城市轨道交通财政补贴机制研究——基于成本规制视角[精选]

1、在现代化的城市公共交通体系之中，有着大运量、高速度、低能耗、无污染等特点的城市轨道交通是不可或缺的一个重要部分。近年来，我国城市轨道交通迅速发展，在满足人民群众出行需求、促进经济社会发展、缓解城市交通拥堵、优化城市结构布局等方面发挥了日益显现的作用。从某种意义上说，城市公共交通的服务质量很大程度上由城市轨道交通的运营水平决定，城市社会与经济系统的运行秩序受到城市轨道交通的运行秩序的直接影响。根据中国城市轨道交通协会的统计，截至2017年9月底，国内包括地铁和轻轨在内的多类型轨道交通线路已经在29个大中城市内开通运行，开通运营线路总条数118条，开通运营线路总长度达3862公里。与其他社会公用事

2、业一样, 大多数城市轨道交通将公益性放在首位，因此，长期亏损成为了轨道交通企业的一种常态。按照中国城市轨道交通协会的调查结论，2016年度运营收支比为0.77，较2015年有所提高，但整体来看，整个行业基本上依然处于长期亏损的状态，这就让城市轨道交通的可持续发展变得十分艰难。少数能够实现净利润收入的轨道交通运行机构，其利润来源也并非完全来自于票务收入，而是将诸如轨道沿线物业和商业收入等类型的外部收入进行内部化累加之后得出。例如在港铁集团的总利润中，包括房产在内的沿线多类型商业收入就占了两到三成的份额。但是，因为轨道交通运行机构并不拥有轨道沿线的土地开发权利，所以从单纯的票务收入来看，全球多数城

3、市轨道交通的运行机构依然处于亏损的状态。因此，政府部门的政策和财政支持就成为了轨道交通运营机构迫切需要的维持城市轨道交通程序健康发展，保证广大城市居民公共出行需求的外部条件，而且轨道交通运营机构也希望通过这些条件，达成社会需要和自身财务稳定的双赢局面。在目前的情况下，政府基于轨道交通运营企业投入财政补贴基本属于全覆盖形态，轨道交通企业的亏损一般数额较大，因此对大部分城市的地方财政都造成了沉重的负担，而国内外当前的研究鲜有从地方财政的立场出发，提出一套完整的具有可复制性补贴方案。因此，本文研究的主要目的是从地方财政的立场出发去研究如何合理对轨道交通企业进行财政补贴，通过成本规制的办法，构建具体可

4、行的补贴机制，并提出一套合理可行的操作模式。2城市轨道交通财政补贴基本理论和模式城市轨道交通（uban rail transit）,是构成城市公共交通系统的一个十分重要的部分。一般来说，只要在城市区域内部的固定轨道上运行的公共交通工具都可以被划入这一范畴。相比于其他类型的公共交通工具，城市轨道交通有着明显的几个特性：1、产品准公共性。城市轨道交通建设资金大部分依靠政府的财政投入和由政府负债方式提供。如宁波轨道交通项目的建设资金的资本金是由宁波市本级和区县财政共同提供，运营期收支缺口补助由市本级承担。2、前期建设资金投入高昂，且需要很长时间完成回收。成本高昂和回收时间长是城市轨道交通的最主要特点

5、。而且投入这一建设过程中的相关资本也有着很特殊的结构，在诸如轨道，站场、隧道和站点的建设活动上都需要花费大量资本。2.2 城市轨道交通成本构成根据价值链理论,城市轨道交通的成本可分为三部分，一是前期规划设计成本，二是建设成本，三是运营成本。从财政补贴角度，为维持轨道交通企业正常运转，我们仅考虑在运营过程中发生的各种成本。广义的运营成本包括运营过程中发生的各项支出（运营成本）以及轨道交通企业每年因借款而需偿还的本息（投资成本）。1、投资成本。在轨道交通的建设过程中，各级政府或者社会资本所承担的资本金并不足以覆盖项目所需的建设资金，轨道交通集团需向商业银行等银团融资以确保项目顺利进行。融资产生的本

