土地一级开发模式与融资问题探讨

1、 土地一级开发模式与融资问题探讨土地一级开发模式与融资问题探讨北京师范大学房地产研究中心2010.08.23 山东青岛经济学博士 副教授副主任王宏新中国国土经济学会中国国土经济学会“土地一级开发与投融资及征地拆迁土地一级开发与投融资及征地拆迁”高级研修班高级研修班主要内容主要内容模式模式l土地储备与一级开发模式.融资融资l土地储备与一级开发融资.3.国际经验2.模式4.问题5.趋势及对策要点1.源起与发展源起与发展源起与发展80年代末90年代初90年代中后净 地毛 地净 地“毛地毛地”之弊（之弊（1）l区政府批地：77.4%l市政府批地：22.6%上海数据（1991-1995）“毛地”之弊（2

2、）“上海模式”1996年11月 上海市土地发展中心成立1996199820002002市场化运作型2002年11月 上海市政府投资组建了上海地产集团2004 土地发展中心更名为 土地储备中心l市土地储备中心市土地储备中心是市政府土地储备机构，事业单位，它的职能是收购储备土地；地产集团地产集团作为国有企业，定位为土地储备市场运作载体，受土地储备中心委托，进行土地前期开发、滩涂造地建设管理和成陆土地的管理，承担大量实务工作。地产集团主要职能包括：（一）作为市政府设立的土地储备前期开发运作载体，受市土地储备中心委托，进行储备土地前期开发；（二）按照市政府授权要求，受市土地储备中心委托，对滩涂资源开发

3、实施建设管理；（三）作为出资人对授权经营的房地产企业进行监管，促进国有企业保值增值，盘活存量资产；（四）承担市政府涉及旧区改造，配套商品房建设、收购、储备、管理及历史遗留问题处理等交办任务。l2007年，经市国资委批准，地产集团主业调整为：（一）土地资源开发建设，包括储备土地前期开发和滩涂造地建设管理；（二）房地产开发经营与保障性住房建设。（资料来源：上海地产集团、上海土地储备中心网站）现有模式特点：现有模式特点：l向“政府主导型”转变l中心+公司：意在实现“小政府、大市场”l储备机构：“1+19+4”模式l19个区县中也形式各异，如嘉定、浦东新区、宝山区是在区政府下设正处级全民事业单位，而其

4、它区县则是在区房地局下属的一个部门，在区房地局领导下行使土地的收购储备与出让等前期工作。 “杭州模式”土地收购储备管理委员会土地储备中心1997年8月 杭州市成立土地收购储备管理委员会和土地储备中心 政府主导型“武汉模式武汉模式”政府市场 政府-市场混合型全国推广全国推广全国推广（1999-2001）1234土地使用制度改革土地使用制度改革城市旧城改造城市旧城改造国有企业改革国有企业改革城市经营理念城市经营理念模式模式“遍地开花遍地开花”成都重庆北京天津大连南京苏州武汉杭州厦门广州西安青岛模式比较：没有好的，只有合适的？ ?机构设置机构设置 近年新储备开发机构与模式 专项储备开发：天津滨海新区

5、、上海世博土地储备中心（世博土控公司）、 城投公司：如重庆、兰州、贵阳领导管理体制领导管理体制土土 管管l由国土资源管理部门作为主管部门，如西安、重庆、广州、厦门.市市 管管l由市政府或专门领导小组主管，如大连.双双 管管l由国土资源管理部门与专门委员会（或领导小组）双重管理，如上海、北京、天津、杭州、青岛、武汉、郑州.区域范围储备土地类型储备土地类型新增经新增经营性建营性建设用地设用地l包括已规划或拟转为经营性建设用地的国有农用地、拟征收后实施出让的原农村集体土地.工业用地工业用地l.非建设非建设性、经性、经营性用营性用地地l.城市土城市土地地l包括旧区改造、企业改制盘活或收回的土地、依法收

