我国重点水域水污染防治研究

1、内容提要：与所有工业化国家走过的历程一样，我国的水环境污染问题是与工业化、城市化进程相伴随的。建国初期，工业化处于起步阶段，工业基础相当薄弱，城市化水平低，水质处于良好状态；5070年代末，工业化建设大规模展开，尤其是重工业迅速发展，局部水环境污染问题开始显露；8090年代初期，随着人口增加，经济高速发展，工业化步伐加快、特别是乡镇企业的迅猛发展，以及城市化进程加快、但城市环境基础设施建设又滞后于城市发展，水环境呈加速恶化的趋势，由局部性水污染发展到流域性（区域性）水污染；90年代中后期，国家加强了水污染防治工作，“三河”（淮河、辽河、海河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池）水污染防治工作全面展开

2、，流域（区域）性水环境急剧恶化的趋势有所减缓，部分河段水质有所改善。但从总体上看，我国水污染问题仍然严重，亟需采取更加有利于水环境和水资源保护的政策措施。一、我国水环境污染特征（一）水污染范围广全国江河湖泊普遍受到不同程度的污染。据中国环境状况公报，1998年七大江河（长江、黄河、珠江、淮河、辽河、海河和松花江）和太湖、巢湖、滇池因受到污染不适合作饮用水源的河段已超过63%，其中流经城市河段达90%。污染严重的四大水系（淮河、辽河、海河、黄河）和三大湖泊（太湖、巢湖、滇池）流域面积150多万平方公里，在此区域内75%的水体为WV类和劣V类水质。由于地表水普遍受到污染，造成地下水污染严重，污染面

3、已达50%。海洋近岸水域也遭到大范围污染，四大海域三类和劣三类海水占60%，其中东海和渤海污染严重。（二）水污染事故频发，造成的经济损失大据初步统计，19921996年，全国共发生工业污染事故11838起，其中废水污染事故6403起，占54.1%，远远高于废气、固体废物和噪声污染事故发生的频率。此外，由于部分近海海域污染较重，赤潮发生次数以每10年一个数量级的速度增加，如1998年共发生赤潮22起。由于区域性水环境污染影响范围大，由此造成的损失也大。据世界银行的研究结果，1995年中国水污染造成的直接经济损失约40亿美元（按支付意愿估计），占当年GDP的0.56%。国内学者对水污染损失的估算结

4、果差异较大，但比较一致的观点是水污染损失约占总污染损失的40%。因水污染导致突发性渔业污染事故经常发生，渔业资源和水产养殖业受到严重影响。据不完全统计，19931996年间全国共发生渔业污染事故2141起，直接经济损失25.1亿元。赤潮频发已给海洋生态系统和海水养殖业造成巨大的经济损失，如1998年下半年发生在渤海湾的赤潮面积达5000多平方公里，给沿海水产业造成的直接经济损失超过5亿元。（三）水污染治理投资需求量大，治理任重道远治理区域性水环境污染需要大量投资。据初步估计，“三河三湖”水污染治理需要建设水污染治理项目1980个，总投资1260亿元，其中用于城市污水集中处理项目投资约520亿元

5、。尽管国家将“三河三湖”水污染治理作为“九五”环境保护工作的重点，并投入了大量的人力、物力和财力，但并没有收到预期的治理效果，这说明污染治理任重道远。据中国环境状况公报，重点治理的“三河”WV类和劣V类水质所占比例由1995年的54%上升到1998年的77%。据水利部的水质监测结果，全国综合评价河长中V类和劣V类水质占的比例由1995年的18.9%上升到1998年的23.5%二、重点流域水污染治理的经验和问题自“三河三湖”水污染防治规划相继实施以来，经过各方面的努力，重点流域水污染防治取得了阶段性成效，并积累了不少经验。1、以法规、政策推动治污工作。在1995年水污染防治法修订案中，加强了流域

6、水环境管理的内容，增加了收取污水处理费的条款，并相继出台了淮河流域水污染防治暂行条例、辽河流域水污染防治条例等流域性法规，这些都为全面开展流域水污染治理提供了法律保障。2、落实政府治污责任，提高领导者的环境意识。党中央、国务院对“三河三湖”治理的重视，全国人大和国务院有关部门的监督检查，极大地提高了流域内各级地方政府和广大群众的环境意识。各有关地方政府己将环镜保护法规定的“地方各级人民政府应对本辖区的环境质量负责”条款初步落到实处。3、建立政府领导下各部门协同配合的治污机制。在“三河三湖”治理中，有关部门各负其责，积极配合解决流域治污工作中的重大问题。例如：国家计委、国家经贸委优先安排流域水污

