我国高校内部经费分配与财务管理制度分析

1、    我国高校内部经费分配与财务管理制度分析     摘要：我国高校目前大多采用“条块分割”的半包干经费分配方式和“二级管理、二级核算”的财务管理模式。这种管理模式导致了诸多问题，如经费分配随意性大、重物轻人、分配不公、使用效率低下等。本文基于高校内部经费分配与财务管理制度的现状分析，提出建立基于学科发展的经费分配方式及其预算管理模式的应对策略。 关键词：经费分配，财务管理 一、我国高校内部经费分配及财务管理制度 高校内部经费分配及其财务管理制度作为高校教育管理的重要组成部分，在高校内部管理体系中起着重要作用。它

2、既是学校教学、科研等各项事业发展的保证，同时又涉及各方面的利益关系。内部经费分配是否公平有效，财务管理体制是否科学合理，运行机制是否灵活，直接决定教职员工积极性的发挥、学校改革发展步伐的快慢，进而关系到学校综合竞争力的高低。 现阶段我国高校内部经费配置的主要方式为经费包干制。如果从学校与院系间的关系进行划分，这种制度又分为全包干和半包干。所谓全包干，是指高校将所属各学院（系）的人头费、教学经费、公用经费、科研补贴等项目按会计年度一次性划拨给院系，学校一般不再给院系划拨经费，院系在给定的数额范围内自由支配。半包干又可分为两种形式：一种是学校的经费按教学、行政、人头、后勤四块进行划分，人

3、头费由学校包干，而教学经费与院系的行政经费或称公用经费则由学校财务处直接划拨给教务处，再由教务处分配给各院系。教务处给院系分配经费是实行包干制还是其它的方式则由教务处自行决定。这种方式基本上就是通常称为的“条块分割”或“块块分割”。另外一种是人头费由学校统一管理，按时由学校财务处支付给教职工，而教学经费、公用经费等实行院系包干，由学校按一定原则一次性划拨给院系，由院系在自己的职权范围内自由使用，这种方式称为“学院自主理财”模式。即学院在经济上相对独立，院内学生的缴费和通过社会服务、科学研究的所得作为学院的经济收入；学校除提取必要的管理费用并承担各学院人员的基本工资以及设立一些大型的专项建设基金

4、外，学院的一切日常行政和业务的费用，包括教师的酬金、学生的各项费用均由学院自主理财、自行支出，学校不再审批。 从我国实行经费包干制的高校来看，绝大多数实行半包干，全包干还处于试点阶段，这主要是受高等教育管理体制、高校内部人事制度、分配制度的影响。在全包干的情况下，高校必须给院系下放更多的权力，特别是财权。然而，就目前情况看，很多高校无论是从机构设置、权力构架还是从院系自身的能力来说，都还无法完全实行全包干。因此，目前高校内部的经费分配大多采用半包干方式。 我国高校的财务管理模式主要有三种类型：一是规模较小、年度资金流量不大的高校一般采用集中管理的财务管理模式；二是规模中等、

5、年度资金流量比较大的高校一般采用分级管理、一级核算的财务管理模式；三是规模较大、年度资金流量很大、财务制度健全、财务关系明晰、责权利目标明确、具有较强宏观调控能力的高校一般采用分级管理的财务管理模式。 这三种模式有各自的优缺点。第一种财务管理模式一般具有统一高校财务收支、便于集中全校财力、统筹调用资金、促进学校发展的优点，但也普遍具有统得过多、管得过死、缺乏激励机制、不利于调动二级单位积极性的缺点。第二种财务管理模式由于采用一级核算、分级管理，财权相对集中，事权相对分散，往往造成二级单位财权与事权的不统一，使二级单位管理权不易落实，缺少必要的自主权和自我完善、自我发展的潜力，给二级单

6、位办学形成种种障碍。因此，这种模式也不利于调动二级单位的群体积极性，并且还容易造成许多管理权限不清、职责不分的问题。第三种财务管理模式，由于其实行“二级管理、二级核算”的运行机制，在一定程度上保证了高校二级单位财权与事权的统一，能充分调动二级单位当家理财、增收节支的积极性。但这种模式往往在强调微观搞活的同时，忽视了综合平衡和宏观控制，导致高校财力过于分散、难以全面集中，在一定程度上影响了高校资金的统筹与调控。 二、我国高校内部经费分配及财务管理制度存在的问题 我国高校经费分配方式和财务管理制度主要存在以下问题： 1.经费分配缺乏预算管理理念 预算是财务工

