我国大学制度的缺陷及成因分析

1、    我国大学制度的缺陷及成因分析    摘要：我国高等教育体制改革的深入，迫切需要现代大学制度的支撑。建立现代大学制度，首先需要对现行大学制度的缺陷与问题加以诊断。我国现行大学制度存在着高等学校实体性地位的缺失、高等学校自我行为目标的缺失、高校间公平竞争性机制的缺失、高等教育系统开放性机制的缺失、学术权力与行政权力平衡机制的缺失等问题。关键词：高等教育改革；现行大学制度；缺陷；原因任何组织都与其相应的制度密不可分，“组织要生存和运作，就必须有制度化的安排。”大学制度是关于大学管理与运行的规则体系，是以大学的学术性本质为根据的、确定大学生存与发展的规则

2、体系。与其它组织制度所体现的制度价值一样，大学形成于大学制度的建立，发展于大学制度的创新，是制度文明的产物，“从某种意义上说，大学的历史就是大学制度的变革史。”改革开放以来，我国逐步确立了“政府宏观管理，高等学校面向社会，依法自主办学”的高等教育体制改革指导思想，切实落实这一指导思想，需要现代大学制度的支撑，“建立现代大学制度，是新时期高等教育改革的方向，发展的必然要求。”一、高等学校实体性地位的缺失及成因“实体性”指高等学校独立“法人”社会实体获得的组织性能。在现行大学制度下，我国高校的这一实体性地位实际是缺失的。“高等教育行政职能和高等学校管理职能之间的界限很模糊，高等教育的举办者、管理者

3、和办学者三位一体，集中于高等学校主管部门。”政府主管部门不仅要负责高等教育的政策、规划、拨款、督导，而且还要对高等学校办学过程中的具体事务，包括组织人事、教学科研、基建维修、招生分配、财务预算等进行管理。政府既作为公共行政的承担者管理、监督、评价高等学校，又作为所有者举办高等学校，同时还作为办学者，直接管理学校。20世纪90年代末，国家尽管颁布了高等教育法，规定了高等学校的“法人”地位，但实际上“政府集权的管理传统并未削弱，相反却有所加强，高等学校始终作为政府的附属单位。”造成这一问题的原因，首先在于高等学校与政府司尚没有形成对等的法律实体关系。从行政管理学的一般理论来讲，在政府与高校的关系上

4、，政府扮演着双重角色，一是领导和管理者，二是合作者。前一种身份是就政府作为高等学校的举办者和公共性质的高等教育事业的管理者而言的，在这种身份下，政府与高校具有领导与被领导的行政级关系和举办者与承担者间的隶属关系。后一种身份是指政府与高校共同作为法律意义上的客体而存在的两个法律实体关系，在这一关系上，政府与高校是平等的合作者关系。所谓高校的实体性地位即是在这一意义上提出的。健康的大学制度，应当建立在明晰这二者关系基础之上，既有确立领导者与管理者的制度，又有维系双方平等合作的制度。但是在我国现行制度中，后者是缺乏的。正因为如此，高校本应具有的实体地位，常常会在领导与管理关系的遮蔽下，被“合法化”地

5、消解。其次，造成高校实体地位缺失的原因在于高等学校尚缺乏作为一个独立法人实体应具备的自我发展、自我管理、自我约束的能力。从法律学的角度讲，政府具有行使法律权力和遵守法律的双重身份，政府如何有效地划分好自己的角色和转变自己的管理方式，并不是政府的单向行为，在很大程度上取决于社会组织为政府管理职能提供了怎样的余地和条件，取决于社会组织自身在多大程度上拥有自我管理的条件和能力。当社会组织有能力自行处理事务时，政府的插手和干预就会减少。反之，当社会组织的能力不足以达到自行处理自身事务时，本属于社会组织自身管理的活动就会转而由政府承担。在我国，由于长期以来的人治传统，高校尚“无法形成与政府权力相抗衡的组

6、织结构和内部力量”，政府的权力远远大于高校的权力，从而使得“法律对政府权力的控制往往让位于保障政府权力的行使，政府对法律的工具性的强调大于对法律自治性的重视”。二、高等学校自我行为目标的缺失及成因在我国现行大学制度的影响下，高等学校往往呈现出一种自我目标的缺失。尽管高等学校也都有所谓规划和计划，但这种计划目标往往要么“只是政府及教育主管部门的宏观计划的分解”，要么是一种无责任连带的理想，目标的柔性和弹性很大，目标的决策者对这一目标是否有可能实现或是否真正实现并无实际责任。失去制度约束的责任是一种脆弱的责任，领导者的变化以及个人思想的变化都可能导致目标的无价值性和机会性。这边正是历史上反复出现的

