我国住房保障体系的分析21页

1、摘 要 住房，作为一个“问题”被提出来，并受到社会广泛关注，实际上是人类社会进入工业化以后的事。在农业社会中，由于人口密度比较低，住房所占用的土地资源仅占农村土地的很少一部分，人的居住活动对资源和环境的影响远远低于自然界的自我修复能力，几乎可以忽略不计;住房的结构形式、建造材料和建造方式相对比较简单，以非工业化的手工作业完成，属于非组织化、非社会化的生产方式;住房建造的目的是满足自己家庭居住需求，因此，多为自建自住住房，极少发生住房交易的行为，少量的交易也不足以形成住房市场;住房的形式基本上都是独立式的，不与他人的财产相关联，物权关系简单;居住生活所需要的水、燃料依靠天然供应，废弃物通过自然排

2、放，对公共市政设施的依存度低;由于人口的相对散居，尽管个别地区、个别人群也存在住房短缺，但住房并不能构成一个集中的社会问题或者经济问题，从而被社会学界、经济学界所关注，也未进入公共事务管理者的视野。建立和完善住房保障制度关系到我国改革发展与稳定的大局，关系到人民群众能否安居乐业的切身利益，关系到住房货币化改革的顺利推进，意义十分重大。它不仅是各级政府的德政工程，更是广大百姓的民心工程。住房保障问题一直以来都关系国计民生，受到各国政府的重视。我国城镇住房保障体系还处于不完善的阶段，且当前的住房保障问题没有得到有效地解决。本文以湖北省为例，研究在新形势下如何建立和完善我国的住房保障制度。做好住房保

3、障，不仅需要法律和制度建设的保证，而且也需要发展适合自己模式的体系。湖北省目前在这一领域，最大的问题就是政府财政的不足和中低收入群体的覆盖面很广。因此寻找一条适合自己发展特点的住房保障模式才是我们目前应该考虑的地方。正所谓“以他山之石，可以攻玉。”我们要认真借鉴国内外经验和作法，结合湖北的实际，根据城镇居民家庭不同的情况，划分不同的保障层次，实施不同的住房保障方式，分层、分类并有针对性地解决其住房困难问题，努力构建以解决城镇低收入家庭住房困难为主、覆盖全省城镇居民多层次的住房保障体系。也希望这些思考和建议，能够为湖北中低收入家庭住房保障体系建设提供一个参考和突破口。关键词：湖北； 住房保障体系

4、； 对策 中低收入家庭目 录1 绪论11.1 研究目的11.2 国内外研究现状11.3研究内容22 湖北住房保障体系及理论架构分析22.1 湖北住房保障体系建设22.1.1 经济适用房政策22.1.2 廉租住房政策32.1.3 住房公积金政策52.2 湖北住房保障体系的理论架构分析82.2.1 湖北省多层次住房保障体系的现状分析82.2.2 湖北省多层次住房保障体系的理论框架构建(如下图所示)83 湖北住房保障需求的动态变化和结构调整93.1 湖北住房保障需求的动态变化93.1.1 以收入的差别化来识别保障对象及区分各阶层住房门槛93.1.2 湖北住房保障需求动态调整的影响因素分析103.2

5、湖北住房保障需求的结构调整103.2.1 湖北中低收入阶层的住房消费能力分析103.2.2湖北保障住房的供给结构调整104 完善湖北城镇住房保障体系的整体思路和对策建议114.1 完善湖北城镇住房保障体系的整体思路114.1.1 住房保障的对象114.1.2 住房保障的资金114.1.3 住房保障的房源114.1.4保障性住房的流通方式114.2 完善湖北城镇住房保障体系的对策建议124.2.1 加强舆论宣传124.2.2 适度扩大住房保障范围124.2.3 建立和完善住房保障制度的机制124.2.4 建立统一协调的保障型住房管理服务体系124.2.5 完善金融配套改革135 结语14参考文献

6、15致 谢17181 绪论1.1研究目的住房问题是现代城市社会问题之一，是城市化与工业化的产物，决定于社会的投资体制、生产制度、流通制度、分配制度和管理制度。现代工业化的过程，也是城市化的过程。1城市作为经济效益的聚集地，工业和人口在城市高度集中，产生了对城市土地和住房的巨大需求，形成了住房供应的绝对短，导致住房价格上涨，而住房价格极大高于中低收入家庭的支付能力又产生住房有效需求不足问题。这两大问题导致一系列严重的社会问题，危害了整个社会的经济发展和政治安定。政府在解决这些由住房引起的社会问题的过程中逐步形成了住房保障这一特殊的社会保障制度，但如何进一步完善我国的住房保障体系是我们需要应对的问

7、题。我国城镇住房保障体系还处于不完善的阶段，且当前的住房保障问题没有得到有效地解决。政策运行结果偏离初衷。我国城镇住房保障体系还处于不完善的阶段，且当前的住房保障问题没有得到有效地解决。2本文以湖北省为例，研究在新形势下如何建立和完善我国的住房保障制度。1.2 国内外研究现状国外学者也对住房保障问题给予了高度关注。住房政策研究的先驱人（ Donnison 1967 ）提出三种政府在住房政策中的角色:雏生 （embryonic） 型、社会 （social ）型及全面责任（ comprehensive ）型。2雏生型政策是在城市化初期，视住房为一种社会的消费，而不是投资，会拖慢经济增长;社会型住房

