我国税制变迁的路径分析

1、 我国税制变迁的路径分析摘要：我国税收制度经历了五次变迁，每次变迁都是以需求诱致为基础、以政府为主导推进的渐进式的结构性制度变迁。目前，我国在税制结构、纳税观念、税收征管体系方面还存在一些问题，需要进一步探索新一轮税制变迁的路径。关键词：税收制度；制度变迁；制度供给新中国成立以来，我国税收制度经历了五次变迁，即19491978年计划经济下的税收制度，19781993年有计划的商品经济下的税收制度，1994年社会主义市场经济下的分税制改革，19942007年逐步完善的税收制度，2008年至今的新一轮税制改革。每一次税收制度变迁都促进了经济的进一步发展。一、我国税收制度变迁的历史进程和特征(一)我

2、国税收制度变迁的进程回顾和分析我国税制变迁的历程，有助于总结新中国成立以来税制改革的历史经验，为下一步税制改革指明方向。1.计划经济时期的税收制度(19491978年)。为了统一全国税政，1949年中央召开的首届全国税务会议制定了全国税政实施要则，规定除农业税外，全国统一征收14种中央税和地方税，加上1950年开征的契税，一共15种税。1953年、1958年、1973年又相继完善了税收制度，主要是对个别税种的增减和税目税率的调整。这一时期税收政策的走向与国家的基本经济政策和制度相适应，主要基于当时的政治需要和实行计划经济的要求而进行税制调整。2.有计划商品经济条件下的税收制度(19781993

3、年)。1978年十一届三中全会召开后，原有简化税制已不再适应经济发展的需要，我国由此揭开了经济体制改革时期税制改革的序幕。如，1981年，通过了中华人民共和国外国企业所得税法，规定涉外企业继续适用修订后的工商统一税，还要缴纳城市房地产税和车船使用牌照税。随着对外开放程度的加深，我国又于1991年通过和颁布了中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法，将原有的两个税种合并，建立了统一的涉外企业所得税。这样，我国初步建立了自己的涉外税制。1984年9月，国务院批转了国营企业第二步利改税试行办法。其基本内容是将国营企业由税利并存逐步过渡到以税代利，税后利润留给企业。这一时期的税制改革总体上适应了行

4、政分权，给地方一定的财力支配权。利改税调动了企业和员工的积极性，有利于促使企业改善经营管理，但并没有从根本上理顺国家与国营企业的分配关系。另外，此阶段的税制改革没有形成对地方保护主义和市场割据现象进行抑制的有效机制，地方财力增加，中央财力困难，从而使适当集中中央财力成为进一步深化税制改革的重要目标。3.1994年社会主义市场经济下的税制改革。1994年，我国实行了分税制改革，内容包括：对流转税制进行全面改革，实行了内外统一的流转税制；统一了内资企业所得税制，将过去的对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的所得税合并为统一的企业所得税；改革了个人所得税制，将对我国公民征收的个人收入调节税和个体工

5、商业户所得税与过去对外国人征收的个人所得税合并为统一的个人所得税；对资源税、特别目的税、财产税、行为税等税收做了大幅度调整，取消了盐税等税种，准备开立遗产税和证券交易税。此次分税制改革是新中国成立以来最为深刻的一次税制变迁。分税制初步建立了各级政府职责清晰、权益分明的激励和约束机制；使中央政府财力增强，转移支付力度加大，形成了较为合理的纵向财力分配机制；促进了中央和地方财政收入的快速增长，调动了中央和地方的积极性；促进了产业结构调整，强化了对地方政府的预算约束。但此次税制改革具有过渡性质，改革仍然不是特别彻底。4.19942007年逐步完善的税收制度。在此期间，我国主要对外贸税制和农村税费进行

6、改革。代表性的当属2005年全国人大常委会第十九次会议通过废止农业税条例。我国还进行了一系列为企业减负的税制改革。2004年，增值税转型试点在东北地区八大行业率先开始。此外，还调整了消费税的税目，将一些特定消费品如游艇、实木地板等加入税目当中。此阶段的税制改革减轻了农民负担，规范了农村的分配关系；减轻了企业负担，有利于其进行设备更新、技术创新，增强企业的竞争力；合理调节收入分配，促进了社会公平。5.2008年至今的新一轮税制改革。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过内外资企业所得税合并法案。至此，结束了我国多年的内外资所得税两税并行的局面。同时，增值税转型改革于2009年1

7、月1日起在全国范围内实施。这次改革是我国历史上单项税制改革减税力度最大的一次。2011年，为应对物价上涨，中央又进行了个人所得税的部分调整：将工资薪金的减除费用标准由2000元月提高到3500元月。同时，调整工薪所得税率结构和个体户适用的税率结构。2008年至今的税制改革已取得初步成绩：首先，内外资企业将会公平竞争。两税合并后，内资、外资企业适用同一企业所得税法，统一并降低企业所得税税率，统一和规范了税前扣除办法和标准，统一税收优惠政策。其次，增值税转型可通过避免企业设备购置的重复征税，鼓励投资和扩大内需，促进企业技术进步和产业结构调整。再次，个人所得税调整，应对了通货膨胀，关注了民生，促进了