6、息即为投资成本。2、运营成本，运营成本分为固定成本和可变成本。（1）固定成本包括人工成本费用、物业保障成本、动力照明及其他用电费用、折旧与摊销、集团管控费、安全经费、流动资金贷款利息、保险费、其他成本费用。（2）可变成本包括牵引能耗成本及维修费。2. 3当前我国城市轨道交通项目分类按投融资体制模式分，当前我国城市轨道交通项目主要分三种模式：1、一是完全政府投资旳城市轨道交通投融资体制，如北京地铁1号线以及天津地铁等都是由政府完全投资建设的。2、二是政府作为主体的债务性城市轨道交通建设融投资制度，是国内城市轨道交通基础设施建设的普遍模式。该模式下，政府投入一定比例的资本金作为投入到轨道交通建设项

7、目中，其余资金由轨道交通集团融资。一般情况下，政府会给与利率优惠、减免税、直接给与补贴等优惠政策。3、投融资主体多元化的城市轨道交通投融资体制，在我国主要是ppp模式。引入社会资本参与轨道交通的建设与运营实现了轨道交通集团管理结构的优化，让轨道交通的建造和运作水准有了稳步提升，是一项公共服务市场化社会化供给体制机制变革。第1种模式因政府财政压力过大而很少应用，不再做重点分析。本文主要分析研究第2种政府为主导的负债型城市轨道交通投融资体制以及ppp模式下，各城市的财政投融资体制及财政补贴机制。2.4 ppp在轨道交通领域中的应用 ppp是英文public-private partnerships

8、的简写，译为政府和社会资本合作，是向公众提供公共服务的一种模式。根据关于鼓励社会资本与政府合作投资公共服务领域的相关模式指导意见的通知国办发201542号文的释义，ppp是指在公共服务领域，政府通过竞标的模式遴选具备足够投资和运管能力的社会资本并与其按照公平磋商的原则订立合同，根据前期的公共服务绩效测评结果将对价支付给社会资本，以确保社会资本取得合理收益的整个过程。在轨道交通行业引入ppp模式，旨在通过与社会资本合作，从多方面获取建设资金、改变轨道交通管理制度、促进行业发展。ppp模式的引入，从三个层面改变了轨道交通行业：一是在经济层面，不仅在轨道交通的建设和运营阶段减轻了政府的财政压力，也开

9、辟了民营资本参与公共基础设施的新途径，有利于整个国家的经济发展。二是管理层面，社会资本的参与打破了轨道交通仅由政府代表方垄断经营的局面，政府角色从直接参与运营向监管转变。三是从行业发展层面，社会资本经营的轨道交通项目更加专业，从生产管理到人才培养都有利于轨道交通行业的长期稳定运行和发展。3 成本规制视角下城市轨道交通财政补贴机制的构建成本规制3.1.1成本规制的内涵和目的成本规制是指政府合理界定企业成本范围，评价运营效率，为轨道交通企业建立成本管理标准，并将成本规制结果作为测算财政补贴的依据。当前，在我国成本规制仅应用于在公共交通行业（公交车、轨道交通、公共自行车等）的收支成本核定以及财政补贴

10、的实施方面，在其他领域中鲜有涉及。成本规制的目的在于正确核算公共交通行业在提供公共服务时的服务实际成本，通过审核分析确定企业财政补贴标准，使得在财力支持有限的基础上确保企业财务健康、保质保量地提供公共服务。通过对轨道交通实施成本规制，可以达到以下几个目标：1、通过绩效导向的成本规制，激发轨道交通企业降本增效的主观能动性，实现企业可持续发展。2、通过科学、合理的机制安排，提高政府补贴的效率。3、通过建立质量、成本和补贴之间的有机联系，激励轨道交通客运服务质量的不断提升。3.1.2成本规制的方法和应用成本规制的重点和难点在于成本基准值，也就是当年基准运营成本的确定，现行做法中，主要采取纵向比较分析

11、（企业历史数据）和横向比较分析（其他城市数据）两种方法，并结合当地实际情况确定成本基准值。对于公共交通企业，规制的范围一般涵盖人工成本、能耗成本、车辆的折旧、维修费用、保险费用、安全生产支出等费用。另外，可根据实际情况对某个项目进行单独规制，比较多地应用于被规制主体可市场化运作的项目。比如国有公交汽车公司的多媒体及车身广告收入，为了激励企业更好地进行市场化运作，通过市场化运作创造更多的营收利润，可单独作为一项成本规制项目，在完成成本规制目标的前提下提高企业分成比例。从现行做法来看，成本规制的激励和约束作用一般仅体现在管理层，一线员工给予核定一定比例的工资增长空间。3.2.1 补贴范围的确定对城

