浅议行政执法承诺制范本

1、 内容提要 行政执法承诺制是提高行政效率、改善行政机关与社会公众关 系的一种执法制度，已在行政实践中广泛应用。本文结合行政实践，论述了行 政执法承诺制的基本含义、运行现状及完善对策，对该制度的发展具有重要意 义。 关键词 行政，承诺，违诺近年来，随着服务行政意识在行政机关中的渗透与普及，行政机关纷纷寻 找提高行政效率、增强行政效能和改进公共服务质量、进而改善行政机关自身 与社会公众关系的方法与途径。行政执法承诺制于是应运而生。行政执法承诺 制产生后，各行政机关纷纷效仿，一时间，“执法承诺”成为新闻媒体的关注 焦点 1. 目前，行政执法承诺制在运行过程中虽取得了可喜的成绩，但也暴露 出一定的问题

2、。 2 如何规范行政执法承诺制的运作已经成为行政实践中亟需解 决的问题之一。笔者拟结合某些行政机关行政执法承诺制的运行情况，对该制 度的几个基本问题发表浅见，并求教于同人，以期澄清其性质，并规范其运 作，最终实现实施行政执法承诺制的初衷。一、行政执法承诺制的产生及基本含义行政执法承诺制是社会服务承诺制向纵深发展的结晶。为改善公共服务质 量，满足社会公众的合理需求， 1994 年春，山东省烟台市建委率先推行社会服 务承诺制，并取得了良好的社会效果。 1995年 5月，烟台市政府在全市邮电、 电业、交通、工商等 12 个部门推广建委的经验。 1996 年下半年，在全国铁 路、民航、交通、建设、邮电

3、、内贸、金融、电力、公安、工商等十大“窗口 行业”，社会服务承诺制全面展开。从总体上看，社会服务承诺制主要应用于 三类服务行业，即垄断性服务行业 （ 如邮电、铁路、水电等 ） 、非营利性公共服 务业（ 如环卫、路灯、公共文化设施等 ） 和管制性服务行业 （ 如执照发放等 ）。3 在现阶段，前两类服务业不断引进企业化管理方式，这样，在竞争机制的作用 下，即使其未宣称实行社会服务承诺制，服务质量也明显提高 ; 唯有第三类服务 业，基于其自身的特殊性，必须由行政机关来调控，而官本位思想的盛行就使 得行政执法活动成为社会服务承诺制的攻坚重点。于是乎，行政执法承诺制在 社会公众的关注下走向社会服务承诺制

4、的前台。对于行政执法承诺制的含义，理论界并没有进行过系统地探讨。结合我国 行政执法承诺制的实践，笔者认为，该制度是行政机关的一项自律制度，指行 政机关在法律规定的范围内，就自身应予遵守的职业道德、执法程序、执法内 容等与职权相关事项向社会公开并做出承诺，并在违反承诺时承担相应的责 任。就该描述性定义而言，有如下几点应予注意。第一，该制度是与社会公众的正当权益密切相关的一项行政机关的自律制 度。社会服务承诺制的实质是“政府机关和公共服务部门，以自律的形式向社 会宣布自己以新标准提供服务的形式、质量和违约责任等，是一种自我约束、 自我激励、自我剥夺的做法。” 4 作为一项自律制度，行政机关是否实行

5、承诺 制是其内部事务，其它国家机关、社会团体或公民都无权干预。但是，在现代 社会，国家的任务非常艰巨 - “企图回到纯粹的自由放任政策，使国家缩减到仅 执行收税员、警察和披戴甲胄的护卫之类的老的最小的职能”， 5 已成为不可 能的事; 国家必须解决因人口增长、工业化、无产阶级产生及都市化所肇始的仅 凭社会成员个人的智识所无力解决的一系列社会问题，行政机关也必须提供满 足个人生活所需的服务行为。所以，社会公众将国家 （行政机关 ）视为自身谋求 生存与发展的最佳保障，对行政机关的一言一行都寄予高度的信任。这样，行 政机关一旦向社会宣称实行执法承诺制，社会公众就会根据承诺内容对自身的 行为进行调整，

