农村信用社改革的政策设计理念——激励性规制的视角

1、农村信用社改革的政策设计理念激励性规制的视角中国人民银行成都分行金融研究处课题组摘要：本轮农村信用社中设计了中央银行票据机制，也就是利用央行的专项票据化解农村信用社的历史包袱，这是一项重要的金融创新。本文运用机制设计理论，对中央银行票据方案进行了理论阐释，在此基础上分析了央行票据的激励效应和边界制约，最后提出了农村信用社进一步改革的方向。关键词：农村信用社机制设计激励性规制一、引言深化农村信用社改革，改进农村金融服务，不仅关系农村信用社自身的稳定，而且对促进农村经济金融健康发展具有重要作用。XX年6月27日，国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知（国发XX15号）的下发，标志着新一轮农

2、村信用社改革工作正式启动，这是继1996年末农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系以来，我国就农信社改革做出的又一项重大决策。新一轮农村信用社改革的总体要求是：“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”。其中，“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能”是深化农村信用社改革的核心和最终目标，“国家适当支持、地方政府负责”是为实现改革目标而采取的政策措施。按照深化农村信用社改革试点的总体要求，深化农村信用社改革试点工作需要解决好两个问题：一是以法人为单位，改革农村信用社产权制度，完善法人治理结构，强化内部约束机制；二是改革农村信用社管理体制，将农信社交由地方政府负

3、责，按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，分别确定有关方面的监督管理责任。“国家适当支持”包括了以下四项资金扶持政策：一是保值补贴政策。对亏损信用社因执行国家宏观经济政策开办保值储蓄而多支付的保值补贴息给予补贴。二是税收减免政策。先行改革试点8省（市），从XX年1月1日起至XX年末，扩大改革试点范围后的21省，对中西部地区试点的信用社暂免征收企业所得税；对其他地区试点信用社，减半征收所得税；并从XX年开始对所有农信社按3%的税率征收营业税。三是利率政策。允许农信社贷款利率灵活浮动，贷款利率可在基准贷款利率的1.02.3倍范围内浮动。

4、四是中央银行资金支持政策。农村信用社XX年底资不抵债额的50%，由人民银行发放专项央行票据(另一种方式是期限8年的央行再贷款，但各省基本都没有选用)用于置换农信社的不良贷款，年利率为1.89%，按年付利息。票据发行条件为：考虑票据置换因素后，信用社资本充足率达到0（县乡两级法人）、2%（县乡统一法人）、8%（农村商业银行或合作银行）。两年后中央银行票据兑付与农村信用社改革绩效挂钩，达标者给予兑付资金。票据兑付标准为：资本充足率达到2%（县乡两级法人）、4%(乡镇和县统一法人)、8%（农村商业银行或合作银行），不良贷款率较XX年底下降50%以上，法人治理结构(包括内部管理、信息披露和“三会”建立

5、)得到完善。以上四项资金扶持政策中，保值补贴政和税收减免政策是一种单纯的财政性补贴的资金支持措施；放松利率管制，扩大贷款利率的浮动范围则给予信用社灵活调整信贷结构、覆盖信贷风险和增强自身经营能力提供了潜在的空间。而中央银行资金支持方案则不同于以上“一次总付”（lumpsum）的财政性补贴政策，其通过在中央银行和农信社之间设置不良贷款央行票据货币资金这一资产跨期交易过程，同时设定相应的交易条件（即，票据发行时的“入门”条件和票据兑付时的“出门”条件），使得中央银行的资金补贴模式成为了一种以改革绩效为标的、具有期权性质的激励性规制方案。也正因如此，中央银行资金支持政策成为此次农村信用社改革政策中“

6、花钱买机制”的核心和关键。二、资金支持方案是以资产升级交易为诱导的激励性规制设计与以往若干次次政府出钱替农信社“埋单”的运作方式不同，深化农信社改革试点央行资金支持方案，就是要通过央行资金支持过程中的激励性规制设计，促使农信社在法人治理结构、信息披露和内部控制等方面进行强制性的制度变迁。在经济模式演化分析的框架下，制度变迁不仅取决于制度所定义的社会目标和其所提供的经济机会，而且取决于中央银行与信用社之间资产交易模式和路径。从这一角度出发，中央银行的资金支持方案是一个中央银行与农村信用社之间的资产交易过程，在这一过程中，中央银行以资产的交易升级为诱导，对农村信用社实现激励性的规制。（一）不完全信