12、市轨道交通财政补贴范围的认定，各地因投融资模式、运营所处阶段以及地方政府财力的不同而不同。在成本规制视角下，城市轨道交通财政补贴范围一般指运营公司管理下已开通线路的运营补贴，主要构成要素如下：1、固定成本底线，也就是列车在一定的运行里程内无论运行距离如何变动，时间段内总额能保持不变的成本。2、可变成本基准值，主要包含直接运营成本中的牵引能耗成本、维保费用。3、实际票务收入，即轨道交通年实际票价收入。4、资源开发收入，资源开发收入包括两部分：正线资源开发收入（站内广告、商铺等）、轨道沿线土地综合开发收入（二级开发收益、租赁费、物业管理费、广告费等）。3.2.2 补贴方法的确定目前，大部分已开通运

13、营的城市轨道交通项目均为近几年开工建设而成，因此采取纵向比较法（企业历史数据）因缺乏足够样本容量的运营数据支撑而很难得出成本基准值，所以主流的做法是参考其他城市的运营数据，以其他城市的运营数据为样本，以成本规制的方式比较分析并结合当地实际而得出成本基准值。在成本基准值确定后，财政部门即可根据成本基准值给予确定财政补贴基准额。具体计算公式如下：财政补贴基准额=运营补贴基准额-资源实际开发收益优惠递减比例*其他资源实际开发收入运营补贴基准额=基准运营成本-实际运营收入=固定成本基准值+运营百车公里数*可变成本基准值（每百车公里）-实际票务收入3.2.2.1 基准运营成本的核定轨道交通基准运营成本的

14、构成可分为固定。根据上述补贴办法中计算公式，基准运营成本=年固定成本基准值+年运营百车公里数*可变成本基准值（每百车公里），一、固定成本基准值1、人工成本费用本项目人工成本费用包含管理部门、辅助运营部门直接运营的工资、社会保险费、公积金费、福利费、工会经费和职工教育经费。通过与样本城市分析比对，并根据当地社会实际收入水平结合后确定。2、物业保障成本本项目物业保障成本主要包含安检费、保安费、保洁费、绿化费、其他费用（包括政府公益性活动带来的成本）等，通过与样本城市分析比对并结合自身站点数、站点间距等情况具体分析后确定。3、动力照明及其他用电费用本项目动力照明及其他用电费用主要为线路站点年均固定发

15、生的电力费用。4、折旧与摊销费用折旧与摊销费用主要包括运营自购固定资产折旧和预提架大修费用。各城市计提折旧以及预提架大修的方式均不同，可根据实际情况确定。集团各子公司需要承担集团公司的管控费用，分摊原则一般为按照各子公司运营资产占集团公司总资产的比例分摊，如宁波轨道交通运营分公司的运营资产占集团公司总资产的比为66.8%。运营公司分摊的集团管控费用需计入运营补贴。本项目安全经费主要包括安全生产专项资金及公安协辅警保障经费。其中安全生产专项资金按财企【2012】16号文件精神按上年客运收入的1.5%计提使用，公安协辅警保障经费按各地实际政策列支。本项目流动资金贷款利息主要是指为弥补运营资金的缺口

16、贷款的利息费用，建议按实列支。保险费主要包含本项目车站、车辆基地、停车场、控制中心、车辆、其他机器设备等财产一切险、公众责任险及雇主责任险。本项目保险费金额近几年较为固定，保险金额均是依据通过招标方式选定的保险企业签署的保险合同。根据企业招投标情况以及市场实际行情后确定。本项目其他成本费用主要包含直接运营成本、辅助运营成本及管理费用中的党团活动费、差旅费、业务招待费、会议费、办公费、邮电网络费、图书资料费、印刷费、办公用水费、办公用电费、咨询费、保险费、检测检验费、广告宣传费、无形资产摊销费、技改技措费、劳动技术比武费、班组建设费、税费、租赁费其他费用。综上，固定成本基准值=核定的人工成本费用