8、政策是以发达国家作为蓝本，政府的主要角色是照顾市场无法满足其住房需要的人群，如老人、失业者、单亲人士等;全面责任型是指政府承担起满足所有市民的房屋需要的责任。政府的干预是长期而不是短暂的，是根据需要和资源确保长期有足够的房屋供应。3Donnison 的理论也是一种阶段论，因为他假设这三个模型是受制于经济发展，所以随着经济发展，各个国家都会逐一经历这三个阶段。 4也有学者认为住房保障制度是政府替企业支出的“社会工资”（socialwage )，使这些劳动力减低生活支出 ，可持续接受较低的工资，有利工业生产的资本累积和对外的竞争力提升( Rojas，1999、Tremnewan，1998) 等 。

9、5美国学者 Retsinas 和 Belsky 2002 研究指资助贫困户购房有助他们更快脱贫。基于上述认识，一些学者认为低收入者的住房应由政府或半国营机构直接供给 (UNCHS，1996b，1996c;Okpala ，1992 )。6也有学者认为 ，政府直接为低收入者提供住房会导致效率低下，而应采用政府资助私人部门供应住房的模式(Baken and Van der Linden ，1993) 。7 还有学者认为，住房保障政策和措施即使在同一国家也经常变改 ，受政治、经济、文化、政策具体制定和执行能力的影响很大，往往使人难以在丰富的国际政策经验中直接获得有益的启示。这也是对住房政策研究者的挑战

10、。中国有句古语:“穷无立锥之地”，这句话确切地表述了无房住乃是贫穷的主要标志。20 世纪初，孙中山先生把“居者有其屋”提到了国家战略层面高度。党的“十六大”报告提出全面建设小康社会的目标 ，而改善居民的居住条件是实现小康的重要标志之一 ，俗话说“小康不小康 ，关键看住房”。8 湖北省人民政府副省长田承忠说:“住房保障工作，国内外都在探索，我们要认真借鉴国内外经和作法，结合湖北的实际，根据城镇居民家庭不同的情况，划不同的保障层次，实施不同的住房保障方式，分层、分类并有对性地解决其住房困难问题，努力构建以解决城镇低收入家庭房困难为主、覆盖全省城镇居民多层次的住房保障体系。”上海易居房地产研究院发展

11、研究所所长李战军说:“在住房市场化、商品化的今天，我国的房价持续上涨，大量中低收入阶层的支付能力与适宜的住房标准价格之间存在着巨大的差距，因此在住房保障方面，首先是我们的政府职能面临着从经济开发向社会服务性质的改变，同时也不要只是空喊目标，而是应该实际行动起来。”1.3 研究内容住房问题不仅仅是一个经济问题，也是一个重大的社会问题。在构建和谐社会主义社会背景下，政府的住房政策应有三大任务:宏观调控、市场监管和住房保障。其中，住房保障则是政府为解决中、低收入阶层中困难群体住房问题所进行的制度安排，因为依靠他们自身的力量无法跨越其收入水平与商品房价格之间的“鸿沟”。当前，湖北省政府正大力推进城市品

12、牌和小康社会建设，特别是中低收入居民住房条件的改善是塑造安居乐业和谐友好的城市氛围的根本途径之一。因此，从湖北实际出发，研究根据湖北省财政负担能力设计与健全多层次住房供应和住房保障体系具有重要的现实意义和应用价值。从理论上我们认为，建立健全住房保障制度需通过多种有效的途径和方式，分层次地逐步解决中低收入家庭“居者有其屋”问题。整合影响湖北住房保障制度实施的各种因素，动态、分层推进湖北住房保障制度需要理论上的探讨，只有在理论上得到充分论证才能更好的指导实践本文以湖北省的具体情况为出发点，对住房保障体系的理论研究框架和动态发展进行重新思考。2 湖北住房保障体系及理论架构分析2.1 湖北住房保障体系

13、建设2.1.1 经济适用房政策经济适用房是指具有社会保障性质的商品住宅，它是根据国家经济    经济适用房适用住房建设计划安排建设的，是由国家统一下达计划、用地实行行政划拨方式，免收土地出让金、对各种经批准的收费实行减半征收、出售价格按保微利的原则确定的，具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅价格相对市场价格而言，是适中的，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而不是降低建筑标准。它是国家为解决中低收入家庭住房问题而修建的普通住房。这类住宅因减免了工程报建中的部分费用，其成本略低于普通商品房，故又称为经济适用房。随着时代的发

14、展，经济适用房的适用性也会发生质的变化，即随着经济发展水平的提高而不断的提高住房质量。因而经济适用房的建设在数量上必须满足不断增长的住房需求，在质量上要通过精心规划、精心设计和精心施工，使经济适用住房的建设达到；标准不高水平高，面积适中功能全，造价不高质量高，占地不多环境美。 经济适用房在别的国家一般被称为公共房屋，香港称为居者有其屋（简称居屋），澳门称为经济房屋，台湾称为国民住宅（即国宅），新加坡称为组屋。 1994年由建设部、国务院房改领导小组、财政部联合发布的城镇经济适用住房建设管理办法指出，经济适用住房是以中低收入家庭、住房困难户为供应对象，并按国家、住宅建设标准（不含别墅、高级公寓、

15、外销住宅）建设的普通住宅。经济适用房的价格按建设成本确定，建设成本包括征地拆迁费、勘察设计及前期工程费、建安费、小区内基础设施配套建设费、贷款利息、税金、物业的管理费。即将出台的国家房改方案基本上沿用了“经济适用房”这个概念。经济适用房以微利价出售，只售不租。其成本价由7项因素（征地拆迁费、勘察设计费、配套费、建安费、管理费、贷款利息、5%以内的利润）构成，约占住宅总量的 70%。出售经济适用房实行政府指导价，其售价有市、县人民政府根据以上几项因素综合确定，并定期公布，不得擅自提价销售。 2007年11月19日，中华人民共和国建设部、中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国国土资源部