6、回或收购的其他城市建设用地.收储方式收储方式收回收储方式收储方式收购置换征地资金来源资金来源资金来源资金来源2.财政拨款3.储备出让收益4.储备运作收益5.商业贷款6.政策性贷款7.其他1.资本金一级开发一级开发一级开发模式一级开发模式自筹资金，项目管理招投标，市场运作区域开发，城市综合体问题：无处不在，无时不有！问题：无处不在，无时不有！资 金协调管 理制度设计 土地储备是一种政府取得未来开发需用的土地，用以控制城市发展速度和方向的制度，通过在城市发展过程中取得或租赁土地，使其避免不成熟开发。 Richard P. Fishman l土地储备是政府在没有需要前预先取得相当面积的土地，最后将其

7、释放，进行与计划目的相一致的开发，以确保计划有效执行并引导城市合理发展的管制措施。l土地储备对于土地所有权和土地价格有重要意义，是一种强有力的控制技术，通过购买和储备土地尤其是城市边缘区土地，在城市扩张时，政府可通过附加在土地上的使用特性、区位、密度和出让时机，利用规划作引导，使公共政策可不依赖私有土地市场而直接控制开发。 Harold B Dunkerley l政府调控土地市场、实现城市社会公共利益的主要手段。l如Richard P. Fishman认为城市土地利用应同时考虑经济目标与社会福利目标，城市土地利用的基本原则应是达到土地公共效用最大化。为实现公共效用的最大化，政府应该对土地市场进

8、行适当的管制，土地储备是政府调控与管制土地市场的有效手段。l根据政府对私人土地所有者从土地获益的政策的不同，国外土地储备制度可分为两类：l以公共福利为目标：私人土地所有者对土地的利用应服从于国家需要，以荷兰和瑞典为代表; l重视个人机会：私人土地所有者可以从土地中获得土地增值收益，以法国为代表。（1）荷兰）荷兰l人口增长与城市迅速发展是荷兰土地储备制度产生的主要原因。l19 世纪末，阿姆斯特丹、鹿特丹和海牙三大城市发展十分迅速，大量农村人口涌向城市，城市建设需求迫切。与此同时，荷兰是一个低地国家，许多土地位于海平面以下，土地需要经过前期填土和修建排水设施才能再利用。因此，必须建立能够有效实施这

9、些项目的公共部门。l荷兰土地储备制度运行机构是各个自治区的土地开发公司。l这些公司平均每年收购11000 英亩（4451.5 公顷）土地，每年开发和处置的土地数量也约为11000 英亩(4451.5 公顷)，其中50用于基础设施和公共事业的用地。土地储备模式特点及效果土地储备模式特点及效果在土地进入市场而且价格合适时，政府将其购入；当土地被买入以后，政府将对土地进行整理并储备起来，在适当时候投放到市场或者直接用于开发。最终开发用地是用于出租还是出售，各城市会根据实际情况采取不同措施。如阿姆斯特丹采取的主要处置方式是将土地出租，鹿特丹则采取将住房用地出售、其他用地出租方式。荷兰土地储备制度取得了

10、非常接近的成效，为广大市民提供了优质的住房，并推动了城市发展、土地市场有序运作和整个社会福利的提高。（2）瑞典）瑞典l历史上瑞典土地一直是君主所有制。l1810年，瑞典人开始获得土地所有权并加以开发。由此瑞典土地开发日益繁盛，发展到后来出现了过度开发现象，人们意识到城市政府必须收购土地进行干预，使地价趋于合理以利于城市开发。l从1904年开始至今，斯德哥尔摩市土地储备制度发展可分为3个时期: l1904年至1939年：初创与成型时期。 l20世纪40年代至1967年：高速发展时期。经过城市土地储备制度的各项改革，到1967 年达到土地储备的巅峰; l1968年以后：稳定和调整时期。由于法令和政