17、+核定的物业保障成本+核定的动力照明及其他用电费用+核定的折旧与摊销+核定的集团管控费+核定的安全经费+核定的流动资金贷款利息+核定的保险费+核定的其他成本费用。固定成本基准值每三年一整体调整，规制期三年内可以不变，也可以按照电价、人均工资、cpi变化情况进行小幅调整，具体根据调价的可实施性确定。二、可变成本基准值可变成本主要包含直接运营成本中的牵引能耗成本、维保费用（内部维修费、委外维保费）。可变成本基准值=运营百车公里数*（牵引能耗成本+维保费用）。可变成本基准值随固定成本每三年一整体调整，规制期三年内可以不变，也可以按照电价、人均工资、cpi变化情况进行小幅调整，具体根据调价的可实施性确

18、定。根据收入的构成，对收入的核定主要分为对票务收入的核定和对资源开发收入的核定。一、票务收入的核定当年运营公司实际票务收如即当年实际客运收入，实际票务收入=客流量*平均票价。在轨道交通企业无法完全将外部效益内部化的前提下，票款收入仍然是目前国内轨道交通企业的主要受益来源。但是轨道交通企业受限于线路固定、对票价无自主定价权、经常承担政策性指令性任务等因素，企业实际在拓展客源、增加票款收入方面施展的空间并不大。因此，对票务收入的核定可采取按实际票务收入数确定，但是必须符合以下两个假设：一是在该轮规制期范围内，城市轨道交通集团无新线路投入运营；二是在该轮规制期范围内，城市无重大因政策性影响而导致的人

19、流量变动因素。如不符合，则对票务收入的核定需根据实际情况进行调整。二、资源开发收入的核定鉴于政府给予项目的周边土地开发使用权可以获得相应的资源开发收益，故可将资源开发收益在财政补贴中予以抵减。资源开发收入包括两部分：正线资源开发收入（站内广告、商铺等）、轨道沿线土地综合开发收入（二级开发收益、租赁费、物业管理费、广告费等）。为了调动城市轨道交通企业进行综合开发的积极性，可以将正线资源开发收益、土地综合开发收益设置以下激励机制：按资源实际开发收益优惠抵减比例可将资源开发收入分为两部分，一部分根据优惠抵减比例抵扣当年运营补贴，剩余部分作为给予企业的奖励资金自主分配。计算公式如下：1、资源开发优惠抵

20、减比例抵扣部分=资源实际开发收益优惠抵减比例*正线资源实际开发收入2、资源开发剩余部分=（1-资源实际开发收益优惠抵减比例）*正线资源实际开发收入3、当年财政支付的运营补贴=运营补贴-资源实际开发收益优惠抵减比例*资源实际开发收入。当资源开发收益超过当年所需总补贴的100%时，当年不再给予轨道交通集团财政补贴。该部分资金具体方式见下表：表3-1资源开发收益抵减财政补贴计算表（例）资源开发收益占项目总资金缺口比例(a)%资源开发收益优惠抵减比例0a2098%20a4096%40a6094%60a8092%80a10090%100a90%（以投资补贴为限）一、确定财政补贴基准额利用以上分析后得出的

21、基准运营成本和核定的收入，可按照公式“财政补贴基准额=固定成本基准值+运营百车公里数*可变成本基准值（每百车公里）-实际票务收入-资源实际开发收益优惠递减比例*其他资源实际开发收入”得出财政补贴基准额。一轮规制期一般为三年，即财政补贴基准额一般设定为三年有效期，期间无特殊情况不再予以调整。二、建立绩效考核奖惩制度绩效考核指标可以考虑按以下指标分类，即服务质量指标、维护质量指标、资源开发绩效指标,每类指标还可以细分成若干项子指标。一般绩效考核按满分100分设置，根据企业实际运营情况对每项指标进行考核打分，并根据得分情况实际给予补贴。最终财政补贴额=（绩效考核得分/100）*财政补贴基准额为激发公