7、息博弈下的激励性规制理论及其合约设计1、激励性规制的概念激励性规制理论是博弈论、信息经济学、新制度经济学的深入与发展；是对主流经济学的“阿罗德布鲁”一般均衡框架的必要补充，它的产生极大地推动了企业理论和产业组织理论的发展。它所要解决的主要问题是：不对称信息条件下，非合作博弈的博弈规则设计问题机制设计（mechanismdesign）问题。激励性规制理论的标准理论框架由法国著名经济学家Jean-JacquesLaffontXX完成，其是在对自然垄断产业（如：电信、电力等公用事业）的规制应用中发展完善的。一般认为，被规制者拥有关于产品质量、运营成本、风险分布等方面的私人信息，并且总是有积极性隐瞒这

8、种信息，因而规制者很难获得精确的有关信息，达成规制的目标，这就是规制中的“激励问题”。Laffont和Tirole在批判传统的规制理论的基础上，通过引入激励理论、信息经济学与机制设计理论的基本方法，结合了公共经济学与产业组织理论的基本思想，创建了一个关于激励性规制的一般框架。他们提出的激励性规制的基本思想和方法，成功地解决了不对称信息条件下的规制问题。现在激励理论研究和应用领域，已经扩展到了组织的激励、薪资合同设计、保险、银行业监管等众多领域。但是，规制者与被规制者的博弈关系作为激励理论最初的应用领域，始终占有重要的地位。激励性规制通过给予被规制对象部分自主权来鼓励其实现一定的目标，其特征主要

9、表现为以下三个方面：第一，激励性规制所用来实现的目标必须是界定清晰的；第二，在激励性规制中，被规制者拥有一定的自主权，从而使其区别于传统行政命令式的规制方式；第三，在激励性规制下规制对象并没有拥有完全的自主权，规制者仍然会对其相关行为进行一定的审查和限制。激励性规制适用于当被规制者比规制机构拥有更多的信息，并且被规制者的目标与社会目标不完全一致的环境。在这样的环境下，精心设计的激励性规制能激发被规制者运用自己的信息优势去满足更大范围内的社会利益。2、激励性规制合约的设计对于规制者而言，激励性规制合约的设计具体涉及以下三个方面：一是规制者的目标函数，即政策制定者所要实现的社会目标集合。取决于当时

10、的社会经济环境，而社会经济环境由各个信用社的微观环境所构成。由于单一的政策难以同时实现所有相关的目标，因此需要一定程度的折衷，对每个目标给予量化的指标(如权重等)，从而形成规制者制定政策时所明确依据的目标函数。二是信息集合，由于信息的不对称性，规制者所收集的被规制者的相关信息，即规制者通过获得被规制者的相关信息来推测其相关的行动策略，并以此作为自身政策设计的依据。三是配置规则，即规制者依据信息集合及社会目标所确定的配置规则。对被规制者而言，其在激励性规制合约中的行为决策集合取决于自身所处的微观环境（）和规制者所制定的配置规则，因此，被规制者在制度合约中的利益函数为，该利益函数同时决定了其在其所

11、处环境和配置规则中的行为。激励性规制的制度设计是要达到或部分达到某一给定的社会目标。为此，首先要使被规制者满足参与约束，即被规制者的行为集合函数；其次，必须使被规制者在规制政策的约束下，在获取自身最大化利益的同时，部分实施（或），或者完全实施（）了社会目标。（二）中央银行资金支持方案的激励性规制设计思路1、规制目标作为本轮农村信用社改革中“花钱买机制”的关键，中央银行资金支持方案的最终目标是，通过向农信社提供转移支付性的资金补贴，强化约束机制、提高经营能力，更好地服务于“三农”不断增长的金融服务需求，从而在农村地区实现社会福利的进一步改善。即，作为规制者的中央银行，其最终的政策目标函数为：1。

12、该规制目标的基本逻辑在于：在广大农村地区，农信社是主要甚至唯一的信贷资金来源，承担着支农“主力军”的作用，而大量农村信用社由于历史包袱的拖累和经营管理机制等缺陷而在财务上难以为继（主要依靠国家声誉的隐性存款保险来支持），从而制约了对农村经济发展的金融支持。为此，政策的初衷就在于通过着眼于补贴和激励农信社改善经营绩效来获得“三农”金融服务的改善以及农村社会经济的持续发展。然而，相对于可精确度量的补贴资金而言，作为最终目标而提出的“强化约束机制、增强服务功能”不具有较强的可控性和可测性，为此，中央银行以资本充足率、不良贷款率以及法人治理结构为中介目标，间接度量农信社的“机制”改善状况。因此，中央银

