如，某垃圾焚烧厂渗沥水工程的发包范围就包括项目设 计、施工、调试、工程竣工验收、试运行、交付发包方使 用、工程保修等内容，承包方对工程实行“五包”:即按 批准的初步设计文件包建设规模、包技术标准、包工程质 量、包合同工期、包工程造价，这个工程实际采用了设计 施工总承包(E+C)模式，这种模式一般适用于结构特殊、 技术复杂的专业工程。再比如，发包方把一个学校项目的 全部施工任务发包给一个施工总承包方，总承包方再将主 体结构以外的部分施工任务，例如机电安装、装修等专业 工程，分包给其他具备资质的分包方，由总承包方对施工 项目承担总包责任。这个工程实际采用了施工总承包(C) 模式。工

8、程总承包的各个模式并不是绝对的，这种划分方法更多 是基于学习研究的目的而作出的划分。工程总承包模式因 为总承包方要对工程项目的质量、安全、工期、造价全面 负责，这种模式对发包方来说相对比较超脱，日常管理的 工作量会减轻。但由于增加了中间管理层次，发包方对整 个项目的管理力度和管理效率会降低，有时会出现指挥不 动的情况。且由于整个项目都发包给了总承包方，由总承 包方组织实施或者对工程另行分包，由总承包方承担总包 责任，因此，总承包方会向发包方收取较高的总包管理 费。三、总包加指定分包模式总包加指定分包模式是指总承包人根据发包人的指令将所 承包工程中主体结构以外的某些专业工程交由发包人指定 的分包

9、人施工，总承包人对包括指定分包工程在内的全部 承包工程的质量、安全、工期、造价承担责任的一种工程 承包形式。这种发包模式实际上是前面所说的“平行发包 模式”与“工程总承包模式”相结合的产物。根据中华人民共和国建筑法第二十九条规定：“建筑 工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有 相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的 分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程 主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。建筑工程总 承包单位按照总承包合同的约定对建设单位负责；分包单 位按照分包合同的约定对总承包单位负责。总承包单位和 分包单位就分包工程对建设单位承担连带责任。”可见，

10、 在总承包合同没有约定的情况下，总承包人就分包工程对 发包方承担连带责任，这是法律的规定。因此，除非总承 包人拒绝发包方指定分包，或者总承包合同中另有相反约 定，否则，只要总承包人接受了发包方的指定分包，就视 为该指定分包方与总承包人自行选择的分包方法律地位等 同，即总承包人要对发包方负责，并与分包方就分包工程 对发包人承担连带责任。综上，在存在发包方指定分包的情况下，合同如何约定对 各方当事人来说都非常重要。总包加指定分包模式的直接优势是，由于发包人对部分重 要专业工程及重要设备材料采购保留了自主选择分包人的 权利，这对发包人控制项目的进度、质量、安全、造价是 比较有利的。这种模式需要注意的

11、问题是，发包人需要规 避直接指定分包的嫌疑。工程建设项目施工招标投标办 法（发展计划委员会令第30号）第六十六条规定：“招 标人不得直接指定分包人。”因此，指定分包在行政管理 上是不被允许的。对总承包人来说，要尽量将本模式下自 己的权利义务向平行发包模式下的权利义务靠拢，以减轻 自身的责任。比如，总承包人可以在合同中明确约定该分 包人系由发包方指定分包，总承包人的责任仅为配合管 理，而付款、分包工程质量、进度、保修等由发包人与指 定分包人之间自行约定；可以约定若分包工程工期延误， 则总包工程工期相应顺延；可以约定因发包人指定分包 人，视为发包人对分包人具备承包本项工程的资质已确认 无异议；可以

12、约定分包人的配合管理费及水电费由发包人 在应付分包工程款中预先扣除，并由发包人直接支付给总 承包人。另外，总承包人还应注意其承担的配合管理义务 是否可行，不要在合同中约定总承包人要“提供足够的脚 手架给分包人使用”或者约定“向分包人提供足够的住宿 条件”等义务无限扩大的内容，以减轻合同歧义给承包人 带来的风险。四、工程代建模式项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制 是业主委托一个被称为建设经理的人来负责整个工程项目 的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运 行等工作，但建设经理不承包工程费用。建设经理作为业 主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工 作，如有