22、共交通企业的创收节支潜能，成本规制需体现激励和约束作用：若企业实际亏损超出当年财政支付的运营补贴基准额，则超出部分需由企业管理层通过削减绩效奖金的方式消化解决；若企业实际亏损小于当年财政支付的运营补贴基准额，则减亏部分可按比例提取由企业自主分配奖励。三、安排补贴资金来源根据政府补贴的形式不同，补贴资金的来源可以分为财政拨款、财政贴息、税收返还、无偿划拨非货币性资产。直接财政拨款是最通常的方式，其他方式可以作为补充或抵减。四、明确各部门职责城市轨道交通项目财政补贴的计算、绩效考核、拨付涉及各个部门的职责，必须在制定补贴方案时应予以明确。涉及轨道交通项目财政补贴的部分主要可以分为财政部门、发改部门

23、、交通行业主管部门以及轨道交通运营公司等。1、财政部门作为宁波轨道交通成本规制的牵头部门，协调发改、交通部门，结合轨道交通运营公司的绩效评定情况和运营亏损情况，根据相应的补贴标准给予财政补贴。2、发改部门负责审批轨道交通项目的立项审批过程确保项目合法合规、下属物价部门根据轨道交通行业运营情况合理制定票价并根据物价上涨等因素合理调整票价。3、交通部门负责监督轨道交通项目运营情况及质量，根据运营绩效指标对轨道交通运营公司定期进行指标评定。4、轨道交通运营公司作为本项目运营公司需做好运营工作，根据成本规制标准制定年度、季度成本预算，控制项目成本，配合发改、交通、财政等部门的工作，积极提供项目运营情况

24、和运营数据，并配合相关指标的评定，依照评定的补贴标准享有相应财政补贴。4宁波轨道交通财政补贴机制实证分析4.1.1 机构设置宁波市轨道交通2007年底组建的指挥部属于正局级，归属市政府直接领导，2006年年底集团公司正式注册，为国资委统管的国有企业，对轨道交通建设的所有工作负有统筹指挥权力和相应的主体责任，轨道交通工程的建设和物业投资以及相关的运管活动都属于其职权范围。建设及运营情况2008年宁波市取得了轨道交通线网规划及第一轮近期建设规划批复。获批的线网规划为258公里，由6条线组成，获批的第一轮近期建设规划为主干线路1号线一期、2号线一期、1号线二期3个项目，项目线路总规模74.5公里，车

25、站51座，总投资约460亿元，建设时间为2008年-2016年，该批项目已分别于2014年5月-2016年3月建成通车运营，从而构筑形成了宁波市轨道交通“十字”骨架。自开通以来，各项运营技术、服务指标表现良好，已安全运营过千日，全线共开行列车43.1万列次，列车正点率99.8%，运行图兑现率100%，日均运量已达30万人次/天以上。2013年宁波市又取得了第二轮建设规划的批复，该规划同意建设已批线网中的3号线一期、2号线二期、4号线、5号线一期、3号线二期5个项目，第二轮项目线路总规模98公里，车站72座，总投资750亿元，建设时间为2013年-2020年，目前除3号线因故未开工外，其余项目均

26、已开工建设，计划于2019年至2021年期间建设完工，通车运营，形成宁波市轨道交通的基本网络。表4.1宁波市轨道交通第一、二轮建设情况项目名称线路长度（km)车站（个）总投资（亿元）目前状态第一轮规划建设1号线一期20建成通车2号线一期22建成通车1号线二期9建成通车小计51406第二轮规划建设3号线一期15在建2号线二期566在建4号线3625在建5号线一期2822在建3号线二期565工可研究小计72合计123数据来源：宁波市轨道交通集团宁波轨道交通建设模式为政府为主导的负债型城市轨道交通投融资体制。市政府按照“集中财力办大事”的精神，以“政府主导，市区联动；一线一筹，辖区分担；多元筹资，统

27、一运作”的原则进行建设。市政府与各县市区政府分别在2006年和2011年签订了筹资责任书，落实了第一、二轮轨道交通项目的建设资本金。同时在筹资责任书中也明确轨道交通沿线周边土地收储与开发任务，用以弥补轨道交通建设资金不足和运营亏损。 人工成本是轨道交通集团的主要成本，在运营成本中，人工成本在各个轨道交通集团总成本的占比普遍在45%以上，因此，对轨道交通集团的人员构成作一分析，有利于更精准地对人工成本进行成本规制。2016年宁波轨道交通运营编制人数3768人（不含集团公司），实际平均人数3320人，低于编制448人，主要是中高层管理人才（行政、技术类）缺少、车辆架大修人员未到位（编制123人）及

