强化政府及公共部门的职能管理提高政府在建设和谐社会中的主导作用_方成义

1、强化政府及公共部门的职能管理提高政府在建设和谐社会中的主导作用方成义党的十六届四中全会把构建社会主义和谐社会作为党执政的重要目标，并把它摆在同经济建 设、政治建设、文化建设的突出位置，这是一项艰巨复杂的系统工程，需要做多方面的努力。从 我们机构编制部门来说，如何进一步转变政府职能，创新政府管理方式，根据社会化、市场化推 进的程度，适时调整政府及公共部门的职能，从而提高政府在建设和谐社会中的主导作用，是摆 在我们面前一项重大而紧迫的战略任务。我们所提倡的建设社会主义和谐社会，包含经济、政治、文化等各方面的内容，指的是民主 法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。它所

2、涉及的范围 除了发展物质文明、精神文明、政治文明外，还要发展社会文明。这四大文明建设都离不开政府 及公共部门的职能管理，意味着把政府建设和公共部门建设放到更加突出的地位，表明随着我国 经济社会的不断发展，随着市场化、社会化进程的不断推进，政府的作用在发生着重大变化。政 府的职能要转变到为市场主体服务，创造良好的环境上来，包括主动为发展经济、发展社会消除 体制性障碍。强化政府及公共部门的职能管理是建设社会主义和谐社会的必然要求。我国政府及公共部门 的职能管理事实上是受中国行政管理理论与实践约束的，走过一条曲折漫长的探索之路，既体现 了社会主义政治本质，又体现了国情和时代特征。随着改革开放不断深入

3、，面对形势要求和机遇 与挑战，我国的行政管理体制改革也在相应地不断深化，政府管理理念也随之发生了重大飞越。 无论从管理目标、管理体制、职能转变，还是运行机制和具体管理上，政府的职能管理，只要符 合社会发展需要，符合社会发展规律，就能促进社会全面、均衡、协调发展，否则社会就会出现 不和谐。机构编制部门要本着对社会发展负责的态度，在履行配置与管理政府职能的职责中，要 不断解放思想，创新理念；要进一步转变政府职能，促进政府放权社会，建立和谐社会的公共管 理体系；要继续推进行政审批制度改革，创新政府管理方式， 努力构建和谐社会的公共管理制度;要加快分类推进事业单位改革步伐，促进政企政事分开，增强政府社

4、会管理和服务职能；要进一 步加强机构编制管理，合理配置与适时调节政府职能，不断适应和谐社会的发展需要，努力为提 高政府在建设社会主义和谐社会中的主导作用而履行好时代赋予的神圣职责。一、进一步转变政府职能，促进政府放权社会，建立和谐社会的公共管理体系888政府职能是政府全部行政管理活动的核心，决定着政府管理的基本方向。要适应社会主义市场和改革开放的需要，就要加快政府职能转变步伐，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面来，改变政府包罗万象和一统天下的格局，逐步建立健全公共管理体系。政府的公共职能主要在非市场领域或市场本身无力调节的领域充分发挥作用。政府要把更多的社 会和公共

5、管理职能交给社会中介组织承担。凡是社会能做的，政府不做；凡是市场能运作的，政 府决不包揽。减少政府对经济活动的直接干预，发挥市场对资源配置的基础性作用，实行市场交 易的自由化。随着社会主义市场经济体制的发展和完善，以及政府职能的进一步转变，公共管理 以政府为唯一主体的现状要逐步转变为政府、非政府组织与民众为三位一体的公共管理体系，共 同承担起公共管理的职责。政府在行政管理中只承担有限责任，从而集中精力进行公共管理，建 立不断满足人民群众需要的公共管理体系。我们这里所讲的由政府、非政府公共组织和民众所组成的公共管理体系，其中政府与民众的 概念不难理解，非政府公共组织指的是“不以营利为目的”的公共

