【原创】张静：《基层政权》浙江人民出版社2000年版

1、张静：基层政权浙江人民出版社2000年版导言4对于基层政权而言,寻找权力来源，重新确立自己地1中心地位刻不容缓。传统的由掌握资源扩充 权力地方法，被经验证明效果相反：它无涉于解决基层权威地社会授权问题，因而无法通过公共代表机制 集聚权力，所以加强这类政权建设常常爭与愿违，表现出对权力基础地毁坏性作用。5本书重点：在与基层政权相关的制度，即各种权利地配置规则方血，我希望讨论基层组织地权威來源， 使这些权威取得/运用/巩固或弱化地制度因素，以及这些方面对于基层秩序和冲突地影响。7在学界流行的，近代以來国家政权建设深入基层地解释视角，只停留在机构组成地层而，并没冇到达分 析政治单位管治权的深度。这种

2、国家政权建设并没冇成功的解决国家管辖权的实质扩张问题，更没冇 发展出制度化的方法使国家权力的彖征地位稳定地转变为管治地位一历史：地方权威的授权来源及其变化19传统中国事实上有着两种互不干扰地秩序中心，一是管制领域以国家为权威中心主义，对丁貝体社会而 言他的整合意义多是文化象征性；而另一个则具冇实质性，因为它承扣着实际地管辖权力，这就杲地方体 中的权威24这个地方权威，必须有能力促使-个地方性的利益共同体的形成他内部的各方利益必须被相关化即 分散的利益被政治的或经济地组织化为-体，必须冇一系列规则保持共同体地内聚，避免他地分散。25为了保护这种秩序，长期地传统社会实践，造就了经济运营和政治内剧，

3、财富获益和公共责任在地方结 为一体地形式。这一点，沟成了地方高度整合地基础不是国家授予地方权威以公共身份，而是那些原 本位居地方整合中心地人物，取得了国家行政权力地认可，即他们真正地权力來源不在外部壯界，而在地 方内部地利益关系本身。26地方|'|治地真正h的并不在于分权而治，而是借机构设置确定地方权威在官僚体系中地位置29孔飞力书屮注释：从顾炎武到冯桂粉，都将地方团体地利益视为私利而主张严加控制，并要求将其转向 公共利益地方向。30近代地方权威的官僚化进程确实触及了乡村社会的基础框架,他使地方权威的授权來源发生了平静的但 确实雨要的变化，地方权威公共身份的授权來源转移至官府系统地方权

4、威和地方社会一致性逐渐弱化, 地方体整合结构逐渐解体，地方权威的合法性地位与地方社会经济的关联逐渐脱离。费孝通(双轨政治： 费孝通巫视旧中国士绅在沟通民众与国家政权z间的所起的重耍作用，并提岀了“双轨政治”的概念。所谓 “双轨”，乃是指由自上而下的皇权和自下而上的绅权所构成的政治格局。进一步说，即是县以上通过官僚 集团实现政治整合，县以下乡村则通过士绅实现社会整合。两者互为依靠，相互补充。费孝通认为近代以 來，随着大量士绅离开农村进入城市，一些恶棍进入村庄政权，充当政权现代化过程中的国家代理人，将 双轨政治变成了一种单轨政治，将大量的赋税以及摊派加到农民身上，恶化了农民与国家z间的关系) 地方

5、社会地侵蚀不可避免的与原有地地方秩序产生矛盾，破坏了原木完整的社区单位，结果是屮央地政令 容易下达，却堵住了自下而上地利益传递轨道，形成了单轨政治局面。单轨政治改变了地方权威的依 赖方向31政权现代化h标需要的结构集中与整合，只停聃在机构建制和身份委任地表面，而未能达到管辖与治理 地深度32地方权威身份官化过程并没冇在社会利国家z间建立新的关系，或确立新的权力配置原 则这给地方权威充分的机会和更大的行动空间：利用官方名分使其独冇规则合法化，成为基层治理的 普遍特征；原先以集聚财富为本的自治之道合理地进入官制之道，官事和私爭的互利与互用被制度化33原來存在于官制利地方体z间的割离(gap)没有消