28、当年员工流失199人影响。 表4.2 宁波市轨道交通运营编制类别分析岗位类别人数编制数编制占比实际平均人数实际占比人员到位率行政类3599.53%2748.25%76.32%技术类3148.33%2447.35%77.71%客运服务类118331.40%92827.95%78.44%技工类191250.74%187456.45%98.01%合计3768100.00%3320100.00%88.11%数据来源：宁波市轨道交通集团数据来源：宁波市轨道交通集团对宁波轨道交通集团的成本规制范围包括投资支出与运营成本，而运营成本规制的核心是确定成本基准值。其中，固定成本是根据经核定的固定成本基准值的加总

29、确定；可变成本是根据经核定的可变成本基准值与实际百车公里数量相乘后加总确定。成本基准值的确定以样本城市运营成本平均值为基础，其中与各城市社会平均工资有关联的人工成本、物业保障成本在样本城市平均值的基础上考虑修正系数；样本城市平均值低于宁波目前实际值按样本城市平均值确定；当样本城市平均值高于宁波目前实际值时进行综合分析后确定。宁波轨道交通特有且必需发生的支出及竞争性费用在出具充分依据后按实单列。本次分析对标样本城市包括郑州、无锡、苏州、杭州（包括杭州杭港地铁和杭州地铁集团运营分公司）、深圳、北京、上海及广州（部分数据）。其中，郑州、无锡、苏州运营模式与宁波较为接近，具有可比性；杭州、深圳、北京、

30、上海在轨道交通行业领域内均具有先进性、标杆性和代表性，选择上述八个城市（九家地铁公司）作为样本利于指标间对比及成本基准值的确定。4.3.1 项目成本分析根据宁波市在公共交通领域进行成本规制的普遍做法，本项目运营成本是指与项目轨道交通线路运行有关的除财务费用（为建造本项目发生的财务费用，做资本化处理）和折旧费（轨道交通线路及车辆）以外的成本费用项目，包括用电能耗成本、运营维护与更新成本、人员工资成本、运营管理经费、税金等费用。通过分析本项目自2014年5月至2016年12月的成本费用科目，将成本费用分为不随线路运营车公里数增加的固定成本和随线路运营车公里数而增加可变成本两大类，根据线路实际运营成

31、本确定固定成本基准值和可变成本基准值。固定成本=人工成本费用+物业保障成本+动力照明及其他用电费用+折旧与摊销+集团管控费+安全经费+流动资金贷款利息+保险费+其他成本费用=（公里人工数*线路长度*单位人工成本）+（车站物业保障成本*车站数量）+（单站动力照明及其他用电量*车站数量*电费单价）+（自购固定资产折旧+预提架大修费用）+集团管控费+（上年收入*安全专项资金计提比例+公安协辅警保障经费）+（运营流动资金缺口*贷款利率）+保险费+（固定成本*其他成本费用占比）1、人工成本根据表4.1的对比，各样本城市该指标差异较大，十家城市中单位人工成本指标最优的为苏州10.21万元/年（公里人工数多

32、，76人/公里）、公里人工数指标最优的为杭港43人/公里（单位人工成本高，14.60万元/年），由于公里人工数与企业的人员编制、线路长度、薪酬水平及维保模式的选择等相关，因此公里人工数的合理设定应综合单位人工成本后全面分析各个城市的具体情况。表4.3各城市人工成本分析（按公里人工数）固定成本项目人工成本(万元）人工数（个）人工成本（元/年）公里人工数（个)单位万元人元/年人工数/公里郑州41462.94 2970.71 139572.69 50.00 无锡29520.03 2655.00 111186.54 48.27 苏州40418.49 3958.00 102118.46 75.68 杭港

33、34102.68 2336.00 145987.50 43.26 杭州27621.66 2086.00 132414.48 76.58 深圳136202.04 8742.00 155801.92 56.02 北京423242.47 30777.00 137519.08 68.00 上海494723.96 29289.00 168911.18 50.00 广州15796.00 52.00 宁波43567.44 3320.00 131227.24 49.00 平均指标136082.12 56.94 数据来源：各城市轨道交通集团人工成本包括工资，以及五险一金、福利费、工会经费及职工教育经费等工资附加

