大学生就业促进政策的失业治理针对性研究-基于政策文本的内容分析

1、    大学生就业促进政策的失业治理针对性研究基于政策文本的内容分析    摘要：随着高校毕业生占新增就业人口比重的上升，高校毕业生就业促进政策的民生意义日益凸显。分析1999年至2013年国办下发的大学生就业政策文本的失业治理针对性，以及各种失业类型的政策条目在数量和内容上的演化特征，结果发现：（1）就业促进政策的失业治理针对性逐渐增强；（2）在政策制定者看来，结构性失业和需求不足性失业是最重要的两种失业原因，相关政策条目占比逐年增大；（3）就业促进措施的总体发展趋势是直接行政式干预逐步让位于间接的宏观调节式干预；（4）针对摩擦性失业，政策制定的关注点

2、应从提升人力资源市场化配置程度拓展为提升全要素的市场化配置程度。关键词：大学生就业，就业促进政策，失业治理一、引言如何看待失业的成因往往构成就业促进政策选择的依据。1若失业原因未厘清，其对策也就容易走偏。西方的失业理论根据失业产生的原因将失业分为很多类型。理论上讲，有效干预不同类型的失业所使用的政策手段应有所不同。因此，如果从促进就业效果好坏的角度来评价我国的就业政策，首先需要做好如下两件事情：一是弄清楚各种失业类型在当前经济体中对总体失业率的影响程度；二是弄清楚政府提出的就业政策是针对哪些失业类型，以及就业政策对干预各种失业类型的重视程度如何。现有文献中做第一件事情的多，做第二件事情的尚未见

3、到，本文正是针对后者的探索。简言之，本文希望通过对过去15年国家层面的就业政策文本的分析，考察就业促进政策条目的失业类型针对性如何，以及经历了哪些数量和内容上的变化。二、高校毕业生就业政策分析的相关文献回顾1.相关文献总体情况截至2014年1月12日，利用google学术搜索和中国知网数据库，采用“高校毕业生”或“大学生”加“就业政策”为关键词，共搜索到472个结果。对这472篇文献的分析发现，论文议题真正聚焦于分析我国高校毕业生就业政策的只有101篇，其中31篇是以就业政策的发展或演变为主题。分析“就业政策”是近10年才开始出现的话题，近5年才成为学术热点。利用google学术搜索和abi数

4、据库，采用“china”加“employment policy”作为关键词，得到24个结果；采用“chinese”加“employment policy”作为关键词，仅得到9个结果。从现有文献看，关于“就业政策”或“就业促进政策”没有统一和清晰的概念界定。22.高校毕业生就业政策分析的不同视角及其局限性（1）基于政策功能模块的分析视角。这种视角关注政策对政策的受益人有哪些功能价值，这是最常见和使用最多的分析视角。代表性研究为，李晓靓对1993年至2007年共75个政策文本进行了分析，采用的分析框架是功能模块框架。在这种视角下，研究者从政策的功能模块（如就业渠道增加、就业能力提升、就业保障建设、

5、就业市场培养）入手分析哪些功能模块存在不足，之后又按照功能模块逐一给出对策建议。3这种视角的局限性在于，由于每种功能都具有正向价值，所以各功能都是越加强越好。但面对资源约束的现实，实践者需要知道哪种功能是更加值得投入资源的，以及为什么是这些功能更加重要。（2）基于政策组织实施特征的分析视角。这种分析视角关注并讨论就业政策目的、政策本身、政策的利益相关者（或组织者）及其与其他政策之间的关系。例如，吴庆根据政府、就业单位与就业者之间在就业过程中的角色关系对我国的就业政策作了三阶段的划分4，这种划分对后续的相关研究影响较大。刘锐等人分别从政策的价值选择和政策对相关方利益的影响出发，印证了就业政策的三

6、阶段分期。5此外，万国威考察了就业促进政策在普惠程度、制度设计、责任分配三个方面是否出现了质的变化，进而发现我国的就业政策由一开始注重解决当前迫切的社会问题转向力图满足政策对象的普遍需求。6此类研究的局限性是，虽然对于从各个角度认识政策所经历的变化有益，但对如何改进政策的启发性不大。（3）基于政策合法性的分析视角。这种分析视角关注就业促进政策本身是否具有合法性，是否与现行法律存在冲突，是否符合现存的普适价值观系统。如罗建河指出，大学生就业促进政策存在合法性缺失的问题。比如，大学生普遍缺乏渠道参与大学生就业政策制定的过程，这使得政策的程序合法性受到质疑。罗建河还认为，大学生村官政策与中华人民共和