16、、中国人民银行共同发布了经济适用住房管理办法， 对经济适用房的优惠政策、开发建设、价格确定、交易管理、集资和合作建房、监督管理等作出了规定。9湖北省经济适用房保障制度的改进，要从以下方面着手：（一）坚持和完善经济适用房制度对申购经济适用房的家庭收入标准的设定必须科学合理，并随湖北各地区当地的物价、收入水平的变化适时调整。对购买经济适用房家庭的收入标准设定上限不能过高，下限也不能过低。经济适用房面积和价格定位要准，选址不能远离市区。应多建60 80 平方米的小户型经济适用房，降低总造价，真正体现其经济、适宜低收入家庭使用的特点。必须严格控制经济适用房的开发商利润不超过3 %，尽量把地址选在交通较

17、为方便，不会对生活、工作造成较大影响地方。（二）要实现经济适用住房建设模式的转变政府可通过转变经济适用房的建设模式，改变单一的房地产企业开发建设模式，以减少房地产企业谋利的机会。针对这种情况政府可采用单位集资建设，由企业申请、政府审批，列入建设计划，再按照基本建设程序办理各种手续，实施建设和销售。还可由政府委托专门的住房非营利组织建设生产准公共产品。非营利组织具有解决政府失灵和市场失灵的作用 ，它比政府部门更有效率，并能够集结一批有专业技术和管理知识的人才，在运作中还可接受住户参与和监督，建成房屋以成本价向符合条件的居民销售，政府给予减免税费的优惠政策。（三）经济适用房的买卖政策的严格落实和监

18、督。 当前经济适用房的政策面临着严峻的形式，就是经济适用房给谁住的问题。很多不发地产商通过一系列手段谋取私利，大大的挑战了广大人民群众的利益。这归于法律程序的不严密，让这些商机钻进空隙。个人认为买卖政策必须严格按照法律的程序走，并且加强监督管理力度，只有这样才能在一定程度上去减缓擦边球现象。真正的满足需要群体的利益。2.1.2 廉租住房政策 1999年，建设部曾以第 70号令颁发了城镇廉租住房管理办法 简称旧办法 。旧办法 。在深化城镇住房制度政策，构架多层次的住房供应体系，解决城镇最低收入家庭住房问题中，发挥了应有的作用。2004年3月 1日起，在全国城镇全面实施的城镇最低收入家庭廉租住房管

19、理办法 简称新办法 。与旧办法 相比，新办法 有更加鲜明的特点 ，它强化了中央和地方政府的住房保障职能;对廉租住房的实施对象，作了更加“切合实际 ”的定位，起到了稳定社会、促进城市化发展的积极作用;其运作程序更加规范透明，且增加了保障方式的规定;对廉租住房来源也作了清楚表述。湖北地区实施廉租房政策保障，主要通过发放租赁补贴，增强城市低收入住房困难家庭承租住房的能力。货币补贴是指政府部门向申请廉租房保障的城市低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴，由其自行承租住房。实物配租是政府部门向申请廉租房保障的城市低收入住房困难家庭提供住房，并按照规定标准收取租金。廉租住房来源主要包括政府新建、收购的住房、腾

20、退的公有住房、社会捐赠的住房等。新建廉租住房，应当采取配套建设与相对集中建设相结合的方式，主要在经济适用住房、普通商品住房项目中配套建设。此外，新建廉租房单套建筑面积要控制在50平方米以内，建设布局也要考虑城市低收入住房困难家庭居住和就业的便利。有条件的地区，对城市居民最低生活保障家庭，可以免收实物配租住房中住房保障面积标准内的租金。6城市低收入住房困难家庭的收入标准、住房困难标准以及住房保障面积标准等，将由市、县人民政府按照各地实际情况确定，并每年向社会公布一次。湖北地区健全廉租房制度，有以下建议：（一）明晰廉租住房标准当前，湖北各地区廉租住房面积标准差异较大，确定保障面积标准时，应着重参考

21、以下几个方面:第一，购建房的保障标准:按照廉租住房面积为城镇平均住房面积 60%的标准进行测算，结合地方实际情况，制定本地的保障住房建设标准。一般城市确定为 4060平方米的基本保障标准，例如襄樊，黄石，孝感。;第二，租金补贴标准:由于各地保障能力、职工收入水平和市场房屋租赁价格水平差异较大 ，确定的补贴标准也不应相同。合理的标准尺度应该是补贴的金额能租赁到基本满足需要的住房。另外，由于市场租金水平是不断变化的，各地应根据保障能力的提高和市场租金水平的变化每年进行一次核定，对补贴标准进行适当的调整;第三，租金核减标准:凡属于住房保障对象的家庭租住直管公房或单位产权房的 ，可享受租金核减政策。租

22、金减免部分应由政府负担，从专项资金中直接补贴给房管局。 （二）大力拓展廉租房来源房源是建立住房保障制度的物质基础。根据湖北省建设厅转发的由建设部颁布的城镇廉租住房管理办法 规定，住房保障制度的住房来源有五类:第一类是腾退的并符合当地人民政府规定的廉租住房标准的原公有住房保障制度的住房;第二类是最低收入家庭承租的符合当地人民政府规定的建筑面积或使用面积和装修标准的现公有住房;第三类是政府和单位出资兴建的用于廉租的住房;第四类是政府和单位出资购置的用于廉租的住房;第五类是社会捐赠的符合廉租住房标准的住房。当前，我们要充分挖掘旧有住房，这是因为:在一般的住房消费循环中，客观上存在着“过滤 ”现象，即