13、行为其最终目标设立的中介目标函数为：。2、配置规则：资金支持方案中的资产跨期升级交易与以往改革中资金“一次总付”的交易模式不同，中央银行在资金支持方案中将补贴资金的转移模式设计为一个与农信社之间的跨期资产交易过程，通过不良贷款央行票据货币资金的资产交易升级路径，引导和激励信用社达到中央银行的规制目标。整个资金支持方案涉及三种资产：不良贷款、专项票据和货币资金，三种资产的安全性、流动性以及收益性从低到高排列。其中，不良贷款是农信社资产负债表内的初始资产，具有最低的收益性和流动性；专项票据是实现资产升级的过渡资产，收益率为法定存款准备金利率，但只具备一定条件下的流动性，即，只能与中央银行规定的货币

14、资产升级置换，或者与初始资产不良贷款降级置换；货币资金是农信社改革试点过程中的终极资产，该种资产可与普通的自有资金一样自主运用于发放贷款或者货币市场拆借，并且具有不低于专项票据的收益率。图1中央银行与农信社资产跨期交易的行动时序screen.width-333)this.width=screen.width-333border=0资金支持改革方案是中央银行与农信社之间事前签订和事后实施一系列资产交易契约的过程，本轮农信社改革是遵循农信社与中央银行交易过程中的资产升级路径进行的（如图1所示）。而两次资产交易的标的由中央银行事前单向设置的票据发行和兑付条件所约定。农信社只有在规定的时间，按照规定的

15、交易条件和交易路径，才能真正完成两次资产的升级，从而获得自身所偏好的货币资产。激励性规制契约的实施主要经过以下两个阶段：第一阶段，中央银行发行专项央行票据来置换信用社的不良贷款和历年挂帐亏损，其交易条件为：考虑票据置换因素后，若为县乡两级法人社，那么资本充足率需达到零；若为县乡统一法人社，资本充足率达到2%；若为农村商业银行或合作银行，资本充足率应达到8%。为此，农信社只需拟订产权改革组织方式、实行增资扩股并达到相应的资本充足率，就能获得票据发行，从而立即实现从不良贷款向具有准备金收益水平的专项票据的资产升级。第二阶段，农村信用社若要实现专项票据向货币资金的二次升级，则必须满足的交易条件为：若

16、为县乡两级法人社，资本充足率应达到2%，若为县乡统一法人社，则资本充足率达到4%，若为农村商业银行或合作银行，则资本充足率应达到8%；不良贷款率较XX年底下降50%以上，同时按照明晰产权关系、强化约束机制和增强服务功能的要求，完成内部控制机制、对外信息披露和法人治理结构的改造，否则将被中央银行强制实行反向的资产降级置换用央行票据置换回不良贷款，并丧失资产升级的机会。3、规制设计中的激励效应从中央银行与农信社的跨期资产交易时序图中可以看到，为成功达到中央银行设定的资本充足率为2%、4%、8%，不良贷款率下降50%以上的票据兑付条件（中介目标），其需要在票据兑付阶段获得的经营收益（或增资扩股、发放

17、贷款来稀释不良贷款），否则收益为零，而成功获得收益的概率为，其中为农信社所处的外部经济环境、自身发展水平以及内部治理状况等变量的集合，当外部经济环境较好、信用社自身发展水平较高时，那么其成功获得收益从而兑付票据的概率越高。由此将产生信用社的委托代理问题。假设信用社努力获得经营收益具有高（）、低（）两种可能性，并且在两种状态下其成功获得的概率分别为和，并且满足关系，即努力程度越高的信用社成功获得经营收益从而满足票据兑付条件的概率越高。另一方面，努力程度的高低不同的信用社将承担相应的努力成本和，其中。作为规制者的中央银行采用“历史成本分担”和约来激励信用社努力改善经营绩效，既如果成功获得经营收益，

18、则实现票据向货币资金的升级置换，从而使信用社获得资金补贴；如果没有成果获得经营绩效，那么票据被置换为不良贷款，从而使信用社不能获得资金补贴。因此，一个激励相容的规制性合约首先需要满足参与约束：和；其次，激励相容约束表现为：农信社在高努力水平下所获得的收益均值必须大于在低努力水平下所获得的收益均值，即由此可见，中央银行对信用社的资金支持必须高于某一临界值才能实现对信用社的激励性规制，即为：screen.width-333)this.width=screen.width-333border=0图2规制中的激励效应screen.width-333)this.width=screen.width-33