7、染治理新建、技术改造项目；财政部安排5000万元用于补助淮河流域饮水被污染地区打井；水利部门加强对重点闸坝的调控，防止出现重大污染事故；建设部门积极推动城市污水处理厂建设等。尤其是在关、停“十五小”企业工作中，计划、环保、监察、公安、工商等部门联合行动，取得了明显效果。4、以产业结构调整促进治污工作的开展。“三河三湖”治理工作中强调了产业结构调整，其中以关、停“十五小”企业为重点。据统计，自1996年以来，各流域共关、停“十五小”企业2.2万多家，关、停、破产、转产无法做到达标排放的重点污染企业700多家。通过关、停“十五小”企业达到了扶持大企业健康发展的目的，同时也大大减少了污染物排放总量。

8、5、媒体监督是保证治污效果的有效手段。据统计，中央各大报纸关于“三河三湖”治理的报道达500多篇，中央电视台播发新闻200余条。这些报道不仅发挥了舆论监督作用，而且增强了广大人民群众自觉地行动起来维护自己环境权益的意识，扩大了监督范围。尽管重点流域水污染治理积累了不少经验，但仍存在一些值得重视的问题。1、受资金等因素的限制，城市污水处理工程建设滞后。主要原因：一是城市污水处理工程建设主要靠政府投资；二是污水处理工程的建设规模、选址、排水管网布局等，均涉及多部门，协调工作量大；三是规划对污水处理厂建设工期考虑不周全。2、面源污染治理和管理难度较大。淮河、太湖、滇池、巢湖流域第一阶段治理任务基本完

9、成后，水质改善不明显的重要原因之一，就是面源污染问题未得到解决。尤其是滇池、巢湖的富营养化状况基本没有改变，重要原因是农用肥料、农药流失等造成水体氮、磷浓度偏高，从而引发水体富营养化加剧。3、受经济利益驱使，治理成果难以巩固。据有关部门对淮河流域已经达标排放的30家企业的调查结果，约1/3的企业存在不同程度的达标反弹现象。主要原因是有些污染物排放大户，常常也是当地利税大户，治理污染和严格控制达标排放对地方财政收入和企业的经济利益产生一定影响，致使已达标企业的治理成果难以巩固。4、排污收费制度改革滞后，影响水污染治理。现行排污收费制度刺激防治污染的作用在不断递减，甚至出现了以支付少量排污费来取得

10、合法排污权的现象。三、“十五”期间水环境整治重点区域及主要任务“十五”期间，应进一步加大水环境综合治理力度，在巩固“九五”重点流域水污染治理成果的基础上，继续加强“三河三湖”水污染防治，同时逐步向水环境问题比较突出的黄河流域、长江上游（三峡库区及上游）、渤海近海海域等推进，并积极开展全国性的水污染预防工作。（一）继续加大“三河三湖”水污染防治力度“十五”期间，要继续加大重点流域水污染治理力度，从实现可持续发展战略的高度来保护水环境，把水污染治理同当地经济发展、产业结构战略调整、科技进步和人们生活水平提高的需要结合起来，积极推行清洁生产，将污染预防的重点放在控制和削减有毒、有害污染物质排放。主要

11、任务是：1、进一步巩固关、停“十五小”企业和工业企业污水达标排放的成果。对2000年底仍不能实现达标排放的企业，强制实行关、停、并、转。2、加快城镇污水处理厂及其配套工程的建设，提高城镇生活污水处理率，逐步完善污水处理收费机制。加强农业面源污染的综合防治，力争“十五”期间在农业面源污染防治上有重大突破。4、加强对重点闸坝的联合调度，防止重大水污染事故发生。（二）开展黄河流域水环境综合整治黄河水污染治理应以调整流域内经济结构、农业发展思路及加快建设城市污水处理厂等为主要目标。主要任务是：1、尽快组织编制黄河流域水污染防治“十五”计划和2010年规划，将黄河水污染防治列为“十五”期间国家重点治理流

12、域。2、合理配置黄河水资源。由国家有关部门组织修订1987年国务院批准的“黄河可供水分配方案”，缩小黄河供水范围，缓解黄河水资源供需矛盾，增加于流生态用水量，改善水环境。3、继续加快流域生态建设步伐。采取小流域治理、退耕还林（草）等多种措施治理水土流失，减少入黄泥砂，减轻下游防洪压力。（三）继续实施长江上游水污染整治和生态环境保护长江上游水污染整治处于起步阶段，主要开展了污水处理厂建设的前期准备工作。主要任务是：1、加快城镇污水处理厂、垃圾处理厂建设，大幅度提高污水处理率和垃圾无害化率。2、巩固工业企业达标排放成果。重点对造纸、化工、酿造和冶金等污染严重行业进行治理。要按照“污染者付费”的原则

