论高等学校章程

1、    论高等学校章程     摘要：高等学校章程是高校自我管理、自我发展的法律文件，是高等学校法律地位的具体表现，具有重要的法律意义。高等学校自身的行为、权利与义务，以及与高校发生法律关系的所有主体的行为、权利和义务，都通过高等学校章程得到明确与保障。高等学校章程一般包括明确学校名称和校址，学校的办学宗旨和培养目标，规定大学与政府的关系，明确办学经费来源，规定内部管理体制，明确校长的产生、权限与责任，明确教师和学生的权利与义务，规定学校章程修订的程序等。关键词：高等学校，学校章程，高等学校章程制定一、高等学校章程的基本内涵1995年颁布的中华

2、人民共和国教育法第三章第26条规定，设立学校及其他教育机构必须具备四个方面的条件，包括有组织机构和章程、有合格的师资、有符合规定标准的教学场所及设施设备、有必备的办学资金和稳定的经费来源。1998年颁布的中华人民共和国高等教育法具体规定了高等学校设立的条件，包括申报报告、可行性论证材料、学校章程和其他相关材料。两部法律之所以均专门列明和规定学校章程事项，一个最为重要的原因是章程与高等学校性质、宗旨、地位、方向、管理、发展、正常运行、高等教育法律关系主体的权利和义务密切相关，只有通过章程明确规定高等学校的一切重大事项，才能保障高等学校的正常运行和健康发展。具体地说，高等学校章程是指高等学校的权力

3、机关制定的、上承国家教育基本法律、高等教育法律和高等教育政策，下启高等学校办学活动和内部管理的具有一定法律效力的治校总纲。在起点上，高等学校章程是设立高校的必备条件。在过程中，高等学校章程通过明确清晰的条文形式规定了高校的办学宗旨、高校性质、主要任务、办学形式、培养目标、办学规模、内部管理、财务活动等重大的基本事项，是高等学校依法运行和自我管理、自我约束的基本准绳，是政府依法监管高等学校的基本依据。在终点上，是高等学校贯彻自身的办学宗旨，面向社会树立自身形象和社会公众了解与认识高等学校的基本依据。在终极意义上，高等学校章程是国家法治和高等教育法治的具体表现与本质内涵。二、高等学校章程的法律意义

4、在市场经济体制下，大学与社会的联系日益密切，大学参与民事活动的机会越来越多。而任何组织如果成为独立自主的民事主体，就必须拥有自己的章程。从法理上看，高等学校章程不仅是对大学自身面貌和行为能力的一个基本定位，以及对大学自身组织结构及其运转进行的基本规定，即一所大学的名称、性质、任务、功能、成员条件等是什么，大学的组织结构有哪些，它们是如何运转的等，而且更为重要的是，高等学校章程规定了大学以及与大学有关的教育法律关系主体的权利和义务，特别是大学与大学的举办者之间的权利义务关系，体现了举办者的意志和利益，为形成正常有序的大学教育秩序提供了制度保障。一方面，高等学校章程是大学自主管理、依法治校的法律基

5、础。中华人民共和国教育法明确规定，学校享有“按照章程自主管理”的权利。也就是说，大学自主管理的直接依据是章程。章程所规定的大学的权利与义务也就成为大学自主管理的法律基础。因为，高等学校章程一旦通过教育行政部门的核准，就具有了法律效力。不仅对大学的办学行为具有约束力，而且对大学管理者的管理行为、举办者的监督行为也有约束力。这样，章程中规定的属于学校自主管理的领域，管理者和举办者就不能再加以干预。另一方面，高等学校章程是大学举办者、管理者对学校进行监控、监督、管理的依据和手段。举办者以学校章程为依据，监控办学者的办学行为，保障自己的合法权益。因此，制定高等学校章程，是将大学管理纳入法治化轨道、依法

