行政许可案件判决方式研究

1、行政许可案件判决方式研究马怀德行政许可案件分为四类：一是对颁发许可决定不服提起的诉讼;二是对拒绝行为不服提起的诉讼;三是对拖延不予 答复行为不服提起的诉讼；四是对变更、废止、收回、屮止、吊销、注销许可的行为不服捉起的诉讼。行政诉讼法所确立的四种判决形式体现了司法权的监督范围和监督方式。就行政处罚和行政强制等案件而言，维 护、变更和撤销判决完全可以达到监督的目的，被告行政机关似乎也无规避法院监督的空子可钻。但行政许可案件则 不然，对于行政机关颁发、变更、拒绝、收回、吊销、中止许可的行为，法院撤销了行政机关违法的变更、拒绝、吊 销许可证的行为，并不导致行政机关自然恢复、返还、颁发许可行为，行政机关

2、也完全可以法院未切确判令其作为而 拒绝恢复、颁发返还原告的许可证。即使运用判令被告履行法定职责的判决形式，对违法变更许可等行为也难以达到 有效的监督目的，很显然，对法定判决方式的传统理解和认识己经严重影响了行政许可案件的处理，在fi益增多的许 可案件屮，这一现状应当引起理论界的高度关注。一、行政许可案件的种类和特点行政许可案件分为四类：-是对颁发许可决定不服提起的诉讼;二是对拒绝行为不服提起的诉讼;三是对拖延不予 答复行为不服提起的诉讼;四是对变更、废止、收冋、中止、吊销、注销许可的行为不服提起的诉讼。对上述四类许可 案件，法院日前能够适川的法定判决方式有三种，即维护、撤销和履行判决。上述类型

3、的案件中，维持判决自无讨论价值，关键是对撤销判决和履行判决的理解。除第三类案件法院可判令被 告在法定期限履行职责外，其他许可案件都存在一个对撤销许可行为判决的理解问题。行政许可案件不同于行政处罚 等其他案件。违法的处罚决定被法院撤销后不再产生法律效力，除非法院判令其重新作出某项具体行政行为，否则行 政机关不得就此再作出新的处罚决定。原告权益能否得到保障并不取决于处罚决定被撤销后行政机关的后续行为。然而行政许可案件往往以原告屮谙某项许可被拒绝或行政机关限制剥夺原告己享有的许可为内容，故法院判决撤销行政 许可机关的行为，并不自然导致原告获得许可或继续保留其许可，法院不可能代替行政机关向原告发放许可

4、。原告能 否取得或继续保有其权益，仍要受被告行政机关后续行为的左右。特别是对于行政机关违法拒绝、变更、废止、收回、 中止、吊销、注销许可的行为，法院除判决撤销违法行为外，如何才能切实保障原告的合法权益呢?这正是木文需着重 探讨的问题。二、现行许可案件的法定判决方式及其局限为了更清处地分析问题，我们不妨从具体案例说起。大观园游览中心系中外合资经营企业（以下简称大观园），合 资三方为宣建公司、长城公司、华长公司。1993年10月，长城、华长公司与金箭公司签定了注册资木转让合同，市外 经委批准了该合同。市工商局也变更了人观园的企业登记并颁发了营业执照。金箭公同接管了人观园经营管理权。此 后长城公司于

5、1996年1月5日向市外经贸委递交了材料，提出要求恢复其与华长公司在人观园的股东地位。市外经贸 委经审杳，作出批复，批准长城公司收冋其在合营公司屮的权益，恢复其与华长公司在人观园公司的股东地位。长城 公司便接管了大观园经营管理权。市工商局办理了大观园法定代表人的变更登记并颁发了新的企业法人营业执照。金 箭公司不服市外经贸委违法批准长城公司收冋股权及市工商局违法变更人观园登记的行为，向法院提起诉讼。一、二 审法院以超越职权、事实不清，证据不足为由，作出撤销被告外经贸委批复的判决，以由该批复批准成立的人观园董 事会不是屮请变更登记的合法主体，其提交的变更人观园法定代表人的屮请已不具有合法性为由，作

6、出撤销市工商局 变更登记行政行为的判决。同时法院对于金箭公司要求判令第三人长城公司、华长公同立即交出人观园经营管理权的 诉讼请求，以该请求不属于木案审理范围为由表示不予支持。判决生效示，金箭公司要求被告工商局执行判决，工商 局以法院判决仅有撤销原变更登记行为，而无判令被告颁发营业执照内容为山，拒不执行法院判决。因此，原告在胜 诉后很长时间仍然无法进驻人观园，而笫三人长城公司也以工商局未变更登记为由仍然占据人观园。本案的曲直是非问题不是我们讨论的范围，我们感兴趣是，对于被告非法变更许对登记的行为，法院应如何判决?（一）单纯的撤销判决能否满足原告的诉讼请求?任何判决形式都是针对诉讼请求而言的，许可