34、费，其中宁波的工资附加费是人工工资的55.65%，宁波的单位人工成本13.12万元/年，高于无锡、苏州，但低于郑州、杭港、杭州、深圳、北京和上海，主要是由于城市等级、当地物价水平及各地铁公司的公里人工数配置等差异。十家地铁公司的人工成本平均值约为13.61万元，不考虑社平工资差异，宁波的薪酬水平在行业内处中偏下水平。表4.4各城市人工成本分析（按综合水平）序城市名称工资附加费比例2015年各城市2016年2016年各城市行业每公里各城市城镇非私营单位/平均轨道交通行业轨道交通行业/平均/社平人数（个）/平均平均工资（万元）平均人工成本平均工资（万元）=（1+）1郑州62.50%-35.69%1

35、.34%63.99%50-12.96%2无锡61.20%-11.75%-18.62%-4.05%-15.96%3苏州63.00%-11.24%-26.08%-13.34%31.76%4宁波55.65%-9.99%-0.53%15.00%49-14.70%5杭州59.20%-6.60%-1.86%9.34%33.31%6杭港59.20%8.19%20.54%-24.69%7深圳60%-0.75%14.89%20.46%-2.48%8北京61.60%46.16%0.40%-28.52%19.06%9上海63.00%29.87%22.27%-2.03%-13.34%平均4.06%注：各城市工资附加费

36、及平均工资来源于各市统计局，轨道交通行业平均成本来源于各城市轨道交通集团。2、物业保障成本经比较分析，物业保障成本方面，车站安检费最优为深圳（0），无锡（11.70）、苏州（32.73）较低，其余城市均高于宁波（61.93），其中郑州+43%、杭港+13.98%、杭州+70.97%、北京+177.64%、上海+119.38%，宁波处于中偏下水平，安检费主要受城市等级及对安全的重视程度等影响，如一线城市北京、上海安检投入高；车站保安费最优为苏州（），郑州（30.86）、无锡（33.82）、北京（）较低，杭港与宁波基本接近，其余城市高于宁波，其中杭州+39.31%、深圳+11.85%，宁波处于中偏

37、上水平；车站保洁费最优为郑州（39.18）和上海（39.65），苏州（43.81）、杭港（）、深圳（）低于宁波（76.88），其余城市高于宁波，其中无锡+10.86%、杭州+61.08%、北京+60.05%，宁波处于中等水平（具体数据见附表1（。保安费与保洁费的高低主要是由当地人工成本及运营管理目标决定，高水平的服务质量带来舒心的感受，如降低标准，必将带来服务质量及乘客满意度的下降，该项指标的衡定需要管理层在成本控制与服务质量之间进行平衡。3、动力照明和其他用电费用动力照明及其他用电费用与车站数量正相关，该指标最优为无锡（）、最高为深圳（），十家地铁公司该指标平均值为万kwh/站，宁波处于中等

38、水平，各地铁公司指标差异不大（具体数据见附表1）。宁波轨道交通自2014年1号线一期试运营起，一直致力于车站的动力照明用电量的节能降耗工作，从表6可见，平均动力照明及其他用电量从万，下降幅度达30.51%。自2016年3月末1号线二期试运营后该指标有些反弹，一方面受季节影响，同时也说明新线开通时的耗电量较高且节能降耗到一定程度后再往下的难度将越来越大。4、折旧与摊销费用主要包括自购固定资产折旧与架大修费用。固定资产折旧不包含建设初始总投资固定资产的折旧费用。运营公司自购固定资产成本规制时按折旧费计量，不纳入投资补贴。架大修费用仅包含委外维修费用、自主修项目、周转件和咨询费，对于架大修过程形成固

39、定资产的部分（含房屋、设备设施等）按实际形成资产后再予计提折旧（不考虑预提）。各轨道交通集团公司折旧额差异较大，这主要是因为不同公司设备购置、运营维护的计划不同，折旧最大的上海（万元）开通年限久，资产处理方式多样化，可参考意义较低；而类似规模的杭港（46765万元）主要是由于其地铁项目采用（具体数据见附表1）。5、其他成本其他成本包括流动贷款利息、保险费用、集团管控费、安保经费、管理费用等。由于各地铁公司的这些指标差异明显，且存在缺失值较多。且不同地铁公司对于其他管理费等科目的明细项可能不同，统计口径会存在不一致的情况。通常而言，同一行业的管理费用占总成本比例较为接近且稳定，一般在成本规制时建