6、办学和依法治校的有效途径，是实现大学管理的法制化和科学化，建立现代大学制度的坚实基础，是大学按其自身规律办学和发展的根本保障。具体来讲，高等学校章程的具体法律意义包括以下几个方面的内容。第一，高等学校章程是制定、修改和认可高校内部各级各类管理规定的基础。现代法治化的历程表明，任何一个国家的立法机构和法规草案的提起机关，在制定法规或提出法规草案前，总是基于国家的最高宪法，并在宪法的总体框架下创制和认可新的法规。形象地说，高等学校章程正是高校内部的“宪法”。高等学校创制、修改和认可自身内部管理规定时，同样应当遵守国家法律体系形成的基本程序。这样，高等学校章程不仅是全面准确地理解已经生效的高校内部各

7、级各类管理规定的条件，更主要的是，高等学校章程的形成和生效，将为制定和认可高校后续的和具体的管理规定，以及调整和修改已经产生的内部管理规定提供前提。人们只有在准确地把握高等学校章程的基础上，才能科学地酝酿和制定新的高校内部管理规定，修改或废止那些已经存在的抵触高等学校章程的内部管理规定，并通过高等学校章程使高校内部管理规定与国家的整个教育基法律、政策和规章保持一致。在此意义上可以说，高等学校章程是创制和修改高校全部内部管理规定过程的操作指南。第二，高等校章程是保证高校内部各级各类管理规定体系内在和谐与统一的重要工具。换一个角度也可以说，高等学校内部的各级各类管理规定都是基于高等学校章程的精神制

8、定和认可的，因而高校内部全部管理规定之间的关系是一致的和相互支撑的。在现实中，我国高等学校内部普遍存在体系繁复、内容丰富、面广量大和变动不居的内部管理规定。在实践中，所有这些具体的内部管理规定具有形态多样和涉及广泛的特点。然而，高校面广量大的各级各类内部管理规定并不应是零碎和散乱的堆积物，而应该是有机统一、结构完整、功能互补和协调和谐的体系。保证高等学校内部各级各类管理规定内在和谐与统一的基本工具正是高等学校章程。人们只有遵循高等学校章程的基本精神和基本内容，制定、修改和理解多种多样和变动不居的高校内部管理规定，才能保证高校全部内部管理规定体系的完整、协调和统一。第三，高等学校章程能够为实施高

9、校内部管理规定提供指导，理解高等学校章程的性质、宗旨和精神，是正确地实施高等学校内部管理规定的基础。高等学校学校内部的全部管理规定都是在高等学校章程的精神构架下制定和认可的，因而，高等学校章程是高等学校正确地运用其内部各项管理规定的法理精神或基石。作为国家法规组成部分的高等学校章程，既可能直接体现于高校内部管理规章的文本和条款之中，明示各项管理规定，也可能反映于高校内部具体的管理规定条文之中，同时还可能隐藏于高校内部管理规定文本的字里行间，因而也许没有明确、清晰的权利义务规定和严密的逻辑形式，但是这些内部管理规定的制定基础和宗旨是实践高等学校章程，因而同样具有法律依据甚至法律效力。由于社会和高

10、校内部事务纷繁复杂、变化迅速，成文法规无法一览无余地囊括和规范所有社会行为、高校行为和高等教育事务。这种情形要求高校各项内部管理规定的实施既要具有严格的依据，同时又要具有恰当的裁量空间，而把握这样的裁量空间的尺度正是高等学校章程明确的大学宗旨。具体地说，当高校内部管理规定的实施机构和人员在没有现成的严密的内部管理规定或条款可供援引和依据时，由于高等学校章程的存在，高校内部管理规定的实施机关和人员同样能够准确地实施高校内部管理规定。在这里可以看出，高等学校章程不仅是法规的重要组成要素，在实践中，它同时还是高校内部实施管理规定的纲领和标准。高等学校章程与高校内部管理规定这种关系的性质，与一个国家的