7、国村民委员会组织法赋予村委会自治权的法律精神相违背。7显然，这种视角的好处是可以促进就业政策本身合法性的改进，但对于就业政策的本质任务促进就业，则没有太多的直接益处。总之，对现有文献的回顾发现，已有研究存在如下两点不足：一是多数文献没有明确区分就业政策和就业促进政策这两个概念，也没有明确指出研究所分析的政策到底指的是哪个政策文本8；二是多数文献分析缺乏必要的理论支撑。加上政策文本或资料庞杂，最终的研究结论易以偏概全，不能反映就业促进政策的总体概貌。因此，本研究将以1999年至2013年由国务院办公厅发布的高校毕业生就业政策文本作为分析对象，以西方劳动经济学中的失业理论为指导，采用软件辅助的内容

8、分析方法，力图弄清楚各年的就业促进政策分别针对哪些失业类型，以及各类失业类型受到的重视程度如何。三、政策文本总体情况我国高校就业政策执行体系是由国务院办公厅制定政策纲领下发至省级政府和各部委，由省（自治区、直辖市）人民政府主管领导牵头，有关部门协调、统筹管理。因此，我们选择的由国务院办公厅下发的政策文本属顶层纲领性政策。此类政策文本通常的名称叫“某年高等学校就业工作指导意见”，而且近乎逐年发布并具有相对的完整性和成熟度。在我们所选择的时间阶段（1999年至2013年），共计有10份政策文本（部分年份的政策文本缺失）。我们将每个文本以句子为单位逐一编号（如2007年政策文本的第32句，其编号为“

9、32-2007d”）。表1汇总了各文本的基本情况。 四、西方失业理论与文本内容分析框架本研究采用谢秀芳（hsiu-fang hsieh）和香农（sarah e. hannon）提出的“有指导的内容分析方法”（directed content analysis）。9这种方法能借用现有的理论帮助聚焦研究的问题并帮助开发变量及其编码的方法。选择失业理论为指导理论，是因为失业理论所归纳的失业原因是就业促进政策应该针对的“靶子”。以下简要描述几个典型的失业理论并据此开发出本研究的内容分析指导框架。1.失业理论回顾古典经济学的失业理论认为，失业是由于工资水平没有回落到使供求双方达到均衡的水平。因

10、此，治理失业的主要方法就是调整工资水平。而凯恩斯的失业理论认为周期性的经济萧条带来失业，这是由经济对劳动力的有效需求相对不足引起的。因此，政府应该采取反周期性的扩张性宏观经济政策才能够实现就业。弗里德曼提出与周期性失业相对的自然失业概念，以说明那些反周期的办法不能消除的失业。他认为自然失业包括结构性失业（由就业生命周期变化或国民经济部门重组带来的）和摩擦性失业（受求职成本所影响）。10以上三种理论是最主要的失业理论，从某种意义上看，其他的理论都是对这三种理论的细化或深化。11职业搜寻理论深化了摩擦性失业的探讨12；隐含合同理论、内部-外部人理论、效率工资理论以及交错调整工资理论都解释了工资水平

11、为何没有回落到“合适”水平13，是对古典失业理论的深化；刘易斯的二元经济结构失业模型主要是对古典失业理论的拓展，认为劳动力市场的不完全市场化（历史条件造成）导致了政府在“隐性失业”与“显性失业”之间的取舍难题。2.政策文本内容分析框架基于以上三种主要失业理论，我们重点考察四种失业类型，即自愿性失业、摩擦性失业、结构性失业和需求不足性失业。我们将所有政策文本的内容归为六大类（四类是针对四种失业的内容，另外还有两类是不相干内容和不好确定类别的内容，详见表2注）。 根据前述失业理论，在一定的市场经济水平下，劳动者对工作要求（包括工资和工作条件）的刚性，决定着自愿性失业的总量；劳动力市场的发

