构建现代化征管模式的实践与思考

1、构建现代化征管模式的实践与思考近年来，随着经济社会的快速发展，原冇的税源管理模式已不适应现代税收征管工作的要 求，征管效能低下，税款流失风险和税收执法风险较高的问题愈发突出。总局王军局长将加 快推动征管改革作为今年税务系统的重点工作z，省局刘局长在全省国税工作会议上指出 要“以打造征管模式升级版为口标，积极探索、有序推进税收征管改革”。邹平县国税局结 合征管工作实际和人力资源现状，大力推进税收征管改革，对构建基层税源管理新模式进行 了探索实践，推动了征管质效的稳步提升。一、当前征管模式存在的主要问题（一）基层职能设置不合理，能力与职责严重失衡。制度顶层设计未考虑基层人员现状, 将所有政策执行任

2、务全部推向棊层，赋予了基层无法承担的工作职责，导致基层无法对税源 实施有效管理，既管不了乂管不好，征管质效无从谈起。（二）工作部署缺乏统筹，任务派发无序。不同层级的机关分丁细化程度不同，越往上 分工越细越专业，对下推送任务的指令越多越具体，对下派发任务时缺乏相应的统筹机制, 相似工作重复部署，协调不畅，指挥无序，同一时间段内多头部署，最终都落到基层分局, 大大超出了承办能力。（三）管理员个体差异人，税收公平无法保障。绑定管户模式下，税源管理质量高低过 多的依赖于税收管理员个人能力发挥，缺少团队协作，税收执法随意，税收公平原则无法保 障。（四）权力过于集中，难以有效监督。简单的划片管户，权力集中

3、于税收管理员个人手 小，权力寻租方便，对权力运行无法实施有效监督，形成了内控难以介入、外部腐蚀便利的 强烈反差，廉政风险较髙。二、邹平县局征管改革实践与探索针对上述种种矛盾和问题，邹平县国税局根据省局关于深化税收征管改革相关工作的若 t意见的要求，结合征管工作实际，探索构建了 “以风险管理为导向，以信息管税为依托, 专事专管，分类分级，重点评估，协同联动”的税源管理新模式。（一）合理调整管理职能，优化岗责配基层分局管户多、管事杂，决定了其应以完 成最基本、最具体的事项为主。为此，该局从调整职能，理顺职责入手，打破绑定式管户模 式，按分层专事专管的要求，将税源管理职能在不同层级、不同部门和不同岗

4、位z间进行科 学分解，合理分工，建立起了“分局前沿示警、科室联动应对、县局枢纽调度”的立体化风 险防控岗责体系。一是分局职能回归，筑牢管理基础。发挥分局获収信息快、渠道广的优势，突出风险初 级应对与风险示警上报两项主要职责。一方而，提高其对一般风险问题的处理能力和效率， 在分清征纳权责的基础上，依法为纳税人提供管理服务。另一方而，发挥分局风险信号员的 作用，及时了解纳税人的生产经营变动時况和相关涉税信息，实现对较高风险问题的及早发 现和及时上报。去年以来，基层分局通过ii常监控管理发现并上报风险问题50余个，其中 26个被风控中心采用，发起联动评估进行应对处置。二是科宗职能扁平，联动参与风险应

5、对。机关科室发挥资源掌控优势，按照各自业务专 长，分税种、分事项研究税源管理的方式方法，直接介入税源管理，实施针对性的风险应对。 对高风险税源实施剖析评估，建立风险控制模型，指导li常税源监控，由原来上承下达的“传 令兵”变为直接参与，多维聚集，立休监控，提高了风险应对质量。三是办税服务厅业务整合，实现一体化办税。在深化“两个减负”和需求导向型纳税服 务体系的基础上，进一步整合优化办税服务厅职能，全方位、多角度地改进税收服务，以涉 税业务处理中心标准强化办税服务厅建设，按照方便税户、提高效率的原则，对受理服务坏 节和管理服务环节z间进行有效整合分配，将纳税人依巾请涉税事项受理、核查、审批事项