11、治权力的转变，土地储备工作的方式和进度也逐渐受到影响。瑞典斯德哥尔摩土地储备制度发展历史时期管理主体资金保障配套制度、法规初创与成初创与成型期型期（1904190419391939年）年）市议会财政市议会财政委员会委员会（1904190419081908年）年）政府设立支持土政府设立支持土地储备运作的封地储备运作的封闭基金闭基金颁布资产所得税法案（颁布资产所得税法案（19281928年）年）市议会农业市议会农业财产委员会财产委员会（1904190419181918年）年）资金来源多元化，资金来源多元化，主要包括：税收、主要包括：税收、银行贷款、债券银行贷款、债券融资和政府贷款融资和政府贷款19

12、461946年颁布规定：政府的一切土地买年颁布规定：政府的一切土地买卖需要卖需要2/3 2/3 的施政会成员统一才能通的施政会成员统一才能通过；过；19471947年颁布年颁布“建筑与规划法案建筑与规划法案”；19491949年对土地征收法案进行修订；年对土地征收法案进行修订；19491949年开始，禁止农民将农地转让给年开始，禁止农民将农地转让给非农民非农民不动产委员不动产委员会会（1919191919551955年）年）高速发展高速发展期期（1940194019671967年）年）稳定与调稳定与调整期整期（19681968年年以后）以后）政府经营土政府经营土地买卖的公地买卖的公司（司（19

13、561956年年以后）以后）1968 1968 年通过并实施年通过并实施 “ “土地利用控制土地利用控制法案法案”，再次修订，再次修订“征收权法案征收权法案”瑞典模式特点与效果首先将城市或周边地区土地纳入市场，并购入有发展潜力的土地; 当土地被整理成熟的时候，就将其并入城市范围，并根据土地的可开发性，在法律允许和城市规划限制的范围内将土地出售、出租或者直接用于开发。到1967年为止，斯德哥尔摩市共收购土地13.8万英亩（约5.5万公顷），约占当时全市总面积的1/3，收购土地总价值达1.1亿美元，这些土地大都在郊区。l这些储备土地成为斯德哥尔摩市郊区卫星城镇建设的基础，推动了斯德哥尔摩城市化进程

14、。l但是，由于城市和周边地区各自独立的行政管理体制，到后期，土地收购难度越来越大。瑞典模式总结瑞典模式总结l瑞典土地储备制度经过多年发展，为广大城市居民创造了高质量的居住环境，有效控制了土地价格上涨速度，并且储备了足够平衡市场的土地，对土地市场规范发展起到了有效调节作用。l可以说，瑞典的土地储备制度是相当成功的，为城市的发展、土地市场的健康运作和社会福利的提高起到了积极作用。（3 3）法国）法国l法国土地储备制度起步较晚。l“二战”期间250万间居民住宅被毁，造成严重住房短缺。加之“二战”后法国农村人口向城市集中，前法国殖民地居民也纷纷涌入国内，城市人口迅速增加。l同时，农地分散，无法得到有效

15、利用。l法国政府为解决住房短缺、抑制投机，决定建立一套新的开发机制，城市土地储备制度应运而生。l1958 年至1974 年间，先后实施了六个土地储备项目。政府在这些土地储备项目中都起了很大促进作用。法国的六个土地储备项目法国的六个土地储备项目名称时间未来用途发起机构项目规模是否有先买权ZUPZUP19581958年年用于开发用于开发优先城市优先城市化地区化地区市政府市政府公私合作开公私合作开发发2020世纪世纪6060年代达到顶峰。年代达到顶峰。拥有拥有5700057000英英亩亩(23067(23067公顷公顷) )土地和区土地和区域内年住房建设的域内年住房建设的2828。区域内大部分土地被

16、购区域内大部分土地被购买买 以区域规划前一年的以区域规划前一年的土地价值获得优先购买权土地价值获得优先购买权ZACZAC19681968年年用于开发用于开发已规划开已规划开发区发区任何一级政任何一级政府或公共权府或公共权力机构由私力机构由私人公司进行人公司进行土地收购和土地收购和开发开发19751975年约有年约有10001000个待开个待开发区域，发区域，500500多个已规划。多个已规划。大多数土地被购买大多数土地被购买除除ZAD ZAD 范围内的土地外范围内的土地外都没有优先购买权。有都没有优先购买权。有2 2年的延期履行直到区划年的延期履行直到区划采用采用SAFERSAFER19601