13、，积极探索新型的治污模式。3、加强生态环境保护和面源污染治理。要有计划地对25度以上的陡坡地退耕还林还草，加强小流域治理，积极营造水上保持林和水源涵养林，较大幅度提高林草覆盖率，减少因水土流失引起的入江泥沙。减少低效化肥、农药的施用量，积极控制农业面源污染。（四）全面启动渤海近海海域水环境综合整治到2005年，从整体上缓解近海海域环境污染和生态破坏的态势，基本抑制重点海湾和河口污染加重的趋势。主要任务是：1、大力推进陆源污染治理。到2000年底直排入海和沿海省市非直接排入海的所有工业污染源必须达标排放，积极推行污染物排海总量控制，由COD总量控制逐步扩展到氮、磷、石油类等污染物总量控制。2、坚

14、持污染防治与生态保护并重的方针，切实保护好近海海域生态环境。加强陆源污染物对重要渔业水域的控制与预防，巩固和建设沿海防护林体系。以重点河口和海湾生态恢复及整治、渔业资源恢复、海岸带生态整治和防护林建设、保护生物多样性为重点，建立一批生态示范区、自然保护区和海岸带防护林。3、加强海洋管理、提高海洋环境监测能力。落实近海海域环境质量行政领导负责制，制定城市海洋环境保护定量考核目标，并纳入到城市环境综合整治定量考核体系。健全海洋环境监测系统，完善海洋环境监测网络，努力提高海洋环境监测的整体能力。4、加强海洋环境保护基础设施建设。结合海河、辽河等流域水污染防治规划，根据近海环境功能区目标和污染物入海总

15、量控制目标，分阶段建设一批城市污水处理工程、港口油污处理工程等；建立海上溢油污染事故、化学品和危险品应急体系，实行船舶垃圾回收处理。四、促进水污染治理和水环境保护的对策建议（一）建立并完善经济发展与环境保护的综合决策机制加快立法步伐1、从法律上明确我国经济发展与环境保护综合决策的内容、制度和程序，规范政府的决策行为。同时要建立和完善各级人民代表大会对政府决策的监督机制；建立政策、规划、计划的听证会制度，以公众听证会的形式听取各方面的意见，通过意见反馈，及时调整有关政策和计划内容。2、建立可持续发展影响评价制度。对经济发展重大政策、决策和区域综合开发等开展可持续发展影响评价，充分考虑社会、经济、

16、环境承载能力和资源可持续利用等因素，权衡其利弊，以寻求最大程度地兼顾经济效益、社会效益和环境效益。政府要在可持续发展评价的基础上进行综合决策，并以后评估的方式对决策的实际效果进行验证和考核。3、将区域产业结构和产业布局调整纳入经济发展与环境保护综合决策。杜绝一些地方不顾当地环境容量建设技术含量低、能耗物耗大、环境污染严重的企业。加决产业结构调整步伐，对已经建立的大耗水、重污染的工业进行结构调整升级，推行清洁生产，提高产业层次、产品技术含量。通过发展工业园区将工业企业适当集中，便于对废水集中处理。在实施西部大开发战略中，应高度重视我国江河源头大多位于西部地区的现实，吸取东部地区经济发展的教训，在

17、进行区域产业结构调整和布局时充分考虑环境承受能力和上下游经济发展与保护环境的关系。（二）进一步强化水资源的流域管理，明确各级政府和企业在水污染治理中的责任1、进一步明确流域水资源管理部门和各级环保部门对水环境管理和保护的责任。（1）流域水资源管理部门要负责监测所在流域省界水体和关键性入河排污口水环境质量；根据河川径流量确定不同季节、不同河段的纳污总量；加强对重点闸坝的联合调度。（2）国家环保部门应合理确定跨省界水体水环境质量标准和污染物排放标准，加强对省界水体水环境质量的监督管理，协调解决省区间出现水污染纠纷。（3）省（区、市）环保部门应根据行政区水体断面水质标准要求，确定所辖行政区污染物排放

