转设背景下独立学院产权制度的困境与对策

1、    转设背景下独立学院产权制度的困境与对策    摘要：独立学院产权制度完善与否是制约其转设政策有效执行的关键所在。当前独立学院产权制度在产权主体资格、产权关系、产权结构、产权过户四个方面与转设政策存在矛盾，需要进一步明确产权主体，合理界定法人属性、明晰产权关系，实施分类登记、明晰产权结构，实施分类管理、多渠道解决产权过户难等问题。关键词：转设，独立学院，产权，分类独立学院自成立以来，一直受到社会各界的争议。2008年2月，为规范独立学院办学行为，教育部颁布了独立学院设置与管理办法（也称教育部“26号令”，以下简称办法），计划用5年的“过渡”期，引导

2、独立学院向“撤”、“并”、“转”三个方向发展：“撤”，即被市场淘汰，自生自灭；“并”，即被收归到举办高校，成为其中一部分；“转”，即脱离举办高校，真正独立为民办高校。根据办法的精神，目前已有22所独立学院成功转设为独立建制的民办高校（截止到2012年3月）。但是与现存未申请转设的303所独立学院相比，绝大部分独立学院仍然处于观望状态，其中关键性因素在于当前产权制度不够完善，影响着独立学院转设政策的有效执行。一、独立学院产权制度的内涵在产权经济学界，如何界定产权目前尚没有统一的定论。德姆塞茨认为，“所谓产权，意指使自己或他人收益或受损的权利，是社会的工具”1。诺斯认为，“产权本质上是一种排他性权

3、利”2。阿尔钦认为，“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”1。e·富鲁布顿和s·佩杰威齐认为，“产权不是关于人与物之间的关系，而是指由物的存在和使用而引起的人们之间一些被认可的行为性关系”1，等等。综合来看，产权以排他性的所有权为核心，不是由个别权利构成的，而是一种权利束，可以分解为所有权、占有权、支配权、使用权、经营权、收益权、交易权、处分权等一束责、权、利的关系和规则的总和，并统一呈现一种结构状态。它是人们（主体）围绕或通过财产（客体）而形成的经济权利关系，这种产权关系有相应的产权制度支持。所谓产权制度，是指既定产权关系和产权规则结合而成的且能对产权关

4、系实现有效的组合、调节和保护的制度安排。产权制度的最主要功能在于降低交易费用，提高资源配置效率。基于此，独立学院产权本质上是一种独立学院与政府、举办者（母体高校）、投资合作者（社会资本）之间的社会关系。其主要表现形式为：对所有资产（包括有形资产和无形资产）的终极所有权，以占有权、使用权和处置权表现形式的经营管理权，以合理流动与转换为特征的交易权，行使终极所有权或经营权可以而且应当得到回报的收益权。独立学院产权制度就是将这些产权关系予以制度化，使其实现有效的组合、调节和保护，进而发挥其激励约束功能和资源配置功能。二、转设背景下独立学院产权制度面临的困境（一）产权主体资格的不明确性与独立学院政策规

5、定之间的矛盾目前，关于作为产权主体的独立学院是何种性质的法人主体尚存在着争论，理论界主要有三种划分：事业法人和民办非企业法人、非营利性社团法人、民办事业单位法人。2001年有关部门联合制定的教育类民办非企业单位登记办法（试行）将民办学校认定为民办非企业法人，但是这一规定并没有随着民办教育促进法的颁布而修改，一直沿用至今。正是“民办非企业”这一模糊的法人定位，使得独立学院在办理法人资格过程中，有的是在人事部门办理法人资格，有的是在民政部门登记，还有一些是在教育部门注册。之所以会选择在不同的行政管理部门登记注册，原因就在于独立学院究竟属于哪一类法人并没有明确规定3。独立学院是由母体高校利用民办机制

6、创办的二级学院演变而来，包括民有民营、国有民营、公有民营和混合民营等多种类型的办学模式，从产权角度上看，主要包括国有和民有两大类。办法第三条规定：“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。”那么是否意味着将国有性质的独立学院也一并纳入民办高校范畴呢？其法人属性是否也应归属于“民办非企业”性质呢？这些在相关转设政策文件当中尚没有明确。可见，产权主体资格不明确阻碍了独立学院转设政策的顺利执行。（二）产权关系的模糊性与办学主体的收益权要求之间的矛盾按照民办教育促进法相关规定，独立学院的母体学校及投资主体对学校不具备所有权，只具有事实上的使用权，占有权、收益权及处分权受到严格限制，这必将