7、作的指挥捧，高校各项经费收支应按部门预算执行。但在实际工作中，由于预算编制时间过短、预算编制过程透明度不高等原因造成了部门预算不准确、预算内容不全面，编制的部门预算未能客观反映学校财务收支全貌和体现学校的工作重点和发展方向。在资金使用上，学校管理者未按预算安排使用资金，预算变更频繁、预算执行刚性不强、形同虚设的现象；还有些业务主管缺乏全校一盘棋观念，从自己分管部门或事务出发，不按部门预算使用经费，随意批经费，或者对于补助标准、提成方案等从本部门的情况考虑，很少顾及校内其他部门，这样就容易造成互相攀比，挫伤了一些部门和职工的积极性，同时也使部门预算丧失了约束力。 2.经费分配上“重物轻

8、人”，功利倾向明显 就高校内部资源配置而言，最令人担忧的是，高校重视物力资本投资，忽视人力资本投资，资本投资的短期行为严重；且将人力资本投资的负担转嫁给院系，而集中全校之财力发展固定资产投资。即当代经济学人力资本理论所指出的重视物力资本投资而忽视人力资本投资的现象，是欠发达国家非正常资源竞争所特有的病态表现。最近五年，我国高校中各种用于基建投资和校园建设的资金占其总经费投入的比重远远超过人力资本投资比重，基本建设所需资金有的甚至是维持性预算的23倍，高校银行贷款的80%以上用于基建投资，高校新产生的债务都是因豪华基建而起。与此相对的是，对教学改革与课程教材、师生发展投入、科研图书资料

9、等的投入严加控制，从而使高校正常的教学、科研支出受到严峻挑战。各院系为了保障本单位的人力资本支出，保证广大职工教学科研工作的顺利进行，不得不耗费大量资源开展各种创收活动，甚至以牺牲人才培养质量为代价。高校内的投资也有明显的功利倾向，对学科建设、科研项目的支持和师资的引进与建设等重要工作惟经济效益是论，盲目迎合上级提拔干部和评估效益的标准，向银行和社会大量借贷，超标准建设校园，造成极大的浪费。在高校内部的投入分配上违反教育规律，在办学资源、科研投入得不到充足供给与保障的情况下片面追求资源的使用效率，使资源过度集中于少数强势个人和组织，不利于学校整体实力的提升。 3.经费分配缺乏制度保障

10、，随意性较大 我国高校财务管理基本采用“统一领导、集中或分级管理”，而大学的教学、科研等任务的重心主要在基层，支持决策的信息也主要来自基层，因权力和责任的分离、决策和信息的不对称，使大学的资源配置决策经常因为缺乏科学依据而发生“会哭的孩子多吃奶”的现象。高校内部同样如此。在部分高校，校内经费的运作受到人为干预，使得投资管理的合法性受到损害。在经济资源的配置中，学校高层的个人喜好、经验、能力和道德水准决定着配置结果。对于大学内部不同利益群体因经济资源争夺而时常发生的冲突，缺乏科学的协调机制和保障经济资源合理配置的制度。 4.经费分配不公 教育经费分配不公不仅存在于不

11、同地区、不同层级、不同类别的学校，也存在于学校内部的各机关处室、院系所和学科。某些高校处于强势地位的部门和机构，其行为将直接影响到院系公共经费的分配、收入的提成、人力资源的配给等。强势部门和机构由于有雄厚的资金支持，形成特殊的利益集团，影响学校领导的政策、措施，使弱势部门和机构无法公平享受学校公共资源的好处，甚至无法保障基本的生存经费。因此，一方面，强势群体占据了大量的资金，却不一定能保证相应的产出；另一方面，弱势群体处于“贫血”状态。如此往往会形成“马太效应”。消极的“马太效应”就像一个怪圈，使得有前景的学科发展受到束缚，不利于带动各学院（部）发展学科、进行知识创新的积极性，也不利于学校对所

12、有学科发展规划的开展。 5.经费使用效率不高 在计划经济时代，由于高校的办学经费由政府全额提供，所以财务管理模式相对简单，财务管理讲求的是资金如何分配、使用，要求的是帐出合理、帐面平衡；而对资金的使用效果、资金的使用效益、资金的科学合理流动，则持忽视的态度。受传统财务管理模式惯性的影响，很多高校财务运作方式变化不大，消费型观念占主导地位，被动理财的管理模式也没有完全扭转，仍保留着计划经济体制下的财务运作方式，存在等、靠、要的思想，有多少钱办多少事，缺乏理财意识，缺乏整体办学效益意识，浪费现象严重；再加上资金控制权和使用权的分离，最终导致经费的有效使用率大打折扣，继而加剧经费