19、3border=0从现实情况来看，所有的农村信用社都参与了中央银行资金支持改革，并且都通过增资扩股等方式来获得了中央银行票据，因此改革方案本身满足了参与约束条件。但是另一方面，由于在央行票据到货币资金的资产升级中，农村信用社实际获得转移支付的补贴资金已被事前统一“锁定”在XX年末资不抵债数的50%这一水平上（隐性地给予了补贴上限）2，从而对农村信用社的激励强度产生不确定性。从图2中可以看到，根据XX年末资不抵债数的50%置换央行票据的标准，若信用社预期获得的实际转移支付资金为，在该补贴资金下，信用社在权衡激励收益和接受激励的机会成本后将选择较低的努力水平，因此，被事前“锁定”的补贴置换资金不足

20、以对信用社产生较强的激励作用。另一方面，若信用社预期获得的实际转移支付资金为，在该补贴资金下，信用社在权衡激励收益和接受激励的机会成本后将会选择较高的努力水平，从而使其成为激励性规制的补贴。因此，中央银行资金支持方案中的激励强度将取决于事前锁定的资不抵债数（信用社预期可能获得的实际转移支付性补贴量）、信用社在参与改革中接受激励性规制的机会成本、以及自身在内外环境约束下成功获得真实补贴资产的概率水平。对于外部经济环境较好、自身发展水平较高的农信社而言，由于其提高自身努力水平而成功获得实际补贴资金的概率较高，同时由此导致的成本增量相对较低，因此，对其实现激励性规制所需的临界补贴资金相对较低，更容易

21、激励农村信用社努力增强自身经营实力。由此可见，改革方案本身对高效率的信用社具有较高的激励性，而对低效率的信用社而言则可能出现激励不足3。三、资金支持方案中的激励边界及其制约总体而言，中央银行以资产跨期升级交易的资金支持方案具有期权激励的特征，在机制的设计上凸显了激励性规制的相应理念。但在具体的方案实施中，以下几方面的因素制约了激励边界的扩展和规制目标的最终实现。（一）中介目标与最终目标间的信息扭曲本轮农村信用社改革的最终目标是“花钱买机制”，为实现这一最终目标，中央银行设置了具有较强可测性的“硬指标”资本充足率和不良贷款率，以及“软指标”法人治理结构作为中介目标，间接度量农信社的“机制”改善状

22、况。为达到“花钱买机制”的最终目标，作为中介目标的应该具有可测、可控、相关以及抗干扰等属性。第一，从可测性和可控性来看，作为“硬指标”的资本充足率和不良贷款率具有较强的可测性，而作为“软指标”的法人治理结构改善却不具备较强的可测性；第二，从相关性和抗干扰性来看，中介目标与最终目标之间并不存在必然的联系，从而可能缩小和弱化中央银行激励性规制的边界。首先，资本充足率和不良贷款率是信用社机制改善的必要而非充分条件，即，农信社的努力经营和激励约束机制的强化将改善其经营效益，从而导致资本充足率的提高和不良贷款率的下降，但提高资本充足率和降低不良贷款率却并并非意味着经营机制的健全。农信社可以通过两种途径来

23、达到财务绩效的改善：途径一，努力经营，通过减少不良贷款、提高自身的信贷收益和经营利润来补充资本金，从而达到资本充足率和不良率的一升一减，这也正式中央银行资金支持方案中所希望获得的规制性激励均衡；途径二，信用社通过纯粹的“财务重组”技巧来达到中央银行的“出门条件”和中介目标，即以外来的增资扩股提高资本充足率，并且通过大量发放贷款或“转贷”手段，以增量贷款“稀释”存量不良贷款的方式来暂时降低不良贷款比率。两种方式相比而言，单纯的增资扩股和稀释不良贷款的方式不仅成本较小，而且对于改善短期的财务状况具有“立竿见影”的功效，因而更可能被农信社作为应对激励方案的“理性选择”。由此可见，资本充足率、不良贷款

24、率与经营机制之间的单向关联将可能导致规制者“花钱买机制”的主观激励愿望被规制对象异化为“花钱买财务报表”。其次，对处于不同经济发展水平的地区、金融需求和交易模式迥异的农信社而言，其按照中央银行的统一要求被强制性地批上“教科书”式的现代法人治理结构“外衣”是否意味着经营机制的转换？这种不确定性影响了中介目标的信息向最终目标的有效传递，从而制约了激励性规制目标的最终实现。图3中介目标与最终目标screen.width-333)this.width=screen.width-333border=0（二）商业性与合作性的冲突与共存本次农信社改革的最终目标是改善农村信用社的经营机制来实现财务上的可持续性