11、具体的行政法规与国家的行政法规的基本原则的关系相同。在看得见的行政法背后，隐藏着一种看不见的“精神内核”，在瞬息多变的行政法规条文背后都有一种相对稳定的原则，即行政法规基本原则，抽象的原则高于具体条文，行政法规原则主宰了行政法规规范及其动态的实施。在这里，高等学校章程及其精神内涵是高校有效实施其内部管理规定的保证。第四，高校章程的宗旨和基本精神由于表述简洁和易于理解，因而具有特别明显的普适意义和宣传作用。高校内部管理规定虽然只适用于一所具体的高校，但是，其规则条文和具体内容相当浩繁，在整个高校范围内全面普及和宣传高校内部管理规定的具体内容不仅时间或其他资源成本较高，也无法真正实现。相形之下，通

12、过提炼出的高等学校章程的基本精神，由于其内容简明和易于把握，能够帮助高校内部广大师生、员工和社会大众理解和接受高校内部管理规定尤其是重要的管理规定的主要内容，并在生活和工作中遵守这些管理规定。例如，任何高等学校章程的宗旨都包容了促进学生个体发展和社会进步的内容，正是这一内容的普遍性，能够帮助高校内部师生员工和社会大众理解和接受高校的许多内部管理规定。相形之下，宣传和普及高等学校章程中这一内容，远比面向高校师生员工和社会大众解释和宣传高校内部的众多与此相关的内部管理规定和内容成本更低廉，效果更佳。高等学校章程的上述具体法律意义直接与整个社会、政府和高等教育的其他法律关系主体相关。因而，高等学校章

13、程的具体法律意义本质上具有整体的和一般的意义。三、高等学校章程的基本要素理解高等学校章程的基本依据是中华人民共和国高等教育法中列出的高等学校章程条目。但是，由于中华人民共和国高等教育法只是抽象地列出了高等学校章程的条目，因而，人们需要综合中华人民共和国高等教育法的立法精神、基本原则甚至基本国情理解、制定和实施高等学校章程。我国高等学校章程的基本要素是中华人民共和国高等教育法规定的高等学校章程的条款，同时包容各项条款蕴含的具体内容。第一，明确高校名称和校址。明确学校名称和校址具有多方面法律意义。其一，学校名称和校址是高校行使法律行为、承担法律责任和享有法律权利的前提，缺少这样的条件，高等学校及其

14、成员实际上无法真正享有法律赋予的权利和义务。其二，学校名称和校址是高等学校正常办学，参与民事法律活动和行政法律活动的基础。其三，学校名称和校址是高等学校面向社会的标志，折射出了学校的性质、宗旨、办学层次和培养目标，既是高校走向社会的环节，也是公众认识高校的桥梁。第二，明确高校的办学宗旨和培养目标。国外很多高等学校都在自己的章程中宣布办学宗旨和培养目标，强调自身的社会价值和学术价值，昭告社会学校培养何种类型的人才。本质上，这既是面向社会的一种宣告，也是一种自我约束，同时明确了高校的努力方向和发展前景。高等学校章程的这一要素既有利于密切高校与社会的关系，也方便自己赢得公民的认可，获得更多的资源。高

15、等学校章程的这些规定，有利于专业性强的学校或者学校的优势专业更加专业化，获得很大的专业发展空间。可见，高等学校章程中的办学宗旨和培养目标都是基于国家法律规定促进高校自身与社会进步的目的而制定的。第三，规定大学与政府的关系。德国波鸿大学在高等学校章程中提到，高等教育总法是大学管理的主要依据，联邦政府不直接管理大学，它的主要职责是对大学提供基本的建设经费，对大学的科研提供经费，对学生提供贷款或资助，制定有关高等教育的一般性法规等；德国的汉堡大学在高等学校章程中说明，其社会地位相当于州一级的国家机构，是享受自治权力的经国家认可的合法团体。高校始终与政府有着千丝万缕的联系。英国和美国的大学与政府是一种