7、“一管就死、一放就乱”的重要原因，也从另一面导致了政府在扩大高校自主权的过程中谨慎从事。于是在我国高等教育改革中形成了一个怪圈，一方面强调放权，一方面又担心放权。造成高等学校组织这种无自我目标的原因，首先在于政府集权管理下对高等学校事务的大包大揽。政府作为举办者，对高等学校的定位与定性，专业设置、学科建设等一切事务都要审批，招生、教学、科学研究等一切听命于政府安排。这样的结果则是高等学校无可能自己掌握自己，也无必要考虑学校目标。政府的安排限制了高等学校的决策与目标，反过来，学校在这一方面功能的缺失又影响了其功能的发挥与再生。其次在于集权管理带来的权力与责任的分离。就管理学理论而言，权力与责任是

8、统一的，有权力必定有责任，有责任亦必定有权力。在集权管理下，权力为政府所垄断，高等学校实际成为一个无权也无责的执行机构。领导由政府任命，无责任规定，其在很大意义上，不是以独立法人组织的领导身份出现，而是以行政官员的身份出现。一些情况下，因为高校具有行政级别，政府将高校视为安排行政官员的场所，当一个地方领导在地方不能得到升迁时，就安排到高校工作。办学的好坏与领导者无关，领导者大多凭自我责任心工作，在能上不能下的政治体制下，无论工作好坏、无论对组织的发展做出什么成绩，大都可以高就，至少也是安然退休。责任与权力的分离，最终造成大学目标缺乏动力。其三则是由于计划方式。高等学校与社会的联系让位于政府与社

9、会的联系，只是通过政府计划的实施间接同社会联系起来。“在目标的制定上，高等学校只须听从于政府，无须了解社会需要和跟踪劳动力市场的变化高等学校只须对政府及教育主管部门的计划负责，从而削弱了高等学校与社会的联系。”作为一个社会组织，组织目标的确定必然是建立在对社会需要的了解以及双方实现交换的可能性的把握上的，高等学校这种能力的失缺，使其自身无法具备确立目标的能力。三、高校间公平竞争性机制的缺失及成因竞争对于一个开放系统下组织的发展来说，是至关重要的，它既是组织获得发展的动力之源，也是市场实现合理配置资源的基础。高等学校的健康发展需要建立在竞争基础上，各高等学校的合理定位并由此形成的合理的高等教育体

10、系也需要建立在竞争基础上。但是，在这一方面，我们现有的制度显然不能支撑高校间的这一行为。首先是来自于因政府上下级关系而形成的高校间的等级性。在我国现行高等学校体系中，由于官本位的历史积淀，公立高校的地位显然要高于私立高校。而在公立高校系统中，由于中央与地方政府的上下级关系，使得高校因隶属不同而明显地划分出等级，国家部委所属的学校居于顶端，省级以及近年来地市级政府所举办的高校则处于低端。在各层级中，由于位置的不同，又划分为若干等级，不同等级所享有的社会声望有着很大差别，尽管这只是一种观念性的东西，但作为一种无形资源，它本身也构成学校影响力的一部分。这也正是许多高校即使在不获得直接利益、甚至减少直

11、接利益的情况下，也迫切希望归属更高一级政府管理的重要原因。其次，是由类别上带来的等级性。分类设置高等学校既是知识发展的产物，也是社会需要的结果，在现代高等教育系统中只有合理的分类所构成的系统才能最大、最有效地实现资源价值的最大化。但是在我国大学制度下，这种划分却衍生了另外一种价值，即等级价值。自我国近代大学制度形成来，在高等学校的划分上往往带有很强的等级性，大学处于高位，其次是独立学院，专科学校和职业学校则处于更低一级。同上述行政等级一样，不同等级的学校所享有的社会声望由于制度性问题而有着很大的差别。这种差别往往导致高校间盲目攀比，追求升格，也导致学校间的无特色。专科希望升入本科，而学院则追求

12、改为大学。在不少情况下，这种升格本身并不是建立在学校进步基础上的，而更多的因素则是来自于对“等级”追求的指挥棒。其三，这种等级性本身还具有很强的利益性。由国家部委所属的高校，因为主管部门往往掌握着许多政策的制定权以及事务的决定权、评价权等，所属学校自然是“近水楼台先得月”。尽管作为国家也在采取一系列措施力求达到公平，但不可改变的隶属关系，本身就是一种利益结盟。不同等级的学校所获得的利益自然有先后之分。由优先获得的利益而优先得到发展，结果对处于地方的高校的相对位置越来越不利。其四，则是来自于政府的重点扶持。在资源短缺的条件下，政府为了实现某一个方面的目标，往往采取重点扶持的办法。来自于竞争的重点