18、总量，对辖区内排放水污染物的重点企业进行排污总量核定，及时了解辖区内企。事业单位污染物排放达标、污染治理设施运行和限期治理情况，通过发放排污许可证确保总量控制目标的实现。对季节性河流而言，还要根据河流自净能力确定不同时段污染物最大允许排放量。上一级环保部门负责监督和协调跨越下级行政区水体断面的水环境质量，并协调解决出现的矛盾和问题。2、明确地方政府和企业在水污染治理中的责任。各级地方政府应根据江河流域水污染防治规划，组织制定本行政区水污染防治规划，对辖区内的水环境质量负完全责任，合理保护和治理辖区内的水环境。企业则应负责自身工业污染治理，使其达到国家或地方规定的排放标准。对超标排放污染物的企业

19、必须限期治理，对治理无望的企业由所在地人民政府或上级人民政府责令关闭。3、科学制定和实施流域水污染防治规划。“三河三湖”水污染防治规划实施过程中暴露了一些问题：一是规划中要求建设的重大水污染治理项目投资难以落实；二是规划对从基准年到目标年新增加污水产生的污染考虑不够；三是对同样造成水污染的城镇垃圾处理考虑不多；四是面源污染防治力度不够；五是缺乏规划实施的监督管理。因此，建议对“三河三湖”治理规划进行修订，提高其科学性和可行性。4、研究探讨水环境保护的区际利益补偿机制。我国江河上游大多位于经济欠发达地区，有时为了保护下游水环境可能要放弃某些产业的发展。为此，需要研究探讨建立流域上、中、下游之间水

20、环境保护的区际利益补偿机制（如财政转移支付方式）和水污染经济补偿制度，通过经济利益补偿机制促进流域上、中、下游间积极预防和治理水污染。5、加强水环境保护基础设施建设。可以考虑从环境保护专项基金中拿出一部分资金用于流域水质监测所必须的基础工作经费。并制定计划强制重点污染源安装监测自动化设备，为实行流域水污染物总量控制打下基础。（三）建立和完善以节约资源和保护环境为目的的税（费）政策体系1、实行水资源费改税。扩大水资源费征收范围，并在此基础上将日前征收的水资源费改为开征水资源税，具体税额根据各地区水资源稀缺程度和经济发展水平确定，并可按照单位产品用水量实行递增税率，以鼓励节约用水。2、加快排污费改

21、革步伐。首先要将排污收费标准逐步提高到高于污水治理成本的水平。其次要改变收费结构。（1）在实行水污染物总量控制的流域（按照水污染防治法规定，污染源全部达标排放是实行流域水污染物总量控制的前提条件），按照排放污染物种类和数量计量收费标准进行总量收费，并实行多因子收费。（2）在未实行水污染物总量控制的地区，要改变收费结构。对于达标的污染源免收排污费，而对超标的污染源进行递进收费，收费标准按超标倍数指数增长，以此激励企业在较短时期内达标排放污染物。另外，还要对排污费的征收、使用、监督进行规范化管理。排污费纳入地方财政预算，作为环境保护补助资金，由地方财政部门接专项资金进行管理。3、对危害健康和污染环

22、境的产品开征生态税。按照发达国家保护环境的经验，要逐步考虑对在生产或消费过程中产生危害健康和严重污染环境产品征收生态税，如含磷洗涤剂、化肥、低效农药等，以促进产品结构的升级。4、对有利于水环境保护的领域实现减免税收政策。根据国家产业政策，对节水、清洁生产、先进的水污染防治技术和设备开发制造、引进国外先进实用技术等领域，可以在企业所得税、增值税、关税等方面实行减免税或部分税收返还的优惠政策。同时对这些企业在信贷及社会融资方面给予政策优惠和扶持。（四）加快水价改革步伐，积极促进污水资源化1、加快水价改革。要充分发挥市场机制在水资源配置中的作用，逐步实行水质与水价挂钩。按照水价构成将其调整到完全成本

23、加社会平均利润的水平。此外，为了鼓励节约用水，还可以借鉴新加坡、以色列等国的经验，实行水价分段递增的政策，即超过基本用水定额的那部分水实行高水价，超过得越多水价越高。2、促进污水资源化。对于再生水利用，国家要出台鼓励政策，使水资源的开发、利用、保护和管理形成良性循环。首先要鼓励工业废水处理后作为工业循环用水，在缺水地区可以考虑采取强制工业废水处理和循环利用的政策，力争实现工业用水零增长。其次北方缺水地区城市可以考虑将“二次水”用于居民家庭冲洗厕所和市政园林绿化用水，对高浓度污水进行处理，达到农田灌溉水质标准后可以用于农业灌溉。（五）加快城镇污水处理厂建设、管理和运行体制改革步伐1、加快城镇污水处理厂建设、运营的社会化、市场化和企业化改