7、造成事实上的所有权及处分权“主体虚置”。产权主体之间产权关系不明晰，意味着谁的权利都没有限度、没有边界，但谁都不能确保自己的产权，也就等于事实上的“没有产权”。从法律上讲，独立学院的资产归学校所有，但在学校的实际运行过程中产权是不明晰的，对独立学院投资方已出资的财产及增值部分不享有法人财产所有权，因而造成独立学院缺乏活力、丧失约束力。同时，现有的政策与法规过于强调对独立学院收益权的控制，如办法第四十三条规定：“独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。出资人取得合理回报的标准和程序，按照民办教育促进法实施条例和国家有关规定

8、执行。”但事实上相关的具体办法一直都没有出台。由于产权关系的模糊，未能达到各主体对自己的行为负责和相应约束，使得各产权主体难以产生稳定的预期利益，也就更少地从长远利益考虑办学，而是强化了短期行为与机会主义，影响着独立学院的健康可持续发展。（三）产权结构的多元性与转设政策的单一性规定之间的矛盾独立学院产权主体包括公办高校和合作单位，合作单位可以是民营企业，也可以是地方政府、国有企业、公办高校等。可见，独立学院产权结构具有多元性的特点，但是总的来说可以分为两类：一种是“国有的”独立学院，一种是“民有的”独立学院。前者的举办模式包括“公办高校+地方政府”模式（如电子科技大学中山学院）、“公办高校+国

9、有企业”模式（如中国石油大学胜利学院）、“公办高校+地方政府+国有企业”模式（如浙江大学城市学院）、“公办高校+公办高校”模式（如浙江工业大学之江学院）等。后者的举办模式则主要包括“公办高校+民营企业”模式（如四川师范大学成都学院）和“公办高校十外资企业”模式（如重庆工商大学派斯学院）。教育部对独立学院的界定实际上只针对“民有的”独立学院这一类型，而现有的转设政策则是针对所有独立学院，具有单一性的特点，“国有的”独立学院较难执行这一政策。现实中也很容易发现，已转设成功的22所独立学院均属于民有性质，没有一例属于国有性质。可见，现有的独立学院转设政策忽略了“国有的”独立学院这一产权类型，影响了其

10、全面有效的执行。（四）产权过户的困难与转设政策的强制性之间的矛盾当前独立学院产权过户存在着一些难题，包括：一是无形资产评估困难。对现实当中公办高校参与办学的无形资产及其增值部分进行评估与作价比较困难，当前尚没有比较权威的法规依据，在实践中也缺乏专业的机构和成熟的办法与手段来开展这项活动。二是过户费用高。独立学院资产过户及变更登记，涉及到土地、房产、财政、税务、工商、银行、建设、教育行政以及社团管理等10多个部门，各部门政策不一，手续极其复杂。如资产评估费、土地增值税、契税和印花税等，过户手续繁琐，规费昂贵，而国家尚未出台具体的优惠与减免政策。三是土地过户困难。当前，很多独立学院是按非营利性教育

11、用地的规定而获得政府的“划拨用地”，即主要是获得土地的使用权，而没有相应的产权。一些独立学院主要是靠租用土地来办学，就更谈不上土地过户的问题，如果土地不过户，过户就没有什么实质的意义。还有一些独立学院的投资方是国有企业或事业单位，将国有闲置土地或工厂用于办学，再加上国有教育用地不准用于买卖、抵押、担保等交易行为，因此，这部分独立学院也无法进行过户。而独立学院转设政策则要求所有独立学院必须在1年内完成资产过户工作，并限定5年的过渡期，否则不颁发办学许可证。这种强制性规定与现实中产权过户工作的复杂性与困难性之间形成了矛盾，进而使转设政策难以顺利进行。三、完善当前独立学院产权制度的对策（一）明确产权

12、主体，合理界定法人属性当前，我国的经济体制结构是以公有制为主体、多种所有制结构并存的局面。在这一体制结构中，对于是否属于公有制的判断标准，关键是看所有制结构中的公有成份，只要公有成份所占的比例超过私有成份，就是以公有制为主体。这一判断思路完全可以引入到教育领域中来，用以对独立学院属性的判定。如果独立学院的资产结构是以国有资产占主体，其属性应界定为“公办”，应纳入公办院校范畴；如果资产结构是以私有资产占主体，其属性应界定为“民办”，相应地纳入民办高校范畴。“国有民营”独立学院举办的主体是公办本科高校，合作的主体是地方政府或国有企业，其资产的结构仍然是以国有资产为主体，只是其运行机制有民办因素而已

13、，但这不应影响其国有成分占主体的地位，其性质理应界定为“公办”。如果将其界定为“民办”，大量安排招生人数，无疑是将政府公共财政经费责任转嫁给老百姓，有悖教育公平的。因此，相关法律法规有必要对“国有民营”独立学院的合法性做出明确规定，并将其纳入公办高校范畴，登记为事业单位法人4，而民有民营独立学院则应纳入民办高校范畴管理，登记为非企业法人。（二）明晰产权关系，实施分类登记由于独立学院的构成主体不同，应将其区分为“营利性”独立学院和“非营利性”独立学院，即在法人登记证上明确区分出“营利性”和“非营利性”。登记为“营利性”的独立学院，要明确其“合理回报”，以保护投资者的财产权；登记为“非营利性”的独