6、以期在最短的时间内获得最大的利益。同样，行政机关如果违 反承诺，则必然伤害社会公众的感情，并损害某些社会公众的正当权益。所以 说，行政执法承诺制是与社会公众的正当权益密切相关的一项行政机关的自律 制度，为保障社会公众的正当权益，行政机关必须谨慎实施。第二，行政机关的承诺以法律规定为外围界限，以承诺事项的可行性为内 在界限。法治行政的基本要求之一是各行政机关的职责和权限必须由法律予以 明确规定，即遵循职权法定原则。该原则是基于行政权具有扩张性、易腐蚀性 等特征，为保障行政相对人的合法权益而预设的一道屏障。因此，除法律、行 政法规、地方性法规及行政规章外，任何规范性文件都无权对行政机关的职权 作出

7、规定，行政机关也无权创设新的执法事项。所以，行政机关应以法律规定 作为承诺的外围界限，超越职权的承诺是无效的。除有外围界限外，行政执法 承诺还有内在界限，即承诺事项的可行性。周知，执法承诺得以存在的基础 是：立法机关无法对纷繁复杂的行政事务做出统一、明确、具体的规定，便通 过运用立法技巧 - 授予行政机关自由裁量权 - 将具体的法律适用问题转嫁给具有 丰富的行政经验和行政技能的行政机关来解决：在遵守法律规定的前提下，行 政机关可根据各类行政事务的特性和自身的执法能力，确定相对具体的执法标 准。当行政机关将自身确定的执法标准公之于众，并宣布恪守此执法标准时， 就构成了执法承诺。行政机关重新确定执

8、法标准，是为了更加迅速有效地执 法，为社会公众提供优质服务。如果承诺的执法标准不具有可行性，则这种承 诺就成了美丽的谎言，在欺骗社会公众的同时，损害了自身的形象，其恶劣影 响不亚于行政违法。第三，行政机关应对违诺行为承担一定的责任。从承诺内容来看，行政执 法承诺制的性质是行政机关为有效行使职权而颁布的拘束其内部人员的行政规 则。一般认为，行政规则是“ 为规律行政体系内部事项而下达的命令，亦即行 政机关对下级机关、或上级长官对所属公务员，依其法定职权，为规范机关内 部秩序或运作所为之规定，不直接对外发生效力，通常与人民的权利义务无直 接关系。” 6 行政规则“原则上可分成两大类，第一种是作为规范

9、行政内部的 行政事务，例如规定上、下班之时间，文书的处理，职务的代理，会客须知等 等。第二种是针对执行职务的细部规范，主要是对所涉及法令的解释及执行方 面，所作的解释。” 7 由于行政规则并不创设新的权利义务关系，因此行政规 则的制定不以法律的授权和对外公开为必要条件 ; 即使公务员违反行政规则，也 不必然导致行政行为的违法，行政机关也就无须对外承担法律责任。但是，行 政规则 （尤其是第二类行政规则 ） 一旦公开，并且其内容有可能对社会公众的权 益产生影响的时候，有关行政机关就必须对违反该行政规则的行为承担一定的 法律责任。如在日本，行政规则有告示、指示、通知等三种形式，它们一般不 具有法规的

10、性质，但当用来“说明法律上的解释、裁量的标准，规定国民的权 利义务，并且在官报上登载时”， 8 则具有了法规性质，对它的违反就构成了 违法。行政机关在实施承诺制的时候，往往直接宣称“向社会公开承诺”，并 且为了获得社会公众的监督，都通过一定方式将承诺内容向社会公开。考察执 法承诺的内容可知，无论是违反所承诺的行政道德，还是违反所承诺的执法期 限，都可能损害社会公众的精神利益和物质利益。一旦损害成为现实，作为公 众信任的负责任的人们政府，行政机关应就自身的违诺行为向受损害者承担一 定的责任。在此仍值得一提的是，行政执法承诺制与行政执法责任制有本质的区别： 行政执法责任制是行政机关将自身职权层层分