17、960年年- -19621962年年用于空地用于空地为农地收为农地收购购农业组织的农业组织的非营利公司非营利公司和农场主和农场主每年在市场上收购每年在市场上收购1212的农地的农地以现实市场价格获得优以现实市场价格获得优先购买权。但是必须签先购买权。但是必须签订再售的订再售的1515年契约年契约法国的六个土地储备项目（续）法国的六个土地储备项目（续）名称名称时间时间未来用途未来用途发起机构发起机构项目规模项目规模是否有先买权是否有先买权ZCPZCP19601960年年-1961-1961年年风景名胜风景名胜区区市政府和中市政府和中央央19741974年法国国土面积的年法国国土面积的1/31/3

18、为这种区域。极少为这种区域。极少被收购被收购以现实市场价格获得优以现实市场价格获得优先购买权先购买权ZADZAD19621962年年开发或者开发或者作为作为空地空地市政府和中市政府和中央央19741974年占到法国国土面年占到法国国土面积的积的1 1以区域规划前一年的土以区域规划前一年的土地价值获得地价值获得1414年优先购年优先购买权买权区域议区域议会土地会土地储备储备19731973年年开发或者开发或者作为作为空地空地市政府市政府或部门发起，或部门发起，区议区议会同意会同意规模小规模小没有没有法国模式特点法国模式特点通过区域划定，特别是优先发展区的划定来推行土地储备制度，即任何规划中的发展

19、都需要选取一个特定的区域，如果将这些特定区域设计成优先发展区，国家和地方向该区投资用于基础设施建设，并且该区域的土地价格应该被公众优先购买权和购买行为控制。l该模式需要把握两个最基本的要素: 优先购买权和足够的资金保障。建立在土地私有产权制度之上，堪称“私有产权系统上的”土地储备制度。法国模式效果法国模式效果l法国城市土地储备制度成功地抑制了土地投机。l以巴黎地区所划定的未来发展区为例，在1977年约有131000公顷被划入，包括5个新市镇的所有土地，优先购买权的行使比例达到所有发生权属转移土地的1/6。l法国模式成功的因素有：设立了土地技术服务机构（Land Technical Servic

20、es Agency）等专职机构负责实施; 有足够的资金保障优先购买权的实施; 制定了防止规避优先购买权的措施，避免私下买卖。配套体系处置方式资金来源储备价格储备方式储备来源机构设置目标国 外土地储备经 验（1）目标l促进城市有计划且均衡发展 l提供住宅，改善城市生活环境 l抑制土地投机，平抑地价l处置闲置土地和推行环保政策1 注1：如美国麻省为处置废弃的军事基地实行了土地储备制度；德国鲁尔地区为促使工矿企业土地再开发建立了土地储备基金。（2）机构设置l多数国家都由地方政府来执行，少数则由州政府或区域性机构主动参与l具体购买、开发等工作一般由专门机构负责，如瑞典斯德哥尔摩购买一个私人建筑公司，将

21、其改造成为政府储备土地的公司，通过市议会的不动产委员会监督其日常工作。韩国于1979 年成立土地开发公社，是建设交通部下属的主要事业单位之一。（3）储备来源l主要来源是城市周边的土地，大部分是以前的农地l如瑞典斯德哥尔摩市郊外土地的70都属于政府所有，该市几十年的建设都是利用公共土地; 瑞典鼓励市、镇、村土地公有，在城市开发前，由政府收购土地，以保证城市规划的实施和消除土地私有制的弊端。l城市内部未得到利用的土地也可能被收购用于储备（4）储备方式l各国土地取得方式，大多以协议购买为主l但为实现以合理的价格购得城市发展需要土地，必须要有相关的措施和手段配合，而最常被使用的辅助手段是征收权和优先购