14、立学院，要注重发挥其公益性特点，履行其公益性义务，投资者不得要求“合理回报”。因前述已经建议将国有民营独立学院纳入公办高校范畴，其只能选择登记为“非营利性”独立学院，其财产所有权归国家所有，其投资者（地方政府或国有企业）不能要求行使收益权。民有民营独立学院可以选择登记为“营利性”独立学院，也可以选择登记为“非营利性”独立学院，选择前者则需要在登记时提供产权主体各自的产权划分比例、明确各自的权责利，并按照规定的程序（具体申报程序需要相关部门出台具体实施办法）要求“合理回报”；而申请登记为“非营利性”独立学院，则视同捐资办学，投资者不得对独立学院要求行使收益权，也不再是独立学院产权的主体，其财产所

15、有权归独立学院所有。（三）明晰产权结构，实施分类管理独立学院产权结构具有多元性的特点，因此对独立学院转设政策的完善也应遵循多元性的特征，实施分类管理，给予不同类型的独立学院选择发展的路径。首先，要进一步规范独立学院的管理，出台专门的法律法规，如制定与颁布独立学院促进法，以增强政策的法律效力与执行力度，这是对独立学院实施分类管理的前提。其次，加强转设政策执行的力度，鼓励和支持更多的独立学院走转设发展道路。民有民营独立学院要进一步理清内部产权关系，健全法人治理结构，尽快执行独立学院转设政策，走转设为民办高校发展的道路。国有民营独立学院也可以改变其现有的产权结构，引进民间资本（非国有资产），先变为民

16、有民营独立学院，然后再选择时机转设为民办高校。再次，加强对无真正投资方办独立学院的清理力度。对现实当中尚没有真正投资方的独立学院，要限期寻找真正的投资方，否则将其合并到母体高校，取消办学资格。最后，重视对国有民营独立学院的规范管理。建议进一步完善独立学院转设政策，允许国有民营独立学院转设为独立建制的公办高校。（四）多渠道化解产权过户难问题1.建立高校无形资产评估与管理机制。首先要在明晰产权前提下进行无形资产评估，在办学协议中需要明确无形资产带来的增值部分归独立学院所有。无形资产的转让可以分为所有权转让和使用权转让，普通高校与投资方达成协议，转让其品牌的使用权，且规定不能转让给第三者，所有权仍归

17、母体高校所有。在未来，如果独立学院脱离母体高校完全转为民办高校，双方依托关系解除，无形资产的使用权终止。其次要完善评估指标体系、建立专门化资产评估机构并进行分类评估，对独立学院无形资产进行评估时应采取分类评估与作价的办法。再次，在对独立学院无形资产如何作价、评估及参照标准等方面，吁请相关部门进行政策配套，出台可操作性的评估细则，完善现有法律法规。最后，要注意协调评估中利益相关者之间的关系，包括独立学院与母体高校、投资方、政府、社会之间的关系，充分发挥各自的优势，在和谐共生的基础上解决无形资产评估的问题。2.降低转让的费用。资产过户的费用应当由交易双方共同支付，但作为独立学院的资产过户的转让方本

18、身是无偿转让自身的财产，因此，作为独立学院应当支付过户产生的各项费用。我国土地增值税暂行条例实施细则第12条规定“企业、联营投入被投资对象的土地，暂时免征土地增值税，报地方税务（分）局备案”；财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知（财税200439号）第2条规定“国家拨付事业经费和企业办的各类学校自用的房产、土地，免征房产税、土地使用税”。因此，七大规费中的“土地增值税”、“房产税”和“土地使用税”都是可以免交或缓交的。同时，独立学院的资产过户，不属于交易行为，且在过户过程当中，作为投资方并没有获利行为，所以也不应缴纳交易税及交易所得税。此外，公告费、评估费及验资费等也应予以免除，因为资产过户是政府部门的强制要求，而不是学校自己发生的行为。只有这样，才能取得举办方的理解和支持5。3.分类解决土地过户问题。对于划拨取得土地，因其没有对土地的产权，仅拥有土地使用权，建议政府相关部门出台相关配套措施，将其土地使用权转移到独立学院名下，由独立学院单独享用，视同其完成土地的过户问题。对于那些租用土地办学的，要限期独立学院举办者取得土地的产权，否则取消办学资格。对于利用国有闲置土地或工厂办学的，可以申请相关部门的认定，进行土地产权的分割与转移，将其过户到独立学院名下，但其性质