8、公平。(二)我国税收制度变迁的基本特征新中国成立以来，我国每次税制变迁的背景都有不同，内容也大相径庭，但仍存在一些共同的特征。1.税制变迁是以需求诱致为基础。虽然我国历次税制改革表面看都是政府强力推动的，但实际上都是市场上对税制有了客观需求，从而诱致税制的变迁。因此，我国税制改革的整体方向应是构建适应社会主义市场经济的“中性税制”，建立在满足市场经济需求基础上的税收制度。2.税制变迁是以政府为主导推动的。任何的税制变迁都是起因于微观经济主体发现了税制非均衡，进而产生税制改革的需求。但税收的特点决定了税收制度决策权的集中性，这就导致任何一项改革，都必须由政府来推动。税制改革已经不单单是单个制度的

9、变迁，而是要从整个改革的全局来筹谋。因此，虽然我国的税制变迁是以需求诱致为基础的，却是由政府在适应这一微观主体需要基础上强力推动的。3.税制变迁采取的是渐进式改革。我国的税制改革是一种温和的渐进式改革，每一次税制变迁都是在保持存量的前提下，调整增量。如，我国的增值税转型改革，也是采取先在东北地区的特定行业首先试点，摸索出经验后逐步在全国铺开的渐进式策略。4.税制变迁中制度供给“越位”与“缺位”现象并存。一方面，随着我国经济的发展，在许多方面都需要有相应的税收制度加以规范和约束，但现实中税制的供给却满足不了这一要求。税收基本法迟迟不能制定实施，应该开征的一些用以体现公平原则和矫正外部负效应的税种

10、却并未开征，如遗产税、赠与税和环境保护税。另一方面，很多税制要素的供给过剩，一些规定老化以及需要加以修订、补充和完善的税收制度没有及时修订，如城镇土地使用税、印花税等。因此，从税制供给的角度来看，我国税制变迁出现供给的“越位”与“缺位”并存的局面。二、我国现行税制存在的主要问题(一)税制结构不平衡1.“双主体”模式名不符实，主体税种结构失衡。在我国现行税制结构中，流转税比重偏高，所得税比重过小。2010年，全国税收收入为73202亿元，比2009年增长23。其中，增值税、消费税、营业税和进出口环节增值税和消费税等流转税合计占比达66.7；然而，所得税占比仅为24.2。主体税种结构失衡，既不利于

11、主体税种的互相配合，更不利于发挥所得税的调控作用。2.流转税本身结构不平衡。消费税比重较小，增值税比重较大。我国消费税征税范围较窄，调节消费的功能较弱；而营业税存在严重的重复征税情况，制约了经济的长期发展。3.所得税结构不平衡。企业所得税的比重较高，个人所得税比重偏低。2010年，全国税收总收入为73 202亿元，其中，个人所得税为4 837亿元，占税收总收入的6.6。个人所得税是调节社会贫富差距的重要税种，而我国个人所得税占税收收入比重长期低于10，这与发达国家个人所得税的地位差距较大，不利于发挥税收的收入调节功能。企业所得税在两税合并后也存在一些问题：由于企业所得税涉及面广、专业性强，在执

12、行企业所得税相关政策、落实税收优惠过程中，在政策的可操作性、优惠政策的合理性、理论法规与征收实务的契合性等方面存在一些问题，在一定程度上影响了新企业所得税法的实施效果。4.辅助税种功能结构不健全。我国现行税种中缺少对社会起稳定作用的税种，如具有特殊的稳定社会性质的社会保障税尚未开征。而环境税、物业税、遗产税等对社会经济发展意义重大的税种没有开征，导致税收政策在引导资源配置、调节收入分配等方面的功能没有得到很好的发挥。(二)纳税人纳税意识不高，税务人员素质普遍不高目前，我国对税法的宣传不够，人们对税法的了解较少，对纳税的义务和权利不是很清楚，纳税意识不高。另外，我国税务人员的素质普遍不高，缺乏对

13、税制、会计、金融、计算机和外语等方面都精通的综合性人才，导致税收征管不力，影响了税收效率和社会效率。(三)税收征管体系不完善目前，我国整个税收征管体系还存在很多问题。如，税收成本居高不下，精细化管理不到位；税收管理的绩效评估缺乏综合的考核体系，仍以完成税收收入计划任务为主要指标；税收信息化的效率和质量有待提高，部门间信息协调、信用体系共建滞后；实践中并没有完全树立以纳税人为中心的服务理念，等等。三、推动我国新一轮税制变迁的路径(一)调整税制结构1.改革流转税的制度供给。首先，应考虑逐步把增值税扩围试点扩大到更多城市和更多行业，扩大增值税税基，使整个税制更接近中性，对市场运行影响降到最低。其次，

14、应将私人飞机、高档实木家具等奢侈品调整到消费税的税目中，增加消费税的制度供给，调节社会分配不公。2.改革所得税的制度供给。所得税的制度供给主要体现在企业所得税和个人所得税的改革上。2008年两税合并以后，要把企业所得税的新政策、新优惠落实到位，真正实现内外资企业公平竞争。同时，要重点关注个人所得税的制度供给。我国个人所得税课税模式的改革应是渐进的，即先由分类课征过渡到分类与综合所得课税相结合的模式，最终平稳过渡到综合所得课税模式。个人所得税改革还要强化对高收入人群的监管，实现个人所得税的调控功能。3.完善辅助税种。我们所说的税制均衡不仅包括流转税和所得税的供给均衡，而是包括一些规模虽小但作用巨大的辅助税种的供给均衡在内的整个税制体系的全面均衡。要完善财产税体系，主要是积极推进房产税的改革。同时，