23、较为富有的阶层不断地购租品质较好的住房，而留下较差的住房，可以让较不富有的阶层、或者要求不高的阶层使用。这样过滤下来的住房，有相当的部分是符合保障性住房要求的。因此，要大力促进已购公房或商品住房上市流通，鼓励居民卖小、旧、次房给政府。一般来说，这样的小、旧、次房分布较为分散，并且交易价格较为便宜，它能满足城镇不同地段低收入者租房的需求，逐步改善不同收入层次居民的住房条件，实现住房梯度消费的需求，同时，又能减轻政府负担。（三）完善相关机制，建立廉租房监督、评估体系完善的收入统计与监管机制，是湖北省各地区住房分类供应体系有效运行的前提。现阶段，在城镇廉租房资源非常有限的情况下，在准入上确定一个资格

24、标准，在轮候上建立科学的排序方式 ，并在廉租家庭不符合资格标准时建立合理的退出机制显得尤为重要 ，既可在最大程度上提高住房资源的效用，又可减少社会成员之间的分配不公。廉租房制度管理部门应定期对享受廉租房家庭的收入、住房状况等基本情况进行复核，以避免廉租房消费的“搭便车现象”，确保有限的廉租房资源发挥最大的效用。10成立专门的住房救助管理委员会 ，由人大、财政、审计、工会和弱势群体代表组成，对住房救助资金的使用情况进行定期检查和监督。建立一系列评价指标，通过对受助者的满意度调查，科学地评定廉租房救助的实施效果，并提出改善的建议。（四）廉租房的兴建要做到科学选址城市廉租房兴建应与中心城区人口分流、

25、城市土地整理结合起来;城市廉租房可考虑在公交等基础设施系统完善的城乡结合部兴建，以降低土地成本、分流人口，形成多中心的城市格局。这样，城市最低和低收入人群就愿意到旧城外的这些地区去就业、居住，老城里的人口就会减少，而政府又能通过新区的土地开发获得更大财力，也能把旧城区历史街区的整治与保护工作做得更好。（五）创新廉租房运营模式 ，解决政府廉租房资金建设严重不足的困难在廉租房实施的战略原则上，既要考虑湖北各城市政府财政支付能力，又要注意充分发挥市场机制的作用，既要坚持广泛覆盖，基本保障的原则，又要坚持分层次、多样化路线;要借助社会、政府等外力的支持，同时又要激励弱势群体成员自身的力量。在早期，可以

26、政府为主，向广大低收入者提供廉租住宅;随着人们收入水平的提高，可以采取鼓励居民自置居所与租赁廉租房相结合的措施;在收入水平达到一定高度之后 ，可以主要采用人头补贴或采用购买国家提供的公共住房方式 ，直至对廉租房收取场性租金。另外，随着市场经济改革的进一步深化 ，在廉租房资金筹措上要加快创新步伐，建议采用产权式廉租房与“混合收入出租廉租房 ”，以解决政府廉租房建设资金严重不足的困难。2.1.3 住房公积金政策20世纪 90年代初，财政部、国务院住房制度改革领导小组和中国人民银行联合发布了建立住房公积金制度的暂行规定的通知 ，确定了住房公积金是一种长期性住房储蓄。111999年国务院颁布了住房公积

27、金管理条例 ，2002年 3月进行了修订。住房公积金的本质属性是工资，是住房分配货币化的重要形式，单位和个人按职工工资的一定比例缴存的住房公积金，其所有权归个人，它具有义务性、互助性和保障性等特征。2006年9月3日，湖北省人民政府颁布了湖北省人民政府办公厅关于进一步加强和规范住房公积金管理工作的通知:（一）进一步明确职责健全住房公积金决策机制住房公积金管理委员会（以下简称管委会）作为住房公积金管理的决策机构，其职责履行的好坏直接关系到住房公积金事业的健康发展。湖北省各市、州、直管市及神农架林区要进一步规范管委会及其工作机构设置，严格工作制度，健全议事规则。管委会主任要对公积金决策负总责，住房

28、公积金管理中心主任对决策的执行负责。管委会要认真履行工作职责，每半年听取一次管理中心工作情况的汇报，定期召开专门会议，及时审议住房公积金缴存比例、归集使用计划及执行情况、财务收支预决算，以及增值收益分配等重大事项。管委会决策情况要形成会议纪要，及时报省建设厅、省财政厅等部门备案。要加强对管委会委员履行职责的考核和政策培训，提高决策能力，强化委员的责任意识。要根据工作需要和人员变动情况，及时调整和充实管委会组成人员并向社会公布。（二）限期完成住房公积金管理机构调整工作办法明确规定，湖北省各县、市应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，县（市、区）不设立住房公积金管理中心，视资金归集

29、情况设立住房公积金管理中心的办事机构。住房公积金管理中心是直属市（州）人民政府管理的独立事业单位，不得挂靠任何部门或单位，不得与其他部门或单位合署办公。各市、州、直管市及神农架林区人民政府要高度重视，加大住房公积金管理机构调整工作力度，严格依法行政，确保2006年10月底前将住房公积金管理机构调整为直属政府的独立事业单位。已设立管理中心的县（市、区），要调整为市（州）管理中心的办事处，纳入市（州）管理中心统一管理；经批准设立的分中心要严格按照有关规定，实现与管理中心统一决策、统一制度、统一管理、统一核算，按照管理中心的授权办理住房公积金业务。县（市、区）管理机构和分中心的调整工作必须于11月底