11、解并最终落实到具体的公务员， 当行政行为违法或不当时，根据最初确定的职责分工来追究公务员责任的工作 制度。如海南省行政执法责任制实施办法 （1999 年 12月 13 日海南省人民 政府第 53次常务会议通过， 2000年1月 6 日实施）第三条明确规定：“本办法 所称行政执法责任制是指各级行政执法机构依照法定的管理权限，将法律、法 规、规章规定的行政执法权逐级分解到每个行政执法岗位，实行量化管理，并 对其进行监督、考评和奖惩的工作制度。” 9 可见，行政执法责任制是一种纯 粹的自律制度，其内容是行政机关内部的职责分工，与社会公众的权益无任何 直接关系，其对外公开的目的是希望社会公众协助行政机

12、关做好对公务员的监 督工作。相比较而言，行政执法承诺制是一种特殊的自律制度，其内容涉及到 社会公众的权益，对外承担违诺责任的是行政机关，虽对内也进行责任的追 究，但这已不是执法承诺制的重心所在。目前，有些行政机关将行政执法承诺 制与行政执法责任制同步运行，甚至不作区分，这在理论上和实践上都不是可 取的。、我国行政执法承诺制的现状评析行政执法承诺制作为一项制度，一般应包含下列内容：承诺事项、承诺的 执法标准、违诺的责任。下面将结合行政执法承诺制的基本含义和我国行政执 法承诺制的现状，对上述内容进行评析。（ 一 ） 关于承诺的事项承诺的事项范围，直接关系到行政执法承诺制的运行区间和实施力度，是 行

13、政执法承诺制必须解决的首要问题。从实践中看，行政机关承诺的事项主要涉及两个方面，即服务承诺和工作 承诺（ 可合称执法承诺 ） 。如福建省永春县工商局的政务承诺制度中，就把 承诺事项限定为服务承诺和工作承诺。 10服务承诺主要涉及行政机关执法时的态度、着装等内容，体现了行政机关 与社会公众之间之间提供服务与接受服务的新型“政府 - 社会伙伴关系”，虽有 落俗套，但在中国这一官本位思想根深蒂固的国度，对提升行政相对人的主人 翁意识有重要的促进作用。从性质上考察，服务承诺主要是对行政道德的承 诺。行政道德在我国古代称为“官德”，专指“国家行政工作人员在其行使公 共权力、管理公共事务、提供公共服务过程

14、中，应遵循的具有行政工作职业特 征的道德原则和规范”。 11 在不同的国家和不同的历史时期，行政道德的内 容存在着一定的差异。在我国的现阶段，由于行政工作人员“不论职位高低， 都是人民的勤务员，我们所做的一切，都是为人民服务” 12 ，所以，“为人 民服务”构成了行政道德的核心。围绕此核心，各行政机关可根据自身的职权 进行一定的具体化。这一系列的具体化，都是行政机关严格自律的表现，并且 有利于社会公众获得优质的服务，因此法律可不予干预。工作承诺主要涉及对行政机关所享有的职权的承诺。如滨海县地方税务 局执法服务承诺制中明确规定：“服务内容： 1税务登记。 2发票领购。 3纳 税申报。 4接受举报

15、。 5税务咨询。” 13 前文已述，行政机关在做出承诺时， 应以法定职权为外围界限，遵守职权法定原则。前例中，虽然实行行政执法承 诺制的行政机关并没有违反“职权法定原则” - 它只是在重复法定的职权 - 但 是，这种规定方式在公民法律意识淡薄、官本位思想浓厚的现状下，却可能产 生一定的副作用：淡化了法律在行政执法中的功能。法律是行政执法的依据， 也是依法行政的保障。当行政机关对其法定的执法内容进行承诺时，不了解相 关法律的公众容易产生误解，认为行政机关可以对自己的职权范围进行设定。 这样，不仅法律在行政执法中的地位无法显现，而且行政机关的职权也可能被 夸大。不过，对行政职权的重复，也有其正面效