6、性组织。在社会主义计划经济 条件下，公共管理理所当然以政府为本位，采用的是集权化模式，政府自然成为公共部门的唯一 权威代表，其它组织很难进入公共管理的主体位置。随着社会与经济的发展，政府管理的模式逐 步向民主化推进，特别是随着改革开放，政府集权化的制度开始松动，逐渐允许直至鼓励非政府 公共组织和民众补充性地进入公共管理领域，为政府的公共管理注入新的活力。但是由于受原有 制度的影响，特别是受行政审批制度的刚性力制约，很难突破政府管理一统天下的局面，使得政 府在纷繁复杂而又变化莫测的社会公共事务面前，处于进退维谷的两难境地。随着改革开放不断深化和社会化、市场化的不断推进，政府所承担的社会管理职能感

7、到乏力，开始主动地向社会放权，非政府组织获得一定的成长空间与参与机会。政府通过减少规制，减少 行政审批项目，培育市场，培育社会中介组织，从而出现政府管理的社会化模式，逐步形成以政 府为核心，民众、非政府公共组织为补充的政府管理模式。就目前的社会发展形态，以政府管理 为核心的三位一体管理体系的模式，仍然是适应的。政府在建设社会主义和谐社会中的主导作用 是不会改变的，尽管具体作用会发生很大变化，但主导作用在今后相当长的一段时间内还会继续 延续。这是我国国情所决定的，首先是因为党的领导作用主要是通过政府来实现的。其次，政府 与一般公共组织相比其优势也是明显的，除了政治功能外，它又是公共利益代表者和有

8、着强大的 合法性基础，可以比较容易地利用强制性权力，解决社会公共管理中的问题，协调社会，解决社 会矛盾，发挥政府在建设和谐社会中的主导作用。除了改善和强化我国政府公共管理职能外，还 应大力培育非政府组织，最大限度地吸纳社会力量和民间组织，共同承担社会公共管理事业。二、继续推进行政审批制度改革，创新政府管理方式，构建和谐社会的公共管理制度在社会转型期，社会变革将大大加强，社会矛盾日趋复杂激烈，人的自主意识也不断增强，889单纯靠经济时代那种借助行政命令、“审批管理”的方式是行不通了。 如何从构建和谐社会的管理制度这一具有长期性、稳定性的根本举措入手来调节政府职能，调整利益格局，创新管理方式， 规

9、范政府行为，才能推动各项事业持续健康发展。在计划经济体制下， 行政管理是典型的“审批管理”。老的观念，管理就是审批、收费和处罚。 行政机关在利益趋动下，出现了滥审批、乱收费、乱处罚的现象，致使行政审批项目不计其数。党的十六大从全面建设小康社会目标出发，对深化行政管理体制和机构改革作出了新的部署，特 别是对深化行政审批制度改革提出了明确要求。应该看到，改革审批制度、规范审批行为，是行 政管理体制改革的重要内容，也是转变政府职能的迫切要求。改革行政审批制度，从根本上说， 是改变计划经济体制下的政府管理模式，创新政府管理方式， 按照发展社会主义市场经济的要求，履行政府职能。2001年国务院提出了行政

10、审批制度改革的基本要求；2002 年国务院68个具有行政审批职能的部门和单位，相继清理出行政审批项目3605项；2003年继续推进审批制度改革工作，取消和调整了 1795项审批项目。我省这项工作紧跟中央部署，按照国务院要求，健康有序、 扎实有效地推进。2004年2月，省委决定将行政审批制度改革工作由省委编办承担，省行政审批 制度改革工作小组办公室随之挂靠省委编办。主要就是考虑到行政审批制度改革是深化行政管理 体制改革，转变政府职能的突破口，与负责政府职能配置的机构编制部门工作密不可分，应该相 互结合，相互推进。今年以来，随着市、县、区政府机构改革的推开，市、县、区行政审批制度 改革工作职能也大

11、多数划归同级编办负责。这样，一方面为审批项目清理后职能变化跟进等后续 工作创造了条件；同时另一方面对机构编制部门全面理顺和适时调整政府管理职能也是个强有力 的推进。今年以来，我们在以往改革清理，减少审批项目683项，审批转备案等 913项的基础上，省里又清理出行政审批项目3000项，其中行政许可项目1150项，同时又对省里54个单位的行政审批项目进行清理，共清理1722项，其中行政许可项目 974项，非行政许可项目 748项。在974项行政许可项目中，设定依据明确，符合行政许可法规定的，有734项，约占四分之三，这部分行政许可项目一般都要取消。在743项非行政许可审批项目中，省政府规章以上设立