30、前完成。在调整过程中，要严格控制编制，超编人员由当地政府负责妥善安置。凡逾期仍不能按要求完成机构调整的，要追究有关责任人的责任。（三）加快回收挤占挪用资金和单位、项目贷款湖北地区各地、各有关部门要充分认识回收挤占挪用资金和单位、项目贷款的重要性，高度重视挤占挪用资金和单位、项目贷款的清收工作，采取得力措施，力争在2006年11月底前全部收回。要按照“谁审批、谁负责”的原则，逐一落实回收责任人，列出明细，逐笔清理。凡是由各级政府批准的单位、项目贷款和挤占挪用资金，由本级政府负责回收和归还；行政及企事业单位的贷款和挤占挪用资金以及个人借款，要采取行政、经济和法律等多种手段进行清收。对已形成损失难以

31、收回的企业贷款，要按规定纳入核销程序。对清收不力或因决策失误致使发放的单位、项目贷款和挤占挪用资金难以收回，以及条例施行后发生挤占挪用的，要依纪依规追究有关责任单位和责任人的责任。涉嫌犯罪的，要及时移送司法机关追究其刑事责任。（四）加大住房公积金归集力度，不断提高住房公积金覆盖率住房公积金归集是推进住房公积金制度建设，维护住房公积金所有者合法权益的基础性工作。各地要不断加大住房公积金归集力度，全面开展对各类机关、企事业单位建立和缴存公积金情况的检查，摸清底数。对应建未建的，通过宣传、归集执法、部门协作等手段，做好催建催缴工作，做到应建尽建、应缴尽缴。要及时将财政拨款单位的职工住房公积金补贴足额

32、列入财政预算，确保财政拨款单位尤其是县、乡机关单位和职工尽快建立住房公积金制度。要加强对非公有制经济单位的征缴工作，积极探索在进城务工人员、城镇个体工商户、自由职业人员中建立住房公积金制度。对尚未建立公积金制度的县（市、区），要加强督办，确保2006年11月底前全面建立，以切实维护广大职工的合法权益。要严格按照条例的要求，杜绝单位自行归集管理住房公积金的行为。凡自行归集管理住房公积金的单位，必须于11月底前将归集的住房公积金交由所在市（州）住房公积金管理中心管理。 要根据住房公积金基本保障的性质和国家有关规定，合理确定住房公积金缴存比例和缴存基数。各地单位和职工住房公积金缴存比例不得

33、低于职工上一年度月平均工资的5%，原则上不高于12%；缴存公积金的工资基数不应超过所在市（州）统计部门公布的上一年度职工月平均工资的3倍。未按照规定程序报经省政府批准的缴存比例应立即调整，对部分行业、单位利用多缴住房公积金变相逃税的行为要坚决纠正。（五）大力发展住房公积金个人贷款业务各地要进一步加强对职工住房贷款需求的分析，查找影响个贷业务发展的原因，有针对性地解决存在的问题；要制订符合本地实际的贷款政策和管理办法，鼓励职工申请使用住房公积金贷款，努力拓展住房公积金贷款对象。要发挥住房公积金的政策优势，合理引导和支持城镇中低收入家庭的住房消费，重点支持住房困难的中低收入职工购房；要创新贷款品种

34、，在规范化管理的基础上，积极发展二手房、经济适用房、集资合作建房等个人贷款；要树立服务理念，强化服务意识，优化业务流程，简化贷款手续，限定办理时限，推行灵活多样的还款方式，最大限度地为职工个人提供贷款服务；要切实维护缴存职工申请住房公积金贷款的合法权益，对受托银行、房地产企业误导、阻扰、歧视职工使用住房公积金贷款的行为，有关部门要采取措施予以纠正，并记入企业、单位信用档案；要健全风险防范机制，提高风险管理水平，优化担保方式，规范贷款担保行为，推进住房公积金贷款业务规范健康发展。（六）切实加强对住房公积金管理工作的监管省建设厅、省财政厅等部门要严格履行条例和办法所赋予的监管职责，加强沟通和协调，

35、切实落实联合督查调研、举报受理、定期通报和信息披露等制度；要统筹规划，尽快建立全省统一的住房公积金管理信息系统，规范住房公积金运行行为，实现对住房公积金运行管理的实时监控。12省建设厅要健全监管机构，充实监管力量，加强现场检查稽核和对违纪违规行为的查处力度，抓好全省住房公积金管理法规、政策执行情况的监督，不断提升监管水平。省财政厅要组织各级财政部门加强住房公积金的财政监管，建立对住房公积金归集、提取和使用的全过程监督机制，重点加强对住房公积金使用方向、预决算执行情况和财务管理工作的监督。各市、州、直管市及神农架林区人民政府要加强对公积金管理中心负责人的监管。任命管理中心负责人必须符合国家规定的

36、任职条件，任职资格要报经省建设厅确认，按干部管理权限任命。要建立完善对管理中心负责人的考核和责任追究制度。管理中心主任不得兼任其他行政、事业单位和经济组织的职务，已兼任的限期于2006年10月底前纠正。湖北省各市、州、直管市要站在践行“三个代表”重要思想的高度，充分认识加强和规范住房公积金管理工作的重要性，严肃纪律，明确责任，切实加强领导，采取得力措施，狠抓落实。年底前，要将贯彻落实本通知的情况向省政府写出专题报告。省建设厅要会同省财政厅、省审计厅、省监察厅、人行武汉分行等部门在11月底前进行全面检查，检查结果上报省政府，并向全省通报。2.2 湖北住房保障体系的理论架构分析2.2.1 湖北省多