13、不足的矛盾。诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼曾提出花钱办事的四种模式：一是花自己的钱给自己办事，既讲节约又讲效果；二是花自己的钱给人家办事，只讲节约不讲效果；三是花别人的钱给自己办事，只讲效果不讲节约；四是花别人的钱给别人办事，不讲节约也不讲效果。因此在高校的财务管理中出现忽视成本管理、以收付实现制代替权责发生制、以支出管理代替成本管理现象也就不足为奇了。由于高校资金使用不讲究使用效益，因此，许多部门购置办公用品或教学设备时，不顾自己的实际需要，只买贵的、好的，根本不管买回来后是否用得着，造成资金的严重浪费。这种浪费突出表现在大学内部的资源共享程度差、重复购置现象严重。比如，大学下属单位如学院、研

14、究所等对一些通用的图书资料、计算机、桌椅等仅限于内部使用，资产的所有者学校根本无法调剂，以致“通用物质不通用”，一方面在闲置，一方面在重复购置，造成同样的物质投资成倍增加，使用效率在成倍地减少；在设备的购置上，普遍缺乏整体规划，盲目性、随意性大。许多高校在购买设备前缺乏可行性分析，购买设备后又疏于合理布局，造成极大的浪费，一方面实验设备不足，但另一方面设备闲置严重。基于对高度集权带来效率丧失的认识，一些大学很谨慎地将一些财权下放院系，但往往只是教学运转经费部分，因此仍然不能充分激发学校内部活力。 三、建立基于学科发展的高校内部经费分配及财务管理制度 以上问题存在的原因，涉及

15、大学发展的历史传统、大学预算管理制度的建设、大学领导人的思想观念等因素。本文认为，其中最根本的原因是在于大学的经费分配权力过于集中在中高层，财权的配置模式过于僵化。 20世纪90年代初，大学办企业、办实体，放开搞活，鼓励创收，大学内部院系和经济实体中随意设置财务机构，造成了财务管理的混乱和失控，给学校带来了很多的经济损失和风险。于是，后来撤销了校内一切财务机构，建立“集中领导、统一管理”的财务管理体制，实行了高度集权的财务管理模式，这在当时是有进步意义的。但是随着学校规模由几千人发展到数万人的时候，学校高层对内部单位的具体管理、指导和监督越来越显得无能为力，这种高度集权的模式已经无法

16、适应大学内部管理和改革的需要，严重约束了来自学校内部的发展动力，表现出越来越多的弊端，向基层二级学院放权又成为大学校长们的共识。 众所周知，大学组织中的权力结构是学术权力与行政权力并存的二元结构。学术权力来源于从事专业教学的教授，行政权力赋予那些围绕大学目标对大学进行管理的管理者。“由于知识的增加、学科之间的交叉与渗透，以及在自然科学与社会科学领域中学科的专门化，使得专职行政管理人员在许多专门化的学术部门已越来越没有资格做出判断了，因此越来越需要依靠专业同行做出判断。同时，作为对经济与社会发展起着重要作用并占有和使用大量社会资源和财富的组织机构，大学如何争取和有效使用教育资源、提高管

17、理效率，也是行政管理专业化的重要内容”。在大学的管理中需要对两种权力的协调做出科学安排。因此，若要解决现行大学经费分配和财务管理中遇到的诸多问题，必须从财权进一步下放开始。那么财权究竟应下放至大学中的哪一层级呢？ 由于学科是现代大学最基层的学术管理组织，是学校发展的中心，因此基于学科组织的大学管理模式是学科成长发展的最佳体制选择之一。这种基于学科的大学管理模式可以表述为：学校学院学科二级机构三级管理的大学体制，采用学科带头人负责制。学科带头人负责抓好学术梯队的建设，同时有权支配学科资源，有权自行决定学科内的经济政策。基于学科的大学管理模式，减少了行政管理层次，把原来由行政支配的权力回

18、归于学术权力，使得以教授为代表的学术权力通过学科而发挥作用，增强了学科带头人参与学校管理的功能，有助于大学的管理更为合乎学术和大学自身发展的规律，从体制上来保证学科的健康发展。这种大学管理模式势必又要求学校从财务角度上给予配套制度和支持政策。因此，构建基于学科发展的经费分配方式及其财务预算管理模式，即“二级机构三级管理”，成为高校管理体制改革的策略之一。 这种“二级机构三级管理”模式意指学校内部经费的分配从学校到学科可以有两种途径：学校一方面可以将经费划拨给学院，再由学院划拨部分运转费给学科；另一方面，学校也可以将部分经费，如支持学科发展的特殊费用，以课题、项目、团队建设等名义直接划拨给学科。另外，这一新模式也