6、尽可能放到办税服务厅办理。对涉税事项按照“窗口受理、内部流转、限时办结、一窗出件” 的要求，简并纳税人报送涉税资料，缩减审批坏节，捉高办税效率。今年以來，结合上级要 求共简并了 48种需要纳税人填写的表格，减少了 79种需纳税人重复报送的资料。四是风控中心统筹，形成强有力的管理中枢。风控中心统筹全局税源管理工作，根据工 作需要和个人特长，组建各类专业团队，结合市局推送、发布的风险事项，充分利用纳税人 和第三方涉税信息，采取人机结合的方式，开展风险分析、识别、排序，研究制定风险防控 策略，根据风险应对任务的风险等级和应对的复杂程度，组织实施分级应对，并负责督导、 反馈、考核税源管理工作，将散落在

7、各部门的专业化管理职能和管理力量进行梳理整合，统 筹安排，调度更加有序，保证了协同联动的有效落实。通过管理职能的重新调整，能够保证基层局90%以上的人员根据不同的风险级别总接参 与税源管理，管理力量下沉到一线，有限的征管资源得到了优化配置。（二）构建联动运行机制，形成有效控管合力。新模式运行是否有效顺畅，关键在于统 筹协调。因此，该局从风险管理事项的触发启动、联动实施和持续改进三个坏节入手，明确 风险分级应对措施和手段，强化协同，形成了 “风险触发，全维联动”管理机制，实现了各 坏节、各要素的有机联动，有效提升了税源管理水平。口去年以来，通过联动协作完成评估 案件772户次,累计增加税收893

8、2万元，户均增收11. 57万元,同比增长66%。一是分层触发，消除风险死角。县局业务科室、基层分局、税收管理员根据风险监控分 析结果、预警信息发布结果、上级派发任务和口行安排任务，随机触发联动管理事项，实现 了涉税风险的全域覆盖，消除了管理层级和岗位分工形成的风险信息壁垒。冃前，已建立了 涵盖3个重点行业、6家大型集团企业的48项风险特征指标。二是协同应对，形成风险控管合力。各层级发现的风险信息汇集到风控中心后，山风控 中心统一组织实施风险剖析，区分风险高低，统一调配全局征管力量，采取专业团队、部门 联合、基层自主等多种方式，按照“一次进户、各事统办”的原则，通过涉税捉醒、集体约 谈、风险剖

9、析、税务稽查等手段，集中实施风险应对，对高风险的应对任务，直接实施或组 织团队应对；对较低风险的应对任务，推送至基层税源管理单位。联动事项实行项目管理, 项目组在人员调配上，采取县局科室之间横向编组、县局与分局上下编组、分局内部随机编 组等多种灵活方式，及时有针对性的开展工作。对风险应对结果，实行集体审理、公开评议, 最人限度的避免执法偏差。去年以来，机关科室参与联动管理事项338人次，有力的增强了 风险应对质量。三是持续改进，有效提升征管质效。一方而，风控屮心定期纟r织对风险应对事项进行复 审复杏，对联动事项的起点、过程、结果评定实行全方位监督监控，审杳落实悄况和风险控 制效果，对应对结果不

10、满意的，重点审杳方法是否有效，协同配合是否到位，进一步改进方 法，完善相关的配套机制。另一方而，突出以评杏验证管理，创対评估检杳中发现的问题, 进行逆向分析，杳找管理屮存在的体制性缺陷，及时进行完善和修定。目前，已制定了税 源联动管理工作指引、人企业全维联动管理指引、纳税评估集体约谈工作指引等 相关管理指引15项。（三）丰富方法手段，提高管理效能。一是固化规定动作，管理易行易控。通过设计应用不同用途的底稿和台账，叨确了 fi常 税收管理的“规定动作”，实现了税源监控信息的有形化、流程化、标准化，促进了管理冃 标的实现。截至冃前，已在管理中提炼形成了 2类底稿、7种台账、16个行业管理模型和 4

11、6个典型案例。为进一步提速管理进程，全而共享信息，开发运行了 “税源专业化管理应 用系统”，分税种、分事项建立各类管理台账，分企业、分行业留存管理痕迹。同时，构建 人企业全景视图和行业结构图，分类别显示纳税人的涉税风险信息。目前，已构建了 40户 人企业全景视图，建立了8个重点行业结构图。通过信息全面共享，实现了对税务机关管理 动作和纳税人涉税行为的同步展示和控制。二是实行行业管理员制度，提升行业控管能力。根据行业管理的需要，深入挖掘税源管 理屮的行业共性问题，实行了行业管理员制度。规定行业管理员专职负责了解行业分布状况, 摸清风险规律，研究管理措施，选择具有代表性的企业进行深入剖析，杳找管理