13、权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理 的一切行为负责。在我国，代建制的使用范围一般限于政 府投资项目。2004年7月16日，国务院发布实施的关于 投资体制改革的决定（国发（2004） 20号）第三条第（五）项规定：“对非经营性政府投资项目加快推行“代 建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位 负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验 收后移交给使用单位。”此后，各地政府也陆续出台了专 门的代建制管理办法。在政府投资项目中实行代建制，将 项目投资人与项目使用人分离，由项目投资人委托有相应 资质的企业对项目招投标、设计、施工等建设过程进行管 理，项目竣工后再交付使用人，这

14、是我国对非经营性政府 投资项目推行的一种新的项目管理模式，对于提高政府投 资项目的专业化管理水平，强化投资监管，防止政府投资 “三超”问题（超工期、超概算、超标准），从源头上预 防和制止腐败都具有重要意义。这里我们需要了解以下几个问题。一是代建制与总承包的区别。代建单位受业主委托承担业 主方的项目管理任务，代建单位的性质属项目管理（咨 询）企业的性质，是通常所称的“代甲方”。工程总承包 则是总承包方承担工程的勘察、设计、施工、试运行等综 合性任务，工程总承包单位性质是承包商，就是通常所称 的乙方。代建单位与业主是委托合同关系，工程总承包企 业与业主是施工合同关系。代建单位代表业主方的利益， 是

15、监控主体，而总承包方虽服务于项目的整体利益，但又 有自身的利益，是被控主体。在代建制中，建设过程的资 金运用对业主全部透明，代建单位收取的只是代理费（咨 询费）。而工程总承包的资金运用对业主的透明度较小， 工程总承包单位收取的是工程款。二是代建项目的组织实施主体。一般由政府发展改革部门 作为指导和协调单位，而组织实施主体则为代建项目的行 政主管部门，由其承担代建单位招标、签订并履行项目 代建合同等工作。但广东比较例外。广东并没有按惯例 将代建管理机构内设在发改委系统之中，而是在2007年在 全国率先成立了省代建项目管理局作为专业管理机构。代 建局没有立项审批权，只承接发改委明确规定实施代建制

16、的项目，代建局提供服务但不收取费用。三是代建单位的资格条件。一般只允许甲级工程咨询、甲 级工程设计、甲级工程监理、甲级招标代理、甲级工程造 价咨询以及施工总承包一级、房地产开发一级以上资质的 企业，可以作为代建单位。四是项目代建管理费。财政部关于切实加强政府投资项 目代建制财政财务管理有关问题的指导意见（财建 20041300号，2004年9月16日发布）第四条第1项规 定：“建设单位自行确定项目代建单位和政府设立（或授 权）产生的代建单位，其代建管理费由同级财政部门根据 代建内容和要求，按不高于基建财务制度规定的项目建设 单位管理费标准严格核定，并计入项目建设成本”以及第2 项规定：“政府招

17、标产生的项目代建单位，其代建管理费 标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管 理费标准编制，实际发生的代建管理费计入项目建设成 本。”但是，建设单位管理费与代建管理费相比存在较大 差异，因为建设单位管理费不包括代建单位必须支出的工 资、税金以及应该获得的合理利润等内容。因此，该费率 偏低。目前，广东、重庆、海南等地规定的代建管理费都 超过了财政部指导意见规定的取费标准。五是代建项目节余资金奖励。政府部门往往存在这样的认 识：如果节约资金归代建单位所有，或者按比例提成给代 建单位，将会造成国有资产的流失。因此，政府部门更接 受按设计图纸施工，希望代建单位全部用完政府已批准的 投资额度。

18、如果代建单位最终节约了投资，政府部门也倾 向于把节约的资金再用于项目建设上（例如提高装修标准 等）。因此，如何鼓励资金节约，是需要各方考虑的问题。 实践中，关键还是要在合同中对何谓资金节余、代建单位 资金节余提成比例作出明确约定，以鼓励代建单位进行节 约化管理。五、政府和社会资本合作模式2014年12月4日，国家发改委与财政部分别在各自官网上 发布了关于开展政府和社会资本合作的指导意见和政府和社会资本合作模式操作指南（试行），分别从 政策层面和实际操作上对政府和社会资本的合作予以指 导，这标志着被寄予化解政府性债务厚望、担负城镇化融 资重任的PPP模式走上了有章可循之路。政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品 和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服 务、股权