12、展水平本身（尤其是求职的信息化水平），影响了摩擦性失业的总量；劳动者具备的能力是否匹配用人单位（包括企业或其他类型的组织）的要求，决定了结构性失业的总量；经济对劳动力的有效需求降低（无论是经济周期或经济环境变化造成的，还是工资机制自由调节失灵造成的），都可能导致需求不足性失业。以上作为判断各类失业类型的要义，据此我们提出文本编码的判断依据（见表2）。五、就业促进政策文本的内容分析结果依据上述编码指导性框架，研究者本人以及一位不了解本项目的本科生分别独立完成了10份政策文本的编码工作。编码工作使用的软件为weft qda。通过计算两次编码的一致性，kappa系数达到0.87，这说明上述编码框架是

13、可靠的。两位编码者经过反复协商，最终实现所有的编码都一致。由于第五、六类政策条目即便算作就业政策，也不能归入就业促进政策，所以，以下统计分析主要是针对第一至第四类政策条目。依据最终编码结果整理出表3，其中，括号外的整数为各类政策条目的数量，括号内的小数为该条目的数量占相应文本的比例（占比）。我们分别以句子和字数为单位来计算政策条目占比，两种单位计算的结果完全一致（r1，n40）。由于句子是最小的完整意义单元，因此，有理由认为以句子为单位的计算结果更为重要。依据表3可计算出前四类条目总占比在1999年至2004年间的均值为55.2%，在2005至2013年之间的均值为79.2%。这说明政策文本中

14、明确针对失业类型的政策条目随时间推进而增多。另外，四类条目占比均值从大到小依次为：第三类（22%），第四类（18%），第一类（16%）和第二类（11%）。尽管均值差异看似很大，但是，对这些百分数进行非参数检验，发现10年中四类政策条目的平均占比并没有显著差异（见表4）。这一结果表明，在1999年到2013年间，不存在一贯偏重某个政策条目类别的现象。 另外，表3表明，不同政策条目类别所占比重在此期间发生了变化（第一类政策条目在2002到2003年之间占比最高；第二类政策条目在2013年达到最高占比；第三和第四类政策条目分别在2005年和2009年达到最大占比）。结合这两种情况可知，高校

15、毕业生就业促进政策的调整是应变性的，政策条目类型不存在事先确定的篇幅权重。 以上为政策条目类别的横向比较。接下来，我们对各政策条目类别在时间维度上的变化做纵向分析。将年份记为10个等级（即1999年为1，2013年为10），再用年份等级与各类政策条目占比来计算等级相关，结果见表5。表5结果表明，第一和第二类政策条目与年份等级呈现负相关关系，但不显著。第三和第四类政策条目与年份等级的相关系数为正值，且达到显著（以句子为单位）。这说明，从过去到现在，第三和第四类政策条目在整个政策文本中的比重在逐渐增大。根据前述政策条目与失业类型的对应关系，以及上述统计结果，我们认为：（1）就业促进政策与

16、就业政策截然不同，前者本身是应变性政策，每年的就业促进政策针对哪种失业类型是根据具体需要而定的；（2）从就业政策的纵向发展看，政策制定者对结构性失业和需求不足性失业的重视程度每年都在加大。其证据是，政策文本中关于这两类政策文本的句子数目（或字数）在逐年增加。至于各类政策条目的内容如何变化，需要进行如下的具体分析：1.结构性失业政策条目的变化趋势结构性失业是指岗位需要的技术和能力水平与求职者拥有的技术和能力水平存在错位，从而导致找不到工作和招不到人的两种现象并存。14从现有就业促进政策来看，我国的结构性失业主要被认为是源自能力或专业不匹配、以及人才分布与地域需求不匹配。15相关政策条目是围绕改善这两种不匹配而准备的。为解决能力或专业不匹配，政策的制定者非常强调高校在人才培养方面的变革。第一是改变大学生培养的内容，即从最初关注技术和技能发展到实践能力，从强调求职能力发展到职业能力，从单纯的创造力到综合素质甚至是创业能力；第二是加强高校对市场的响应度，从总体数量、层次结构和专业设置等方面主动适应市场总需求的变化，利用实习和见习基地的建设来增大教育组