12、的项目有235项，部委文件、省政府文件设立的项目有283项，其它共230项，均约占三分之一，经过调研提出了初步清理意见。按照行政许可法规定，属于取消的行政许可项目，我们采取积极慎重的态度，又逐步进 行甑别为两种类型，一类是要取消而又可以取消的，坚决取消，并按规定程序办理；另一类是要 取消的而目前取消会对社会带来负面影响的，我们采取分步实施直至创造条件取消。这主要是一 些政府部门的社会管理、经济管理职能仍然受社会化、市场化推进程度制约，特别是在一些区域 仍需要进一步培育市场，培育社会力量和社会中介组织。条件不成熟的，一旦政府放弃管理，社890 会管理将出现断档或缺失现象。对于此类不能简单化，既要

13、根据行政许可法规定，又要从社 会发展需要出发，取消采取分步进行，确保政府管理到位。对于清理非行政许可审批项目的原则 上也是按照这种做法进行。总之，目前行政审批制度改革工作重点仍然是清理和减少行政审批项目。一是要通过行政审批制度改革，推进依法行政，建设法治政府。按照合法行政，合理行政，程序正当，高效便民， 诚实守信，权责一致的基本要求，建立健全规范政府共同行为的制度，不断提高依法行政的能力 和水平，推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。二是要通过行政审批制度改 革推进清廉为政，建设廉洁政府。为防止个别政府部门滥用权力，应确立政府只能做法律法规规 定的事的理念，强调行政行为的法律授权

14、，无论投资领域的选择还是行政审批的设定，都需要有 明确的法律法规依据。坚持从严治政，加强政风建设，促进与社会主义市场经济体制相适应的教 育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的建立健全，从体制机制上研究妨碍改革、发展和稳 定中的突出问题。三是通过行政审批制度改革推进民主施政，建设服务政府。大力发展社会主义 民主政治，建设社会主义先进文化，拓宽民主决策、民主管理、民主监督的渠道，实行政务公开， 增强涉及群众切身利益的有关政策和工作透明度，扩大群众有序的政治参与，促进群众参与、专 家咨询和政府决策相结合的决策机制的完善，推进依法决策、科学决策和民主决策。四是要通过 行政审批制度改革，推进科学从政，

15、建设责任政府。槟弃“以批代管”、“只批不管”、“重批轻管”等观念和做法，树立和落实科学的发展观，在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，充分运 用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段，完善政府社会管理和公共服务职能。三、分类推进事业单位改革，促进政事分开，增强政府社会管理和公共服务职能构建社会主义和谐社会是政府社会管理的目标，实现这一目标必须大力增强政府社会管理和 服务的职能。而增强政府社会管理和服务的职能，除了自身转变职能，创新管理方式外，其中重 要的就是要通过各级各类事业单位这个载体，承担大量的社会管理和公共服务事务。长期以来， 我国事业单位对社会和经济发展起到了不可或缺的作用。迄今为止

16、，各级各类事业单位仍然是我 国社会公共服务的主要提供者和社会管理的主体力量之一。从全国来看，国家举办的事业单位已 达120多万个，人员近三千万人。我省事业单位近4.3万个，人员达70余万。由此可见，我国数以百万计的事业单位，分布广，人员多，承担着国家建设、社会管理与服务的各项重要任务。然 而，这种在高度集中的计划经济体制下形成的事业单位体制，已越来越不适应社会主义市场经济 的发展和需要。随着改革开放的深入，随着行政体制改革和社会化、市场化的推进，事业单位管 理体制存在的各种弊端日益显现出来。近年来，我们在事业单位改革方面进行了许多有益的探索，取得了许多成效。但是与行政体制改革、经济体制改革相比