6、失，只是移动了位直一一此时它下移到了地方权威 和地方社会之间35基层政权地整合不是通过建立利益权力平衡地制度安排，而是通过政治变革掌权者团体成份地变化 以及经济变革一财产的公共组织支配和均分达成地。38 （人民公社时期）基层权威和基层社会地分离并没冇因政权变化而得到根本改观，它以新的方式下延续 着，发挥着分离权威和社会地作用。分离表现在以下儿点：首先，它使得基层政权不以农民利益面为上级 要求或自我利益为准绳，达不到要求的则虚报第二，基层政权与村民z间存在互相隔阂第三，基层政 权面对社会利益的恣意行为。第四，信息在干部和村民间的冇效流通被阻止40利益分离状态，以及社会授权地缺乏，使得棊层政权不受

7、社会约束，它可能任意地处置社会财产，并以 公有或组织地名义对没收地社会资产独家使用43官方授权并不意味着国家政权成功的进入了乡村社会44基层社会通过政治变苹改变了权威集团，但没有改变近代以来逐渐形成地基层权威与社会地基本结构45通过政治革命，基层权威换了一批又一批，一些人沉下去，一些人浮起來，但乡村秩序在新的说辞下仍 然按照基层设户ili冇地惯例进行君。基层权威仍然垄断看对上地信息传递和对下地资源分配，国家只能通 过报表和工作组了解情况46使用传统地方法在官僚体制内，强化基层政权权力己经不能改善它的效率及其工作原则，也无 法解决对其木身地冇效控制问题。因为他们不能在基层政权和社会之间建立共同地

8、利益关联结构。以制度化地方法确立权威地社会性來源，强化权威地社会基础，是保证基层长治久安地根木二角色冲突：公共服务与垄断经营50地方权威和社会共同体地利益分离加剧，近代基层政权与社会共同体地结构分离现象。在人尺公社体制 强大地行政监督下，暂时掩盖了分离结构地不乩政治后果54经营角色地发展，使基层政权地财政自主性迅速增高55和对于传统的费用來源上级拨款和收缴提留，乡镇村各级工业发展的经济收益，成为基 层政权可控资金的重要来源z-o57基层政权成为关涉经济地组织，便h然生发出木组织地相关经济利益，其结果是，他以商业 方式和社会地其他组织建立关系一即利益竞争地关系，而显然的，这同公共政权组织地身份一

9、 一他需要代表所有社会集团地公共利益一构成牙盾基层政权总是处于政治经济矛盾焦点地原因，在于它的多重才盾角色的内在关系77相对于人民公社时期，农村资源的控制权进一步向下移动，更棊层的组织以及与改组织有关系的人参与 资源分配的机会増大82基层政权卷入社会冲突的原因：一方面，它与社会之间的利益关联处于脱节的结构中，这种脱节导致了 基层政权的政治功能一一他的代表性地位的萎缩，这不仅影响了地方社会的整合和秩序，同时也妨碍了国 家目标与社会目标的连接。 另-方面，基层政权本身的角色变化多端一经济经营到公共政权，税费和 利润的混合，不仅仅损害了它的权威合法性，同时也是它处于和其他社会部分的利益竞争和孑盾状态

10、。83 （近代以来）这些改革没有建立有效的制度改变脱节结构，确保基层政权和社会的关联，也没有促进基 层治理的制度化发展。相反，由于1各项制度总在强化基层权威的支配权，使上述分离结构能够在一次次 的基层政治危机中保存下來。84理想的基层公共政权应当依赖传达或代表地方社会多数者利益，依赖对这些利益实现提供必要服务而存 在。三乡归民约体现的村庄治权103在通常悄况下，不同的乡归民约针对不同的被管辖者，越过辖区边界进入公共领域的人，意味着失去 对组织的依赖105对个体而言，乡规民约重责任义务而不明屮特别的权利，但对集体一村庄共同体而言，多数乡规民 约则特别强调保护公冇财产和维护集体利益116乡归民约的