37、层次住房保障体系的现状分析湖北省住房供给主要涉及以下方面：通过商品房来解决高收入者的住房需求；通过经济适用住房政策来解决中低收入者家庭的住房需求；通过廉租住房政策来解决没有购买能力的低收入者的居住需求；通过限价房满足夹心阶层的住房需求。廉租房的适用对象最初为城镇双特困户，根据2004年8月的统计数据安置的廉租房住户为1024户，同年制定了以租金补贴为主，实物配租、租金核减为辅的廉租住房保障方式的工作方案。13但直到新社区的建设中的廉租房才在2007年底着手解决5643户双特困户住房困难问题。经济适用房的建设方面在安居工程结束后，基本没有持续建设，在2006年在房价上升速度过快的情况下才重新规划

38、建设。同时，湖北省也开始了限制价房的土地供应和住房建设.湖北省住房保障作为一个系统的工程和长期的机制与模式，还存在一些问题和不足：缺乏与居民收入相符合的保障对象界定标准和保障对象宽泛性。目前的收入分组法是国家统计局按人均生活费收入将家庭数量分成五组，只是能够满足统计需要，沿用这种中低收入的分法总人数则有60%，范围过大。14保障标准偏高。部分经济适用房的面积超过100平方米，脱离保障的意义和目的。缺乏对经济适用房的有效规划和管理，尤其是再上市的管理。保障体制使需要保障的对象游离于保障层次的之间，影响保障政策的实施效果。首先是体现夹心层中的相对收入较低的阶层排除在经济适用房之外；其次住房公积金制

39、度没有有效发挥住房保障的作用。2.2.2 湖北省多层次住房保障体系的理论框架构建(如下图所示)政府遵循住房保障体系目标与原则指导履行住房保障体系职责住房保障制度研究内容住房保障水平住房保障对象保障规模与保障结构住房保障实施的配套法规、政策与措施1保障房监管2保障房交易管理3配套法规政策土地规划与供置保障性住房建设资金来源 政府财政能力 住房保障攻击能力3 湖北住房保障需求的动态变化和结构调整3.1 湖北住房保障需求的动态变化3.1.1 以收入的差别化来识别保障对象及区分各阶层住房门槛居民的住房需求取决于他们的收入承受力，也就是在既定收入水平与房屋价格水平下，各阶层居民实际能承担的住房面积或者总

40、价。在湖北省现有的商品房市场、限价房、经济适用房和廉租房供给上，不同收入群体承受能力差别极大。因此，完全由市场或政府来提供住房都是不可行的，按照收入群体不同进行差别化的住房需求结构设计势在必行3.1.2 湖北住房保障需求动态调整的影响因素分析人口老龄化趋势影响家庭消费能力和养老模式，对湖北省的住房保障带来影响。2003-2007年常住户籍人口统计数据的变化表明， 2007年末全市常住户籍人口中，65岁及以上老年人口比重达到9.8%，比上年末提高0.05个百分点。老少比为67.83%，比上年末上升2.95个百分点。年龄中位数为35.46岁，比上年末增加0.33岁。在65岁及以上老年人口中，80岁

41、及以上的高龄人口14.67万人，占19.4%，比上年末上升了0.9个百分点。湖北省户籍人口年龄结构在进一步老化，0-14岁人口比重不断下降，65岁及以上老年人口比重逐年上升，年龄中位数也逐年增加，庞大的中年人口将陆续进入老年人口行列，老年人口将持续增加。随着全市人口老龄化、高龄化的快速发展和日益增加的老龄人口规模，必将受家庭生命周期影响的住房消费带来很大的影响，对现行的家庭养老模式产生冲击。湖北省居民收入阶层的分化的趋势必然导致住房保障的动态调整。湖北省的居民收入呈现出分化严重的趋势，这种趋势将对居民在自己生命周期中的总收入水平下降，势必导致对住房消费等大额支出的消费能力下降，而对于住房消费能

42、力的低下就将导致住房保障压力的提升。2006年的居民收入统计数据表明，按照企业、事业和机关分类，占职工人口数的78.10%左右的企业职工平均工资低于合计的平均工资，企业和事业与机关之间收入分化；按照国民经济行业分类也有82.07%的职工平均工资低于合计的平均工资，而且在不同的行业中工资水平相差很大，最高的电信行业与最低的农业之间相差29227元，是农业行业职工的2.52倍。15而且在同一行业之内收入差距也很大，电信内部的差距明显.3.2 湖北住房保障需求的结构调整3.2.1 湖北中低收入阶层的住房消费能力分析基础数据的设定与基于职业生涯期间居民收入的静态假设。本文对于居民的住房消费能力采用静态

43、分析为前提假设：家庭中有2人工作，假设家庭人口为3人，2006年消费水平为10903元/人，购买经济适用房的保障对象的消费为平均消费的70%，同时也选取2006年的职工平均收入作为基础数据，购买经济适用房的保障对象的收入为平均收入的70%，即161元/年。可行性判断标准选取两个：还款/收入比，根据现行专家的建议标准为30%；还款-收支，如果小于零，则表明具备还款能力；计算利率为2007年3月18日后利率下限，考虑到中低收入对象的住房公积金少或者没有住房公积金的现状，表2数据采用商业贷款计算。经济适用房的面积为60平方米，价格2000元/平方米；限价房面积80平方米，价格为3000元/平方米。3