17、，显得滞后，计划经济时代的烙印仍 然显而易见。因此，进一步深化事业单位的改革已势在必行、迫在眉睫，这是机构编制部门当前891 一项刻不容缓的艰巨任务。首先，应改革政府对事业单位的管理方式和事业单位单一运行机制，采取切实有效的措施，动员和鼓励社会各方面力量承办事业单位，改变目前公益服务总量不足，布局不合理的现象。其 次，要转变职能，实行政事分开，要对政事职责不分的事业单位的职能进行重新界定和分解，要 把行政职能交给行政机关承担，改变目前事业单位功能界定不清、事企不分的现象。再次，要理 顺事业单位管理体制，搞活用人机制，规范登记管理制度，确立法人主体资格，逐步完善法人治 理结构，增强事业单位活力。

18、事业单位改革涉及面广、因素复杂、类型繁多，如何积极稳妥地推进，保证改革有利于政府 职能转变和社会主义市场经济体制的完善，有利于激活事业单位生机与活力；有利于构建和谐社 会，增强政府社会管理和公共服务职能；有利于维护广大人民群众的根本利益。从我省实际来看，在事业单位实有人数 70多万中，属于财政核拨的占50万，拨补的占11万，其余的是经费自给和 企业化管理的；从隶属关系看，42万个事业单位中，省属的还不到一千个，设区市属的三千个， 大量的是属县乡（街道办），占总数近90%按行业分，可分成25个大类，100多个小类。其中教、 文、卫、农占的比重比较大，尤其是教育事业占了总人数56%改革开放后，特别

19、是党的十六大以后，我省事业单位的改革逐步推进，在举办主体、投入方式、用人机制、分配制度等方面进行 了积极的探索；调整了事业单位布局结构，扩大了公益服务总量，进行了改企转制工作；建立了 事业单位登记管理制度；在省属事业单位开展了清理整顿，取得了一些成效，为深化事业单位改 革打下基础。（一）结合继续清理整顿，进一步打好深化改革基础。省直单位的清理整顿工作已完成一部 分，剩下的争取年底前结束，在继续完成这项工作时要结合当前形势和下一步深化改革的要求，采取先易后难、先总后分、先普遍后个别的办法，积极稳妥地推进。首先对“四无单位”，即“无办公场所、无在编人员、无经费资金、无工作业绩”，全部予以撤销；其次

20、对业务量不多，空编较多，予以减缩；再次，对照行政许可法属于要取消的职能，按规定程序予以取消，其机构予 以整合归并。（二）对事业单位普遍进行调查摸底，做好深化改革的准备。首先进行职能调查，对事业单位的工作职责进行摸底甄别，特别是对具有行政管理和行政执法职能的事业单位，要严格界定，按照行政许可法以及有关法律法规和政府有关规章，组织政府监察、法制等部门进行把关。其次对其业务开展的情况进行调研；再次是对经费来源渠道类型进行调研界定。（三）在摸底的基础上对事业单位进行分类。不同类型的事业单位具有不同的特点，要将改 革不断引向深入，就必须实行分类指导，因类制宜。这个环节是事业单位改革的关键。这里主要 是以

21、其承担的职责任务，作为主要依据。同时还要考虑经费渠道和其行政主管部门的职能。划分892 ?1994-2015 China Academic Juumal Ekttrunic Publishing Huuse. All rights reserved, http:wAnki.neL为行使行政职能，包括行政管理和行政执行两类，社会公益的包括公益一类、二类、三类，生产 经营等三种类型。现有行使行政职能的事业单位是指依据法律、法规授权或受行政机关委托承担有关行政管理、执法监督等职责的事业机构。社会公益类事业单位是指一般由政府举办和投资，为社会提供公共 产品和公共服务的事业机构。这一类量比较大，是事业单

22、位的主体， 在划分时要进一步细化分类。生产经营类事业单位是指主要从事生产、经营、流通业务的事业机构。在进行分类、确定类别时主要掌握三个环节。一是职责分解。按照事业单位的工作职责和主 要业务进行分解、梳理、归类，对各项工作的性质进行认真研究和分析判断，合理界定为三大类 型，即行政职能型、社会公益型和生产经营型。二是工作量化。按照上述三大类型的工作职责， 对应岗位、量化定性。三是经费分析。根据事业单位经费渠道、事业性收费和面向市场提供服务 获取的经营性收入等情况进行分析，提供分类的参照依据。（四）制定配套政策，实施分类管理。在对事业单位进行分类的同时，政府相关部门要在调研的基础上，尽快着手制定相关