16、应：至少能使社会公众明确特 定行政机关的职权范围，并依此请求获得相应的法律服务，从而使承诺制起到 法制宣传的作用。而且，离开了承诺事项，行政执法承诺制将成为一副空壳， 根本无法运作。对这一对矛盾，笔者认为可通过如下途径解决：规定承诺事项 时，在重复法定职权的同时，明确规定该职权的法律依据。作这样的修正，除 能够解决上述矛盾外，还有利于社会公众在行政机关违反承诺时获得更多的法 律救济途径 （ 如，明确了法律依据后，可根据行政机关的违诺情节，除向做出承 诺的行政机关寻求救济外，思考能否向人民法院申请司法救济 ） 。在承诺事项问题上，应注意承诺事项的明确性。虽然，行政管理涉及到社 会公众生活的方方面

17、面，但各个行政机关之间有明确的职责分工，行政机关在 进行承诺时，应对自身的职权做出精确的表述。这是因为，承诺事项的摸棱两 可，不仅可能增加行政机关的工作量，而且可能使应得到服务的社会公众因行 政机关执法能量的有限而得不到有效的服务，最终将行政机关频频推上违诺者 的尴尬境地。 14（ 二 ） 关于执法的承诺标准执法的承诺标准是行政执法承诺制的核心。正是执法标准的重新设定，显 示了行政机关尽职尽责地为人民服务的本质，并且给社会公众带来了一系列具 体的利益。但，承诺标准与法定标准是什么关系呢 ?二者发生冲突时如何处理 ? 理论上讲，承诺标准必须以法定标准为基础，是法定标准的具体化，法定标准 是承诺标

18、准的边界。当承诺标准违反法定标准时，承诺标准不能产生法律上的 抗辩权，即行政机关不能以行为虽违反法定标准、但未违反承诺标准而主张不 承担法律责任。从实践中看，行政执法的承诺标准主要涉及执法期限问题。在该问题上， 各行政机关的承诺方式主要有三种，一是遵循法定的标准，如滨海县地方税 务局执法服务承诺制规定：“纳税人对税务机关的处理决定不服并申请行政 复议的，于 60日内作出复议决定。” 15 这一规定与我国税收征收管理法 第 56 条的规定相同。 二是在法定的自由裁量空间内选定一时间点作为承诺的 执法期限，并对相关法律的规定予以明确说明。如漳州市工商行政管理局政 务服务承诺制度规定，工商行政管理局

19、“ 1、办理企业名称预先核准登记，凡 手续齐全符合条件的，自受理之日起 2个工作日（法定 10日）办完。 2、企业设 立申请登记、变更登记、注销登记、凡手续齐全符合条件的，自受理之日起 7 个工作日（法定30日） 、分局10个工作日内办完。” 16三是在法律未规定执 法期限的情况下，行政机关根据自身的情况确定一执法期限。如消防服务承 诺规定：“接出警：夏天 40秒，冬天 50秒将车驶出车库，辖区 （半径 5公 里 ）5 分钟内到达现场。” 17在上述三种对执法期限的规定方式中，第一种方式是对法定标准的重复， 其进步意义及局限性与前述工作承诺中重复法定职权相同。 其它两种方式实际 上是行政机关拥

20、有并行使自由裁量权的体现，是行政机关自设的行政规则。该 行政规则的制定和实施，并不会给社会公众带来不利影响，甚至能给社会公众 带来预期的利益，因此法律不应干预太多 - 法律应加以控制的仅在于：首先，在 指明承诺标准的同时指明法定标准，为社会公众寻求适当的救济途径奠定基 础。其次，确保承诺标准的可行性，防止各行政机关在互相攀比中使执法承诺 制成为海市蜃楼。而且，在承诺标准不具可行性的情况下，行政机关仍应对违 诺行为承担责任，这样，最终受到损害的将是国家利益。（ 三 ） 关于违诺责任行政机关在违反执法承诺后，应该承担一定的责任，这在理论上并不是难 以立足的。但在实践中，各行政机关的规定却千差万别：