25、，并且提高对“三农”的金融服务水平。为此，银监会还在具体的农信社产权制度改革中，实行了股份合作制的模式，即无论是农村合作银行、统一法人还是两级法人社，其股权结构均表现为资格股和投资股的混合，以期达到在获得可持续的商业化经营利润的同时，坚持为“三农”服务的方向。但在实践中，改善经营机制、提高经营绩效与服务“三农”的政策目标之间却可能存在潜在的冲突。在金融基础设施匮乏和农信社占主导地位的农村金融市场上，改善农信社的经营绩效“能够”却“不必然”导致其增加对“三农”的金融服务，相反，增加对“三农”的金融服务却有可能制约农信社商业利润的获得和经营绩效的改善。由此可见，着眼于补贴和激励农信社改善经营绩效来

26、获得“三农”金融服务水平提高的政策设计，将可能导致农村信用社商业性与合作性发展取向之间的冲突，从而制约了激励性规制政策效应的有效发挥，增加了最终规制目标实现的难度。（三）规制中的混同均衡与激励不足根据本文第一部分的分析，从理论上将，中央银行资金支持方案要达到对农信社较强的激励程度，信用社预期所获得的转移性补贴资金数量必须高于某一临界水平。而资金支持方案中，中央银行“成本分摊”式的补贴资金数量被锁定在XX年末这一历史性的水平上，从而对预期的补贴设置了上限，在一定程度弱化了激励的程度。从实际操作上看，由于考核等历史原因，部分信用社存在少报资不抵债数量的倾向，从而使得中央银行所锁定的XX年末资不抵债

27、数可能低于实际情况，使得农村信用社预期可从中央银行可获得的补贴资金更低，从而进一步降低了资金支持方案所能发挥的整体性激励水平。另一方面，尽管中央银行资金支持方案采取了二级法人、统一法人以及合作银行以及农村商业银行等四种产权组织形式，其本意在于通过细化激励对象来实现“自我甄别”状况下的分离均衡，但有限的细化类别难以应对存在巨大差异的激励对象（农村信用社），再加上产权组织形式选择中或多或少的行政干预因素，使得中央银行的激励性规制结果更多地表现为混同均衡，从而导致对外部经济环境相对较差、机制转换成本较大的农信社而言，资金支持方案所体现的激励性相对不足。（四）规制方案期限的阶段性制约了激励效应的持续发

28、挥与过去历次农信社改革一样，本轮改革是一种自上而下、行政推动、而非出自农信社内部主观意愿的改革。中央银行通过将补贴资金设计为一个为期两年的跨期交易契约，对信用社实行激励性的规制。若农信社在两年后获得票据兑付，那也就意味着跨期交易的结束和外部激励效应的消失，那么农信用社是否就建立起自我约束、自担风险的经营机制呢？从全面的分析中可以看到，资金支持方案中设置的中介目标与最终目标之间在相关性、抗干扰性等方面存在诸多的不确定性，“花钱买机制”的主观激励愿望可能异化为“花钱买财务报表”，一旦外部压力消失，信用社有可能以各种方式倒退回去。为防止农村信用社获得票据兑付后走下坡路，相关部门作了一些制度设计，如加

29、强监管，强化信息披露等，但这些仍是外部因素。因此，持续发挥中央银行资金支持方案中的阶段性激励效应，通过市场竞争的约束来获得信用社经营机制的转换将是值得进一步研究的问题。四、结论与政策建议总体而言，中央银行资金支持方案无疑具有较强的激励性，方案的具体设计细节也体现了对激励性规制理论独到匠心的运用。但在这一强制性制度变迁的过程中，信息的天然不对称性以及中国农村经济的复杂性，使资金支持方案中中介目标的达到与否也面临着一系列的不确定性。包括中央银行资金支持方案在内的一系列激励性规制方案的出台，其隐含的内在逻辑和前提条件是：当农信社在农村地区仍具相对垄断地位的时候，通过激励性补贴的方式让农信社建立健全经营机制是实现支持“三农”的有效甚至“唯一”的途径。为此，我们也对本轮农信社改革寄予了有关农村金融改革的几乎所有的美好愿望，即，通过有限期限内的激励性规制设计来解决所有的问题，最终达到“经营机制改善”和“服务三农”的政策目标。但是，当农信社的“垄断”性和支持农信社的“唯一性”不