7、案件的判决也不例外。法院作出撤销行政机关变更登记行为的判决, 是否能够满足原告的诉讼请求，是否能够达到诉讼目的呢?从原告角度讲，他所追求的并不仅仅是撤销非法的工商变更 登记，而是将企业登记状况恢复到变更以前的状态。因此，该项判决就应当是既撤销违法的变更登记，又恢复原来的 登记，而不是撤销了z。从被告角度讲，法院撤销了一项变更登记仅仅意味着该变更登记行为违法，但并不意味着口 然恢复到原来的登记状况，阳口许可登记是行政机关依中请|佃为的有条件有时限的行为，法院撤销了旧的许可，原告 若要取得新的许可（或恢复原来的许可）仍应重新提出屮请经行政机关重新审核示才能得到。能否最终得到，仍取决于 行政机关的h

8、由裁疑权，这是行政权的特点决定的，法院无权干涉。木案之所以出现原告胜诉但难以获得实质利益的 现彖，关键在于原被告对撤销判决理解不一。显然，法院如果只作出撤销判决是不能满足原告诉讼请求的。（二）除撤销判决外，法院能否对此类案件作出履行判决？行政诉讼法第54条1款第3项规定：被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。也 就是说，履行判决的前捉条件是存在不履行或拖延履行的情形。而本案中，并不存在这一询捉条件，被告违法变更登 记的行为，不履于不履行职责或拖延不予答复的情形，所以依照现行法律规定，似乎不能作出履行判决。（三）法院撤销判决作出后，被告拒不恢复原告许可权益的，原告可否重新起诉

9、？理论上说当然可以，对于行政机关违法变更登记的行为，法院撤悄示，行政机关m该执行判决，将登记状况恢复 到变更以前。如果行政机关拖延不了答复或拒绝这样做，原告可以再行起诉，状告行政机关不履行法定职责，通过履 行职责的判决督促行政机关执行前一案件的判决。但是，这一观点在实践屮不可行。因为它加重了原告负担，使得原 告为一项争议要儿度起诉，不符合公正、便民、高效的行政审判原则。三、叨确具体内容的重作判决ze，得性法院除作出撤销判决外，能否判令被告重新作出具体行为?按照行政诉讼法规定，法院作出撤销判决的，可以要求 被告重新作出具体行政行为，但法院作出这种判决通常并不要求被告按照法院的意图重新作出行政行为

10、，而是要求在 规定的时限内作出与原来不完全相同的行为即可。就许可案件而言，法院虽然可以对许可案件作出此种判决，但是否能够耍求被告重新作出一项明确包含 许可内容的具体行政行为呢，法院町否直接判令被告作出恢复原告许可或登记的行为呢?这在很多人看来是不行的。理 由是法院可以要求行政机关重新作出具体行政行为，但是不能要求行政机关作出什么样的行为，否则就是司法权侵越 行政权，就是干预行政机关的自由裁量。台湾行政法学者中也有持此观点的，认为行政法院乃司法机关，若代替行政 机关作成决定，有侵犯行政权z虞"。我认为，对于此类许可案件，要具体分析，不能一概论z。行政机关发放许可, 恢复被中止、变更、注

11、销的许可，固然要审查巾请人是否符合许可条件。甚至有些案件，即使中请人具备条件的，也 要受许可数量规模及额度的限制。所以，能否判令行政机关重新作出许可行为取决于行政机关对该项许可的口由裁量 程度。当行政机关对许可的自由裁量缩减为零又不存在非法阻却事由时，法院判令行政机关重新作出具体行政行为是 可行的。但行政机关对许可享有自由裁暈权时，法院肓接判令被告按照法院的意图重新作出具体行政行为似有侵越行 政权之嫌。当然，法院判令被告重新许可也是有条件的，即法院对变更许可行为、拒绝许可行为必须进行实质审杏， 必须对许可条件、程序及许对机关适用法律进行全面审查，在此基础上才能决定行政机关应否实施其许可行为（包