21、有的不做任何规定， 如江门市道路交通事故处理公开承诺所显示的承诺制度，它仅涉及交警的 行为准则，对违反承诺的后果只字未提 ;18 有的不作具体规定，只公开处理投 诉的机构及其地址、联系电话，如惠州市环境保护局社会服务承诺在规定 了一系列执法期限后，专门规定了违诺投诉电话， 19 但对具体的处理内容不 予涉及 ; 有的则予明确规定。在明确规定违诺责任的情况下，主要涉及如下事 项：第一，责任的承担者和接收者：责任自负是法治原则的基本要求，即任何 行为主体应对自己的行为负责，承担因该行为所引起的法律后果。对行政执法 承诺制而言，做出承诺的是行政机关，接收承诺的是与其职权相关联的公民、 法人或其它组织

22、，因此，在行政机关违反承诺时，应由行政机关向有关社会主 体承担一定的违诺责任。至于行政机关内部责任的追究，是完全属于行政机关 内部的事项，或者说是行政执法责任制所应考虑的问题。即从理论上讲，违诺 责任是行政机关向特定的社会公众承担的责任，相对于违诺人员向行政机关所 承担的内部责任而言，是一种外部责任。但实践中，违诺责任的的承担主体和 接收主体主要有三类情形：一是由实行行政执法承诺制的行政机关向有关社会 主体承担违诺责任 ; 二是由违诺的工作人员向其所在的行政机关及行为所涉及的 社会主体承担责任，如淮阴市地方税务局执法服务承诺规定“地税人员在 执行公务时违反上述承诺的，发现一次罚款 10-20

23、元; 对造成直接经济损失的， 由责任人赔偿 ; 情节严重的将依法追究责任。” 20 同时，有的行政机关在追究 责任人的违诺责任的同时，也追究行政机关领导者的责任，如青田县农业局 公开承诺自律制度在规定了对责任人的一系列处罚措施后，规定“在处罚责 任人的同时，单位领导也进行适当处罚。 ”21 三是由违诺人员对其所在的行 政机关承担责任，而不对行政机关之外的社会主体承担任何责任。如福建省 永春县物价局社会服务承诺中规定，“加强监督检查，保证承诺事项落到 实处。工作人员挂牌上岗，明确各自职责，逐级负责。对不履行社会服务承诺 制度的，要视情节分别进行批评、教育，造成 不良后果的要进行严肃处理，故 意刁

24、难造成违诺事实二次的工作人员，调换工作岗位，因责任心不强造成工作 延误事实二次的工作人员，当年不得评为先进个人。” 22 在上述规定中，除 第一规定符合行政执法承诺制的本质要求外，都存在一定的问题。这些问题主 要表现为：一是将行政执法承诺制与行政执法责任制等同，忽略了违诺责任的 对外性，将违诺责任的重点放在了对内部行政人员责任的追究上。二是将行政 机关工作人员视为承诺主体，由其对社会公众承担违诺责任，而事实上，社会 公众信任的是做出承诺的行政机关，而非该行政机关内部的某个工作人员。并 且，由违诺人员承担外部责任，将使社会公众因受违诺人员薪金的限制而致正 当权益得不到有效、充分的保障，且使行政工

25、作人员因责任超负荷而压抑自身 的积极、主动与创新精神。当然，若不对违诺人员进行相应的惩罚，违诺人员 可能无视此承诺，因此也应追究违诺人员的责任。不过，对违诺人员而言，他 兼具外部行政法律关系的代言人和内部行政法律关系的当事人的双重身份，所 以，在责任的追究上，应理清关系，逐一落实。第二，责任的内容：责任的内容应与违诺造成的损害相适应。对行政机关 所承担的违诺责任而言，应考虑违诺给特定的社会主体所造成的损害，包括精 神损害和物质损害。在承诺事项中，执法期限的承诺往往与特定社会主体的物 质利益相关，行政机关应对违诺造成的直接损失承担补偿责任 ; 对违反行政道德 的，可予赔礼道歉，并根据具体情节，酌