23、配套政策。主要一是制定人员分流政策；二是制定社会保障规定； 三是制定提供政府改革成本的相关规定。在严格分类的基础上，实施分类管理。按照承担行政职能的，依法配置行政职能，在整合压 缩后，逐步转为行政机构。从事生产经营活动的逐步转为企业。从事公益活动的进一步规范和发 展。这一类相对复杂，要根据其具体的功能和特点，戈U分为若干类别，实施不同的改革和管理。经过分类，除了从事经营活动的转企外，其它不需要保留的，根据自身特点，按照配套政策，选择不同的改革形式。主要是实行“撤、并、分、联”。“撤”是指属于“四无”现象；“并”是指有些事业单位，是以部门管理的模式设置的，有的规模偏小，有的职能相近或交叉。对这类

24、单位 应在统筹规划的基础上，予以合并。“分”指的是有些事业单位既从事行政或行业管理，又从事生产经营，编制混用、人员混岗、财务混帐。对这类生产经营实体应从事业单位中剥离出来转企。还有属于行政执法的事业单位，其中有一部分属于检测、检验和资格认证的职能，也应剥离出来 推向社会。“联”指的是职能相近或互补的事业单位，鼓励其实行跨行业、跨部门联合，以利形成 规模效应，增强竞争能力。总之，通过分类推进事业单位改革，逐步建立具有中国特色的公益目标明确、投入机制合理、监管制度完善、治理结构规范、微观运行高效的事业单位管理体制和运行机制；同时，要通过政 策导向，促进社会力量举办事业单位和各项社会事业，增强政府社

25、会管理和公益服务职能。四、加强机构编制管理，适时调节政府职能，适应和谐社会的发展需要。传统的机构编制管理工作，一管机构，二管编制，三管领导职数，对职能管理并未摆上工作 的主要位置。上一轮机构改革把主要目标锁定在转变政府职能问题上，党的十六大指出了社会主893义市场经济条件下的政府主要职能就是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。政府职能的 管理从此才逐步摆上位置，列入机构编制部门的主要工作。但真正引起上下重视，还是在2003年应对非典的过程中暴露出政府职能设置的问题，特别政府对社会公共事务存在严重缺失，转变 政府职能的呼声日益强烈，机构编制部门把政府职能的管理纳入主要工作，逐步予以高度重视。

26、早些时候的机构改革姑且不论，改革开放以来，我们开展的行政体制和机构改革，目标都是 着重放在解决计划经济时期政府管理中存在的突出问题，如机构庞大、人员臃肿、政企不分等， 转变政府职能也主要集中在政府的经济管理职能方面。98年的机构改革在职能转变上迈出了一步，并取得了一定成效。但是历次也包括98年的那一次机构改革，对社会事务管理职能的触动并 不大，其管理方式和管理理念基本上还是传统的东西。从机构编制部门来说，对政府社会事务管 理、公共服务方面职能的管理，仍是个薄弱环节，社会事务管理体制同经济和社会发展矛盾日趋 明显。随着经济、社会的发展和人民生活水平的提高，随着建设社会主义和谐社会的步伐加快，公

27、众对社会公益产品的需求越来越高，对社会事务管理的水平要求越来越高。在市场条件下，政府 的主要任务是弥补市场缺失。市场经济体制越成熟，政府处理社会公共事务的任务越繁重，特别 是地方政府的基本职能就是管理社会公共事务，机构编制部门要根据社会发展形态，适时调节政 府职能，促进政府把主要精力放在公共政策的制定和执行上，就是现阶段经济还不够发达的情况 下，政府也应把主要职能放在为经济发展和培育市场、培育社会组织，消除体制与机制性的障碍 上。社会公共事务管理分为制定公共政策、执行公共政策、组织公共产品生产和供应等方面。政 府在不同的层面所承担的角色是不同的。中央政府是公共政策的制定者，地方政府是公共政策的 执行者。省级政府作为地方最高的