12、括变 更、拒绝）。另外，法院要求行政机关重新作出具体行政行为的判决内容必须明确，否则很容易被行政机关曲解或规避。 前述案例中，法院除判决撤销工商局违法变更登记行政行为外，述应当判令被告在一定期限作出恢复其登记的具体行 政行为。这样，才能真正保护原告合法权益，防止出现讼累，同时也可以在合理限度内维护行政机关行使其自由裁量 权。四、许可案件小重作判决与履行判决、变理判决之关系（一）重作判决与履行判决行政许可案件的重作判决与履行判决有相似之处，其内容均是法院要求行政机关在一定期限履行其法定职责，但 它们的区别也是明显的。第一，重作判决是附带判决，通常从属于撤销判决。而履行判决是独立判决。第二，判决的

13、 内容不同。重作判决是针对被告已经实施的违法许可行为作出的，其内容是要求行政机关重新实施许可行为；而履行判 决针对拖延履行职责或对屮请不予答复的行为作出的，其内容是要求行政机关履行其法定职责。山于拒绝许可行为与 拖延履行法定职责对屮请不了答复的行为均是行政诉讼法规定法院受理的行政行为，而且二类行为被规定于同-条文 之中，理论界普遍认为这两类案件属于不履行法定职责案件，法院的判决形式也应当是履行判决。事实上，拒绝行 为是作为行为，不予答复的行为才是不作为行为。履行判决应当仅限于不作为行为，即只能要求拖延履行职责对屮请 不了答复的行政机关在一定期限内履行其职责，履行职责的结果可能是给了许可或拒绝许

14、可。对于拒绝许可的行为， 适用履行判决是不恰当的。因为许可机关此时已经履行了其职责，只是履行的方式为拒绝。所以对此类拒绝行为，应 当在市查的基础上，首先判决维持或撤销，然后根据行政机关在此类许可中享有自山裁量权的大小，判决被告重新作 出什么样的具体行政行为。如询所述，当行政许可机关自由裁量权缩减为零吋，法院就应当判决被告在一定期限内作 出许可的行政行为，如呆行政机关还享有某种自山裁量权，法院可以在确认许可屮请人符合哪些实质要件的基础上， 判令被告重新作出许可行为。当然，在许可案件中，重作判决的前提是：如果违法的具体行政行为被撤销后，行政机关行使职权的问题并没有 得到解决，而行政机关又有可能重新

15、作出具体行政行为时，才有必耍判决其重新作出具体行政行为。人民法院判决责 令被告重新作出具体行政行为，应当在判决卩中作出时间限制，行政机关应当在判决帖规定时限内重新作出具体行政 行为。此外，法院根据审杏的结果，还应明确撤销判决的理由和重新作出行政行为的原则要求，防止行政机关在重 新作出具体行政行为时的规避行为。（二）重作判决与变更判决重作判决与变更判决是相互关联的两种判决形式。法院明确重作意图，判令行政机关重作具体行政行为与法院总 接变更具体行政行为的判决已十分接近，唯一区别就是前者意味着法院不能岂接作出决定，而后者意味着法院可以自 行作出决定。行政诉讼法颁布前，理论界对变更判决及司法变更权问题

16、进行了热烈讨论，捉出了很多有价值的观点。 但行政诉讼法公布后，这一问题的研究迅速降温。究其原因，主要是行政诉讼法将司法变更权作出极为严格的限制, 将其仅限于显失公正的行政处罚行为，因此，关于司法变更权的讨论也趋于沉寂。经过近十年的行政诉讼实践，我们 认为，对司法变更权的适用范围，司法权与行政权的关系，有限变更权存在的问题等仍有必要再作分析和讨论。司法 变更权有限说事实上受到了权力分立观念的深刻影响，认为法院如果总接作出实质上的决定，就属于侵犯行政权。实 际上，这一观念是保守和落后的。如果从诉讼经济及使人民利益尽速获得终局救济之立场，对于已臻明确之个案事实 法院变更原行政行为，而自为决定应当得到支持。从宪政理论层次而言，保障公民权益才是最终目的，权力分立的 制度无非是实现目的的手段而已，怎么能因手段而妨害目的?所以，赋了法院一定程序和范围的司法变更权不仅可行, 而且必要。尤其在行政许可案件中，更应重视法院变更判决的使用。但是，根据我国现行法律规定扩人变更判决适用 范围仍存在法律上的一些障碍。为了弥补变更判决不能适用许可案件的缺陷，有必要重视在撤销判决基础上判令被告 重新作出具体行政行为的作用，使性质较为接近的重作判决发挥司法变更权的作用。具体而言，对于拒绝、收回、变 更、中止、颁发等许可行为，法院可以在查清事实作岀撤销判决的基础