26、情承担一定的经济责任。如服务承 诺中规定“挂牌服务，文明用语，发生争吵赔款 50 元，责任人下岗学习 3 个 月。” 23（ 对违诺人所承担的内部责任而言，应与其主观过错程度相挂钩，并 以防止再次违诺为指导思想，因此在强调经济责任的同时，应与辞退、降级等 职位的变迁相呼应 -本文不予详细讨论 ） 。第三，责任的追究：综观各行政机关的行政执法承诺制，在违诺责任的追 究上，多通过有关社会主体的投诉或举报，然后由实行行政执法承诺制的行政 机关依据承诺进行追究。笔者认为，对内部责任而言，依据具有内部拘束力的 行政规则由行政机关进行追究并无不妥。对违诺责任而言，社会公众申请法律 保护的理由是什么呢 ?尤

27、其在行政行为违反承诺但不违反法律规定的情况下，社 会公众如何获得法律的保护 ?大陆学者在这一方面的探讨尚有欠缺，而台湾学者 的观点值得我们思考：他们认为，行政机关在遵循对外公开的行政规则处理行 政事务的过程中，必然建立一公平的行政实务处理模式，此后即应遵守“行政 自我拘束原则”，对相同事件作相同的处理。违反此行政规则 （ 或说违反此承诺 ） 就构成对宪法上平等原则的侵犯，应承担一定的法律责任。即使是在承诺本身 违法的情况下，也应考虑对社会公众信赖利益的保障。 24 由是，通过援引行 政平等原则和行政信赖保护原则，追究违诺行政机关的法律责任就获取了正当 性支持。这样，社会公众除通过行政途径获得救

28、济外，也可通过司法途径获得 救济。 25、行政执法承诺制的完善前文已论述了行政执法承诺制的基本含义，并在评析其运行状况时对有关 问题进行了阐述，可以说已经提出了完善行政执法承诺的基本思路。基于此， 本部分不再画蛇添足。但仍有几点需要补充：第一，行政执法承诺制是一把双刃剑，当行政机关严格履行承诺并在违诺 时承担相应的法律责任时，该制度将拉近行政机关与社会公众的距离，有效保 障社会公众的正当权益，行政机关在社会公众心目中的地位也将大大提升 ; 反 之，若行政机关将承诺停留在书面文件上，欲借此捞取一定的政治资本，则必 然侵犯社会公众的正当权益，并使政府信用扫地，最终使行政机关与社会公众 的关系时刻处

29、于一触即发的紧张状态。为避免出现这种尴尬的局面，行政机关 在决定是否实行执法承诺制及确定自身的执法标准之前，应该明确该制度的基 本要求，并对自身的执法能力做出客观的评估。第二，应重视对实行执法承诺制的行政机关的监督和对违诺责任的追究。 在我国，行政机关是通过民主的方式产生的，代表了人民的利益，因此，人们 一般都对行政机关寄予较高的信任，而缺少进行适度监督的意识，但事实上， “对权力行使过度信任也会滋生腐败，因为过度信任为权力寻租、权力扩张、 权力利益化提供了宽松、自由的环境，腐败就生于斯长于斯”，可以说，“ 不 言监督的信任是轻信，放弃监督的信任是纵容。” 26 同时，对行政机关的监 督应该是

30、全面的、连续的，即使是行政机关自愿对自己施加的限制，如行政执 法承诺制中对执法期限的承诺，社会公众也不能放弃监督。不过，社会公众实 施监督的外在动力来自有关机关对违诺行政机关的责任追究 - 当有关机关对社会 公众发现的违诺现象置若罔闻时，社会公众的监督惰性就会自然增长，直至对 行政机关的言行漠不关心，而这将是一个非常可怕的社会。所以，行政机关不 仅应勇于实施执法承诺制，而且应勇于承担违诺责任，有关国家机关也应依法 严格追究违诺者的法律责任。总之，行政执法承诺制是行政实践的需要，但理论研究的空白已经或正在 制约其正面效应的发挥。笔者在此发表浅见，希望能够抛砖引玉，促进该制度 的完善和发展。参考文献：1 笔者以“执法 承诺”为关键词在新浪网上搜索 （截至 2001年1月15 日） ，符合条件的新闻竟达 8000 多条。2 李绍光、李天星：新密向虚假承诺开刀，法制日报， 20