44、.2.2 湖北保障住房的供给结构调整住房保障供给结构的调整要从三个方面考虑。其一 是保障体系中的廉租房、经济适用房和限价房之间的供应结构调整，由于收入阶层的分化现象和人口老龄化的趋势导致居民的消费能力的增长速度赶不上住房价格的增长速度，从上边数据可以看出低于平均职工收入水平的职工占总数的80%左右，在行业之间和行业之内的分化现象也很严重，根据当前的限价房的消费能力测算可得出结论，在三者之间必须要加大前两者的供应。其二 是在经济适用房和限价房的面积结构上考虑调整，由于成本的因素，价格调整的空间相对较小，结合国外的经验，保障性住房的面积在5060平方米比较合适，这也合适当前保障对象的消费能力。其三

45、 是基于长期趋势中的总体居民收入变动的情况动态调整保障性住房的结构。4 完善湖北城镇住房保障体系的整体思路和对策建议4.1 完善湖北城镇住房保障体系的整体思路十几年来住房制度改革的实践为解决湖北地区城镇中低收入和最低收入居民家庭的住房问题 ，建立适合湖北省各地区具体情况的保障住房制度奠定了基础。湖北城镇住房保障制度的总体框架构成为:4.1.1 住房保障的对象住房保障对象的宽窄，应该根据湖北省各地区的具体情况而定，不应也不会千篇一律.如何界定最低收入家庭，目前还没有一个科学认定标准。各地根据自己的实际情况制定了一些地方性的标准。4.1.2 住房保障的资金稳定的资金来源是建立住房保障制度的根本保证

46、，它直接关系到住房保障制度的覆盖面。目前湖北面对这一问题，可通过建立专项基金、应用住房公积金的部分增值资金以及直管公房出售后的部分净归集资金等渠道筹集。4.1.3 住房保障的房源房源是建立住房保障制度的物质基础。目前，湖北省大力提倡建造经济适用住房为主的保障政策，不仅无视住房过滤的规律，而且新建的经济适用住房远远超过保障性要求的建筑标准，是一种过度消费。在保障性房源方面具体可“过滤 ”房源应有多种来源，如单位集资建房、合作建房、部分空置商品住房及存量旧房等。4.1.4 保障性住房的流通方式可灵活采取实行租赁为主、购买为辅的租售并举形式以及选择合理的租金补贴方式。4.2 完善湖北城镇住房保障体系

47、的对策建议近 20多年来 ，我国在城镇进行了一系列住房制度改革，形成了商品房、经济适用住房、廉租住房并立的局面，住房分配也从实物形式过渡到货币形式，城镇大多数居民的住房需求已基本满足，住房供求关系和房价也较为缓和，因此，湖北地区目前推行的住房保障政策应以市场为导向、政府间接干预的方式进行，而且政府的干预应侧重于修正市场的不充分以及市场自发调节的不公正现象，成为市场资源的组织者和调配者。164.2.1 加强舆论宣传 随着经济的发展和社会的进步，湖北地区城镇居民的居住水平有了很大的提高 ，但城镇居民住房消费观念还存在较大偏差。为此，我们要加强舆论宣传，引导城镇居民树立正确的住房消费观念。如树立梯度

48、消费的观念、树立政府住房保障是“保障居民基本居住需要 ”的观念、树立买房与租房都是住房消费的合理形式的观念。4.2.2 适度扩大住房保障范围 在设计住房社会保障制度之前，首先要对社会居住情况和居民收入情况进行详细普查 ，以及对未来住房需求进行预测。在此基础上，按照居民实际负担能力和各地财政的不同情况，明确划分住房社会保障的范围，配合相关社会保障制度，如养老、就业等和城镇公共管理制度，分阶段制定住房社会保障政策和制度的“路线图 ”。原则上，对有能力负担住房支出的高收入人群，应当通过市场运作解决住房问题;对有部分能力负担住房支出的中等收入和部分低收入人群，政府应当给予适当援助;对最低收入和没有收入

49、的人群 ，政府必须全部包起来。收入线的划分必须明确和透明，不能存在所谓的“灰色收入 ”的成分。随着经济的不断发展和个人收入水平的变化，收入线要进行适时调整。4.2.3 建立和完善住房保障制度的机制住房保障的主体，即住房保障对象的认定，看似简单而实质上是一个相当复杂的问题。从理论上说住房保障的对象是无力进入市场购买或租赁商品住房的最低收入家庭。如何来界定最低收入家庭，目前国家还没有一个科学认定标准，建议通过以下方式辅助认定:首先要科学的划分家庭收入水平;其次应建立严格的审查、登记及征询制度 ，防止住房保障对象认定出现偏差;最后要建立家庭收入档案，并实行动态管理。174.2.4 建立统一协调的保障

50、型住房管理服务体系住房保障是政府的公共职能，因此 ，在相当一部分国家和地区，住房保障是由政府直接经办的。依我国的国情，特别是湖北地区的具体情况，应以各级政府直接经办为宜。各城镇要有相应的组织机构进行日常工作，以目前的政府职能划分，房地产行政管理部门应承担此任，与民政部门的低保对象衔接，切实做好住房保障对象和保障住房的管理工作。从各国住房发展管理服务制度的组成和结构来看，保障型住房的管理服务制度可以分为决策协调机构、实施和管理机构、中介金融机构三个层次。这三者既相互联系又相互独立运行，成为推动住房市场良性运作的制度性保障。184.2.5 完善金融配套改革随着湖北省住房制度改革的全面推进，发展住房