13、扶持自然有其价值，但问题在于在我国行政式管理方式下的扶持往往带有很强的行政指令色彩。由此而带来的先进与落后，自然不是真正意义上的竞争结果，是政府封出来的结果，而不是办出来的结果。其五，高校间的不平等性还存在于地区差异上。国家所属学校相对于普通发展地区的学校、发达地区的学校相对于不发达地区的学校，在获得的人财物的支持上大不相同，而这种差异又导致吸引弱势区域人财物潜在地向优势区域的转移。作为一种正常的流动，资源转移在任何国家和地区都存在，问题在于在我国大学制度下的流动往往带有剥夺性。由于财政的分级支付，即高校由主管政府支付财政，弱势地区以有限的财政所培养的人才在流向优势区域时，却得不到相应的补偿，

14、等于弱势地区以自己有限的财政为优势地区提供了服务。这样一来，越是优势区域的学校越发展，而弱势区域的学校则越来越陷入困境，从而产生新的不公平。其六，则是由上述问题带来的评价与竞争上的不公平性。一方面由于制度的失范导致了高等学校间的不平等和获得更多资源、更好资源的不平等，但另一方面在评价上却又按照同一标准要求。在这里来自制度偏向所带来的优势，并没有在评价与竞争中被扣除。结果，好的学校越来越好，差的学校越来越差。四、高等教育系统开放性机制的缺失及成因现代大学制度的核心是开放。在这一方面，以集权管理、计划运行和行政模式为特点的制度体系是不适应的，这种制度体系从本质来说是封闭的，而不是开放的。不适应性首

15、先体现在决策制度的封闭性。从运行机制上来说，高等学校的决策主要体现为对政府指令和计划、要求的落实，其实质是面向政府而不是面向社会。一方面，政府下达的计划往往是大范围、长周期的和带有行政指令的刚性化要求，在下达到高校时，通常不经过社会中间环节的调整，学校在落实计划时又以执行为主，从计划形成到计划下达和落实，决策完全固定在一个独立封闭的圈子里。另一方面，高校可能自行提出一些计划，大量地需要通过政府主管部门的审批，而审批往往受制于政府预先设定的计划，因此，这种审批实际上等于政府的再决策。其机制本质上也是封闭的，是前一种运行过程的变相。这样一来，尽管我们十分强调对社会需求的满足与关注，但事实上很难接通

16、与社会需要的直接联系，社会需要既无稳定的渠道、也无现实的责任反映到校内。当代社会的重要特点是开放性，社会需要的偶然性、个别性、变化性大量增加。这一特点反映在决策计划上，则是强调小范围、短时间、富有弹性的计划。满足这种决策特点，远非宏观计划所能达成。显然，我国现行的高等学校决策机制，在高度计划的条件下，由于社会需要实际表现为一种计划需要，尚有存在的基础，但在开放的条件下，则存在很大的不足。其次，体现为具体活动的封闭性。开放首先体现为交流的畅通性，社会资金、信息、人员如何流向校园?学校的人才如何走近社会，知识如何转化为现实的生产力?学校间的优势如何得到互补?在这些方面，我们既方法单一，又缺少促进这

17、种交流的激励机制。任何交流都是以利益为基础的，只有在利益驱动下，交流才是稳定的。行政式的单位制限制着学校与社会间的交流，也限制着学校内部系统间的资源流动。在行政式单位制度下，人、财、物按单位立项，向单位划拨，而一旦进入单位，这些资源则意味着为单位所有。当这些资源需要开放时，由于“国有”的原因，单位从中获得利益往往被视为一种不正当行为。即使希望这种行为正当化，而相关的财政税收制度又缺乏这一方面的规定，往往比照一般经营项目进行，高等学校从中难以获得利益。这种两难境地最终导致单位行为的强化。而单位行为则是一种典型的封闭行为。与此同时，人事管理中的只能上不能下，只能进不能出，使单位制度与社会制度无法接

18、轨。其三，则是评价制度的封闭化。从评价层面看，我国大学制度体系一直将评价视为政府的权力，政府通常排斥其他评价行为的发生。一方面，这种评价方式有很大的局限性，通常由政府单方面组织，人员由政府指定，由此而形成的评价只能是一种封闭式的评价，很难产生开放系统所需要的评价结果。另一个方面，这种评价方式是单向的，只由当事者一方进行评价。满足社会需要的服务活动，应当由服务者，或者能够代表其意见的一方作出评价，而不能仅由当事者一方评价。现行制度实际排斥了这一评价渠道。正如有人指出的，传统评价方式“主要是靠公文和报表，而不是由社会中介组织提供的客观信息，因而，其中有些数字不仅是不准确的，而且有浮夸的可能性”，评