22、买权，或者以秘密方式通过协议价格购买。l例如瑞典和加拿大某些城市，土地储备都在秘密状态下进行的; 美国则通过交换和设定租赁权的方式取得储备土地。（5）储备价格l各国对于储备土地的地价补偿计算以现时的土地使用价值和市价为基础l通常情况下，以现行土地使用价格进行土地储备的地方，对城市土地价格的影响力，比以市价补偿的影响要大。（6）资金来源l大部分土地储备活动所需资金，是以中央政府补助、贷款以及发行债券取得，只有少数部分靠地方政府税收为来源l如荷兰1992 年将城市信用银行改组为城市银行，中央政府提供总资本的二分之一，中央银行同意对城市期票贴现，使该银行成为荷兰各城市当局土地储备资金的重要来源; 瑞

23、典通过银行保证发行基金及国家退休基金补助; 法国由中央土地开发和城市规划基金补助; 美国则以出售土地的方式筹集资金。（7）处置方式l各国在处置储备土地之前，都进行土地整理和改造工作（一级开发），使土地具备足够的开发条件能满足受让人开发目的，减少土地开发时间和成本不确定性。l具体到土地处置方式上，多采用出租和出售。一般来说，以采取出租方式为主的国家，其政策目标的成效较为卓越，租金的设置比较灵活，国家也可以相应获得土地价值上涨的部分收益。l土地储备制度的一个重要目标就是抑制土地投机和平抑土地价格，因此不管是以出租方式还是出售方式供应储备土地，一般都不采用招标、拍卖方式，主要是在严格的成本测算后采取

24、协议方式出让。依据出让对象不同，出让价格确定也有所差别，可能微利、可能持平、也可能由政府进行补贴。（8） 配套体系l一般而言，国外土地储备制度的实行都有完善的配套法规体系进行配合l如瑞典分别于1949 年和1967 年颁布了征收法案和优先购买权法案。这些法规增加了制度的透明度和规范性，也确保了土地储备制度的顺利实施与土地市场的稳定。l为了达到社会公益最大化和保持城市的有序发展的目的，土地储备制度也必须与城市规划和土地利用计划进行结合l如法国将城市土地发展计划分为六类: 优先城市化区、集中发展区、开放空间及农地、风景区、未来发展区，不同类型用地采取不同的土地储备方式，以实现城市规划目的。为政府筹

25、措城市建设基金，推动了城市化进程显化土地资产价值，增加了政府土地收益盘活存量土地，推动了国企改革的顺利进行抑制土地炒作与腐败，规范了土地市场政府在土地资源配置中起基础性作用，土地资源配置效率扭曲政府垄断土地一级市场权力，政府土地市场宏观调控能力弱化土地使用成本提高，不利于国民收入公平分配土地开发融资问题土地开发融资问题 土地一级开发从“政府垄断”到“政府主导、市场化运作” 没有资本，一级开发无从谈起！融资是一级开发的核心问题！融资模式与土地储备模式相关 储备中心模式 开发区模式 城投模式资本市场的本质资本市场的本质“嫌贫爱富”“锦上添花”而非“雪中送炭” 最了解风险；最厌恶（讨厌）风险 融资通

26、用三原则融资通用三原则科学预测与合理规划相结合合理选择融资时间合理选择融资方式融资渠道融资渠道融资渠道在全部资金来源在全部资金来源中的比重中的比重趋趋 势势财政资金很小有较大增长空间政策性银行信贷资金很小增长空间有限商业银行及其它金融机构信贷资金很大逐渐下降开发机构自有资金有一定比重增长空间有限其它很小增长空间很大融资方式融资方式传统模式传统模式新兴模式新兴模式传统模式财政拨款储备基金银行贷款民间借贷抵押融资项目融资商业信用融资金融租赁融资信托融资基金融资证券融资产权交易融资增资扩股融资债券融资夹层融资境外融资买壳上市融资主要融资方式主要融资方式融资方式融资方式在全部资金来源中在全部资金来源中的比重的比重趋趋 势势财政拨款很小增长空间有限银行贷款很大逐步减小，但仍然很大吸收直接投资占有一定比重缓慢增长发行股票很小增长空间有限且缓慢发行债务很