51、金融已成为启动住房消费的重要问题，关系到住房保障制度的建立。湖北省的住房金融近几年已有了相当规模的发展，但是仍滞后于房地产业的发展。首先 ，政策性住房金融发展滞后 ，除住房公积金贷款以外，我国尚未有直接面向中低收入家庭发放的低息或无息贷款;其次，我国还未建立政策性住房抵押贷款风险担保机制，低收入家庭贷款缺乏担保主体;再者，我国参与住房金融的机构偏少，我国由于国情的限制，仅有几家商业银行和住宅储蓄机构参与住房金融，涉及面窄，放贷条件苛刻，工作效率低，十分不利于住房金融的发展。因此，我们应该借鉴国外经验，研究调整税收政策，以调整中低收入家庭用于住房消费的贷款利息、抵扣个人所得税的制度来支持住房发展

52、，对于建设面向中低收入家庭的出租、出售住房的开发建设单位给予一定的税收支持政策。19一是强化财政的住房保障职能，加大对于解决低收入居民住房的转移支付，积极探索财政对于中低收入居民购房贷款的贴息办法（如上海）建立中低收入家庭购房的贷款担保制度，保障居民贷款的安全。二是要进一步创新个人住房贷款品种 ，满足不同的消费需求，建立多元化的住房融资渠道，拓展住房信贷资金的来源，提高金融机构资产流动的质量，进一步完善住房公积金制度，逐步形成经营性和政策性住房金融并存的适合我国国情特别是适合湖北地区的住房金融体系。具体措施（一）完善住房保障体系针对当前湖北省住房的调查结果和保障住房供应情况，在住房保障体系的方

53、面要从房屋开发建设的各个环节确保其完善。完善保障住房的土地供应、建设、征集、分配和回收体系，确保保障住房不出现断层。采用各项优惠政策优先安排保障住房的用地，保证需求的数量；制定保障住房建设和征集的规模、质量、成本和标准（房型、面积和价格），保证住房保障需求的层次上得到满足。20在开发建设和房源的供给方面可以通过多种渠道的结合：政府组建开发建设公司直接进行保障住房开发建设；通过招投标安排经营性的房地产开发公司进行保障住房委托开发；要求房地产开发商按法定的一定比例缴交保障住房房源；收购一手房、二手房和经过腾退、过滤或改造过的低标准旧公房，建立廉租房和廉价房的供应资源。对已不符合再使用保障住房标准的

54、享有者，回收廉租和廉价房，对经济适用房和限价房也可以考虑回购制度。（二）完善保障住房家庭的遴选机制和个人信用制度确定住房保障对象是住房保障制度执行的难点，对住房保障对象的遴选要根据湖北社会经济和收入的发展水平，按租金、售价标准和住房解困目标，划定和调整不同层次的享用保障住房的客观标准和比例；接受居民户享用保障住房的申请，并进行分层次认证；每隔一定年限，对分层次享用保障住房的居民进行资格动态再认定。21对家庭和个人的收入监管可以从代缴单位、税收、银行和公众等渠道进行监督。同时也要同个人的信用结合起来，对申请保障住房的家庭或者个人，要对其进行信用评价，而对于信用评价的主体主要由银行来承担，充分发挥

55、银行的监控职能，建立个人收入和信用档案，对个人及其家庭收入变动情况跟踪调查，对个人信用状况进行记录和评估。（三）拓宽公积金制度覆盖面和加强对住房公积金的管理当前住房公积金的交纳要考虑完善城镇个体工商户及雇员、自由职业者的自愿缴存政策，逐步实现住房公积金制度对全市各类就业者的全覆盖。要鼓励和扩大中低收入者使用公积金的比重，提供适合于弱势群体使用公积金的新品种和新方式；要尝试运用公积金进行廉租房、廉价房的开发建设、征集和货币贴租的新途径；要研究调整组合贷款中住房公积金贷款和商业性贷款的比重和还款次序问题。22（四）多渠道就近筹措廉租房房源廉租房房源过少，分布不合理，门槛标准高，是廉租房的实物性配租

56、比例过低的重要原因。凡是符合条件的廉租屋享有者，政府、单位和社区一要认定，二要在规定时间里给予保障，三是房源要尽可能地就近，四是通过政府、单位和个人都出一点的办法，多渠道分担责任，筹集房源。 五 结语当前，我国的改革发展处于经济转轨、社会转型的关键时期，政府职能的转变对于实现改革发展目标，顺利完成转轨、转型过渡具有至关重要的作用。调查显示广大群众的法制观念和维权意识不断增强，并且越来越明确地认识到自己应享有的公共服务权利，日益迫切地要求政府不断强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务。低收入家庭的住房保障具有社会保障的性质，所以，在这个特定的大背景下，认真研究和

57、妥善解决低收入家庭的住房保障具有十分重要的意义。结合中国社会经济文化的特殊情况，再结合湖北地区住房保障体系的具体情况。国内不少学者对经济适用房政策、廉租房政策到多层住房保障制度进行了研究。许多学者认为虽然湖北地区的经济适用房政策的推行取得了重大成就，但现行政策中仍存在许多弊端.在廉租房政策研究方面， 研究了廉租房租金补贴方式、政府职能定位和职责范围、资金保障等问题。从建设和谐社会出发论述了现行住房政策的缺陷性，提出应建立多层次的住房保障体系。认为住房保障体系的建立应基于社会公平。根据湖北省经济社会发展的阶段性水平，提出了城镇住房保障发展水平的倒 U 型曲线假说，并对湖北省城镇住房保障“三阶段”演进的框架模型作了具体的方案设计。基于政府财政能力研究了湖北住房保障适度水平。总之，从国内外研究来看，住房保障制度由于受地方政治、经济、文化、地方政府财力、被保障对象的经济状况等诸多要素的影响，从而使住房保障体系的设计具有很大的地方特征。到目前，根据笔者掌握的文献，对湖北省多层次住房保障体系进行系