12、的难点和重 点，确定风险识别方法和纳税评估方式，制定行业评估模板。目前，共选拔产生了 46名行 业管理员，确保了重点行业至少有3人以上进行专门研究，先后建立了 16个行业管理模型。 同时根据工作需要，搭建互动交流平台，按季组织开展行业管理论坛，并在内部局域网建立 了行业管理员bbs论坛。目前，已举办了行业管理论坛6期，有26名行业管理员登台交流 心得。行业管理员制度的实施，为行业管理培养了专业人才，形成了按行业门类带动专业培 训，以专业培训促进行业管理的良性互动机制。三是强化重点评估，预判和防控重大风险。发挥纳税评估在税源管理中的重要作用，对 所辖税源实施有效评估。风控中心组织专业分析团队定期

13、开展重点企业、主要行业和重要区 域税收风险专题剖析，发布风险状况报告，组织专项评估，有针对性地加强对髙风险问题的 预见和预防，及时排除重大风险隐患。针对发票虚开高风险事项，组织实施专项评估，研究 确定了发票虚开的8个风险点，建立了 4项关键监控指标和12条管理措施，有效防范了执 法风险。同时，加强对特定风险事项的管理，与外汇管理部门签署合作备忘录，拓宽信 息获取渠道，加人对涉外企业和事项的监管力度，及时发现了两笔总额达3.1亿元的税款流 失风险，为国家挽回了损失，管理效能得到显著提升。三、新型管理模式的特征和优势全新的征管模式为基层税收征管工作的现代化提供了一个对借鉴的架构，实现了由各事 统管

14、到有效控管的转变，充分体现了风险管理的导向作用；实现了由单兵作战到团队作业的 转变，将税收管理员从管户的桎梏中彻底解放出来；实现了由各口为战到整体联动的转变, 有效地盘活了管理资源。这一模式的优势主要体现在以下儿个方面：（一）循序渐进，改革成木小、风险低。在没有触动机构调整等敏感问题的前提下，依 托现有机构框架合理调整分工,各部门的职能优势得以挖掘和发挥，基层人员思想波动较小, 干部队伍保持稳定，各科室承上启下的作用不受影响，征收管理有序开展，没有因一系列改 革措施产生新的问题。（二）抓住重点，突出风险管理。针对基层税源管理人手少、事项多、任务重的现状, 不搞平均用力，按照风险级别确定管理资源

15、配置策略，制定并别化丿应对措施，把有限的征管 资源优先用于风险人的纳税人，逐步实现了从无序管理到依据涉税风险高低有效控管的转 变，最大程度地降低税款流失和税收执法风险。（三）整体联动，实现资源的有效配置。为解决专业化分工带来的岗位之间、部门之间 的界面能耗问题，建立了联动管理机制。通过对人力资源、工作任务、信息资源的统筹，不 仅有效盘活了现有征管资源，进一步增强了征管合力，而且实现了税源管理各坏节之间的相 互影响和制约，内控措施容易介入，权力运行便于监控，有效解决了管户模式下分散作业的 弊端。（四）突出主业，实现基层管理单位职能回归。充分考虑基层工作实际，将高风险应对 事项上划，由专业团队承担

16、，将非业务类及事务性工作从基层剥离出来，并进一步减化办税 流程，将纳税人依屮请事项的受理、审核前置到办税服务厅，使基层分局将主要精力用于ii 常税源监控。四、改革带來的儿点启示和体会（一）改革应坚持稳中求进的原则。改革不是对原有管理模式的全盘否定，而应是在吸 收原有模式有益成分的基础上，在继承中的发展完善，并在稳步推行中持续改进。特别是对 通过机构大整合來实现人征管的改革模式，更应高度重视干部安置、上下级业务衔接和新的 权力风险集中等问题，避免因此产生的一系列不口 j调和的新矛盾和新问题。（二）改革的切入点是征管，而落脚点m放在带队上。征管改革带来的是全新的管理理 念和工作机制，将风险管理作为深化税收征管改苹的主线，在工作定位和管理重点更加清晰 准确的同时，紧扣业务流程并行内控和监督，有效地规范了权力运行。t部队伍实现了术业 专攻、优势互补，风险规避，同吋团队效应更加显箸，实现了