16、伙伴关系，大学十分重视向政府提出咨询意见，政府则通过立法和各种政策文件确保各种层次类型的大学的正常运行。在制定高等学校章程的时候应该在尊重大学传统的基础上，留给具体实施教育的大学足够和适当的自主权，确保教育活动的顺利展开。国外这些国家在高等学校章程中确认高校自主管理权限的同时，明确认可高等学校接受国家法律的规范。这些内容构成了高等学校章程的重要组成部分，同时，也为我们理解、制定和修改高等学校章程提供了更多的借鉴。第四，明确学校办学经费的来源及使用。随着社会的进步和高等教育事业的发展，高校经费来源已经呈现多渠道并进的格局。同时，政府仍是高校办学经费的主要提供者。因此，高校应当在自身的章程中明确自

17、身的经费来源渠道。这是高校经费来源法治化的基本要求。高等学校章程还应当明确高校经费的主要开支项目。在高等学校章程中明确学校办学经费的使用，同时列明开支的预算原则和使用审批程序，有利于学校资产的管理效益，使大学财产的使用和分配更加明朗与有效。目前，我国高校基本上都在国家法规规范下制定高校内部的财务管理规定，这些规定的内容主要针对的正是高校内部经费开支。但是，值得关注的是，高校的内部财务管理规定往往是基于学校运行实际需要和实际情形而制定的，或者依据国家的相关财务管理规定而制定的，与高等学校章程并无十分密切的关系。客观地说，倘若高校经费开支项目、预算、使用方面的规定不仅是高校经费使用实际情况的反映，

18、也不仅是国家相关财务管理规定的延伸，而且与高等学校章程之间存在密切的关系，成为高等学校章程的组成部分，毫无疑问，无论是高等教育法规抑或国家相关财务管理规定的效果将会更为明显，高校财务管理规定因而也拥有了更为具体的法律依据，整个高校的财务运转也将迈上更高水平的法治化台阶。第五，规定高校内部管理体制。现代高校内部管理在形式上趋向共性。大学校长为最高行政管理人，下设数量若干的副校长和行政管理人员，并规定下设各种不同行政单位和行政管理者，由高校编制学校内部机构人员数量与素质要求。虽然如此，高校毕竟存在类型、规模、层次和发展目标的差异，因而，数量、类型、层次和目标众多的高校的内部管理体制无法统一。正因为

19、如此，高校应当通过章程明确自身的内部管理体制，并使其内部管理体制具有法律效力。这样做的目的既是高校日常管理的需要，是高校保持高校内部管理体制相对稳定并在此基础上提升管理效率的需要；同时，也是方便师生员工和社会公众理解学校内部运行程序，明确自身的权利与义务，更好地支撑、配合、遵守学校内部管理规定，保障学校正常运行的需要，是高校日常管理法治化的具体表现。第六，明确大学校长的产生、权限与责任。大学校长是大学行政管理首长。有时候，大学校长的主要职责是依据章程管理大学。波恩大学规定，大学实行校长负责制，校长由大学教职员工代表大会从正教授中选举产生。德国的大学校长对大学起着灵魂作用，其地位是举足轻重的。高

20、等学校章程不仅规定大学校长的产生方式和职责，同时还应规定其任期。当然，人们很难统一所有高等学校校长的产生方式、职责和任期，但是，产生方式和任期应该是章程规定的内容。在各国高等学校章程的规定中，大学校长的任期一般都是四年左右，美国大学校长任职时间更长，甚至是终身制的。我国是比较重视学历的国家，我国高校的管理理念认为校长应该是学术权威，或者某个学术领域的带头人才能在大学中胜任校长。所以，我国很多高校的校长都是一些学术领域的专家学者，任期内同时仍然从事科研工作。可以说，这种方式利弊并存，国外大学校长的遴选模式可以为我们所借鉴。第七，明确教师和学生的权利与义务。在我国，教师和学生的权利与义务是由法律直接规定的。但是，