19、价“主要通过官方的大学设置评议委员会来作出决定，往往带有浓厚的行政色彩”，这种“注重于临时许可，整体性评鉴，而缺乏具体项目的信息传递，不利于社会对高等学校、对教育项目和学校质量的认同”。五、学术权力与行政权力平衡机制的缺失及成因高等学校的本质在于其学术性，如蔡元培先生所揭示的：“所谓大学者，实以是为共同研究学术之机关。”学术能力的大小以及学术能力的再生可能性，从根本上决定着一所学校的实力与发展的潜力。当学术活动成为一种有组织的活动时，围绕学术活动便产生了两种权力。一是由对学术活动本身进行组织时所形成的权力，即学术权力。另一个则是由服务并保障学术活动顺利开展而形成的非学术性权力，即行政权力，二者

20、在“组织原理、组织机制、管理方式等方面都存在着根本的差异”，存在着冲突。如何有效地平衡二者的关系，既使学术活动保持健康发展，又使学术组织的功能通过有效的管理更好地发挥出来，一直是大学制度建设中的一个重大问题。在这一方面，我国现行大学制度存在着诸多缺失。首先是宏观层面，也即高等学校与政府和社会的关系上的制度缺失。一是大学制度缺乏平衡二者关系的支撑制度。在整个社会范围里，高等学校作为学术权力的代表，政府与高校间的关系只有在平等合作的前提下，学术权力才可能确立。但是，在现行制度体系下，由于单一的行政隶属关系，政府权力过大，高校的实体权力过小，从而使得行政权力远远大于学术权力，二者间的关系表现为失衡的

21、状态。二是高等学校作为一种独立的社会力量，缺乏利益表达机制。学术权力与行政权力的平衡是建立在对政府权力限制基础上的，实现这种限制不可能通过政府一方达到，必须借助于社会力量与政府的抗衡。社会力量要想达到与政府力量的平衡，必须具有相应的自我利益表达机制，通过建立利益性团体等方式，随时通过规范的渠道，表达自己的意见，从而使政府的意愿变为双方共同可以接受的意愿。但是在现有的制度体系中，我们只有学术团体，而无利益团体。三是在高校与政府间缺少第三方中介机制。作为任何平等的双方，都既有利益的统一又有利益的冲突。妥善处理二者的对立方面，单靠当事双方是难以达到的，建立具有中间倾向的第三方往往是实现这种平衡的有效

22、办法，这在现代社会中已广泛得到实践。特别是在政府与社会力量的对抗中，第三方力量具有十分重要的价值。它可以扩大政府与当事的另一方之间的距离，将政府对社会力量的直接干预转变为间接控制，达到缓冲的作用。同时还可以通过协调双方利益，达到过滤的作用。但是，在我国现有制度体系中，这一方面几乎处于空白。也正是由于这种空白，政府管理高等学校的方式始终无法从直接控制的模式中摆脱出来，政府与高校间的关系过于直接，任何政治活动、经济活动都直接进入高校，导致高等学校的活动始终处在应付上级指示上。在微观领域来讲，也即高等学校内部的管理上，行政化管理的宏观模式使高校的管理成为“行政体系在高等教育系统的延伸”。高等学校自身

23、的管理充满了行政化倾向。党委领导下的校长负责制，使党的组织原则成为高校的组织原则，整个高等学校的组织架构与运行都在这些原则下进行。一是组织结构与功能的行政化。学术组织的结构在于按学科知识的活动特点进行组织，功能在于有利于学术的发展，而行政组织的结构在于按等级特点进行划分，功能在于管理。我国高校的组织结构或原来的校系教研室，或现在“升级版”的校院系，在严格意义上并不是一种学术组织，而是一种教学行政管理组织。每一级间具有的严格的等级，全校事务层层划分到各级组织，对人财物进行管理。高等学校的组织结构固然也应有上下结构，但这种结构本应是层级式的，而不是等级式的。层级的特点在于上下级不完全是服从关系，它

24、只是管理中的一个层次，而等级式的管理则强调服从，上级领导下级，下级服从上级，这种方式与学术活动的原则在很多情况下是相对立的。二是学术权力对行政权力的服从。现行的管理制度是将行政事务与学术事务混杂在一起的，尽管高等教育法强调学术活动应重视教师的作用，但在实践上是难以达到的。党委决定学校的一切重大事务，而高等学校作为学术机构最大事务又莫过于学术事务，实际是变成了党委决定学术事务。在这种混杂的管理中，由于行政关注的是干部的积极性，而学术关注的是每个个体的积极性，结果使学校如同政府，学校的主体无形中成为干部，而不是教师。这恐怕是造成一方面强调尊重知识、尊重人才，而另一方面却始终感到自己不是学校的主人；一方面教师的待遇在不断提高，另一方面教师却又希望获得一个行政职务以表达自己的地位优于一般的重要原因。三是在运行方式上，党委决定转而