11、基木性质基层财税制度及其政治后果124村民生活的-般权利并不在抽彖的意义上由国家或宪法授予，而是在实际意义上由它们所生活的初级 组织授予。村民首先是生活在这种初级组织中，然后才生活在宪法确定无疑的权利关系中138税制改革不仅仅是财政平衡或收益集中的问题，它与实施公共管理的现代政治单位一一国家的角色（它 的公共责任）、国家管理机构的建立、政治体制（税务决策和监督机制）及其和地方社会相关利益的制度 化关系等重要变化紧密相关。154 种税制没有社会性支持和利益相关者即纳税人参与意见，就行不成在社会共识基础上的合法性，即 不能反映赋予相同权利的个人及组织的偏好和价值观172在收税的机构方面，由基层政权

12、代理，而不是由直接服务于屮央政府的/专业化的直接面对纳税人的 纳税机构行使职能，这对基层权威的权力扩张和道德水准产生了相当负面的影响。这些影响的严重后果， 就是在基层政权与其管理的乡民z间，制造出了一种不信任的不介作的回避的联至是抵制性的关系五乡村干部地位分配及其组织化支持系统175制度化官职的产生为用人制度，乃属行政问题，而乡村权威的产生是政治问题一它通常需要有利益 连带支持系统存在176金耀基：行政吸纳政治的两个农现力：行政上的上级用人标准对乡村权威的产生发生了越来越大的影 响力但这并没有使乡村权威成为国家机构在基层的代理人，从而成功地使国家政策得到贯彻177在中国，村民自治地运动并非來自

13、基层，或山某个利益集团分亨权力地主张使然，而是山相当级别地 国家机构推动的，他的基本目的，在于动员村民参与对基层干部地监控177政治力量的监督往往被导向行政体系内部进行管理。这种行政对于政治的吸纳虽然控制了行政z外政 治力量的纠结，但却出现來了行政内部的利益派别问题1（乡村组织荐举）180这是一个“官”选择“僚”的过程，它决定了选择的标准由官制定，而僚则是为官 服务的。但是如果认为，选“僚”代表了 “官”系统整体的意志，或是受到了 “官”系统整体控制，并不 妥当。196无论推行乡村选举的最初动力是什么，它在结果上都活跃了运用政治手段促进社会利益组织化，并在 不同利益的组织系统间建立竞争关系的活

14、动（授权來源的变化）208“选”出来的乡村权威仍然依据原有的方式治理乡村，选举就只是增加了新权威的合法性，但并没有促 进选举z后基层政权和村民权利关系的制度性改变，它产生的仍然是权威性自治。权威性自治和上而提 到的乡村干部网络互为联系，它阻描了來白村民及国家两方ifli对于基层干部配登的参与209由权威性自治向代表性自治的转化，重要的在于通过制度安排对权力进行再分配211权威性“自 治”向代农性自治转化的关键，还不仅仅在于权威如何产生，更重要的是权利平衡配置的制度化的发展。212现在需要建立的，是符合公共同意及恒常性原则的制度，公共同意即规则被村民所共同制定和认同， 恒常即任何人都知道遵守或违背它的后果，对于这种后果的预见将指导它们行动的方向，由此基本的社会 秩序可以得到建立。六乡村政治观察229乡村政治的基木动力总是在多数人自发的利益耍求方面，而这种耍求往往貝有很强的局部整体意义。七抵雀卩来自国家的管辖权乡村基层政权诸问题287地方势力构成了一种“割离地带”，将国家和乡村中的村民隔开，它一方面阻止了国家管辖权的干预, 另一方而，也使得国家失去了直接、有效地保护农民权益的法律地位。289基层政权在与国家的关系上并不是完全被动的，乡镇两极干部的密切联系和相互支持，已经构成了自 己主政的条件。294表而上看，国家政权建设是国家各级机构的建立和延伸，因而它往往意味着国