40、议按实列支（具体数据见附表1）。1、牵引能耗动力能耗分为牵引能耗、动力照明及其他用电量。牵引能耗与车公里数正相关，从表见，各地铁公司该指标值差异较小，十家地铁公司平均牵引能耗为，其中指标最优为苏州（152.80、比平均值-15.22%，四辆编组），最高为广州（253.45、比平均值+40.63%），主要与各城市列车车型、首末班车时间、行车间隔等直接相关。宁波目前总体控制情况较好，低于平均值6.14%（具体数据见附表1）。2、维保费用委外维保与内部维修是车辆维修费的两种形式，一般与列车数量、运营里程承正相关关系，且与周围环境相关。此项车辆维保费用主要包括车辆厂修、定修、架修、月检、列检等日常维护

41、修理费。公司维保确定委外的原因有如下三项：1.劳动密集型（人工成本较高）；2.市场垄断；3.市场竞争充分的。若满足上述三项其中之一，考虑到成本优先原则，一般选择委外维修方式，其余采用自修模式。从表见，九家地铁公司（广州数据无法获得）平均维保费用车公里，其中指标最优为杭州（34.29）、指标最高为上海（），宁波143.91元/百车公里，处于行业中低水平。各家地铁公司维保费用差距明显，这主要与线路的开通时间、维修方式（委外或内部维修）有关（具体数据见附表1）。4.3.根据以上对各个本城市的数据比对分析，并结合宁波当地的特有因素，可得出以下成本基准值，作为成本规制后财政补贴的依据。（一）固定成本1、

42、人工成本目前各城市地铁主要的竞争就是人才的竞争，其平均工资薪酬水平高低与每公里人数、员工稳定性及运营线路长度直接相关。不同城市不同的人员配置模式各有利弊，应在结合企业目前实际运行的人员配置模式的基础上充分考虑每公里人工成本总额（每公里人数*单位人工成本）及员工流失率，逐步改善提升。建议成本基准值分别为：公里人工数49.5人/公里、单位人工成本13.51万元/人（2016年基础上增长3%）。2、单站物业保障成本该成本中的主要项目（含安检、保安、保洁及绿化费）是以招标方式选定物业服务单位后签署为期2-3年的物业合同。虽从宁波各车站实际保安、保洁情况可见，宁波轨道交通车站总体物业水平优于其他样本城市

43、，但基于成本规制需要，考虑该成本主要与物业服务单位聘请的人员成本正相关，特以社平工资修正系数-9.99%（详见表4.2）对平均值进行修正后作为基准值。建议规制期物业费万元。3、单站动力照明及其他用电量建议规制后单站动力照明及其他用电量的目标基准值设置为十家地铁公司的平均值，即223.07万kwh/站。4、折旧与摊销费用建议本项目折旧与摊销费用规制期的基准值确定方法为按实列支。5、其他成本费用建议本项目其他成本费用规制期的基准值确定方法为按实列支。 表4.5 固定成本项目基准值序号固定成本项目单位基准值1人工成本万元人工成本元/年公里人工数(线路长)人工数/公里2物业保障成本万元车站物业保障成本

44、万元/车站3动力照明及其他用电费万元动力照明及其他用电量万千瓦时单站动力照明及其他用电量万千瓦时/车站4折旧与预提费用万元自购固定资产折旧万元预提架大修费万元5其他成本费用万元6固定成本费用合计万元（二）可变成本1、百车公里牵引电量宁波目前总体控制情况较好，低于平均值6.14%。在不改变宁波轨道交通的行车系数（首末班车时间、行车间隔等）建议以宁波169.16kwh作为百车公里牵引电量基准值，规制期内上述指标不变。2、百车公里维保成本考虑到成本规制的设定原则：即成本基准值的确定首要基础为样本城市平均值。建议初期（2017年）维保成本的基准值设定原则为剔除指标离散性较大的杭州（比宁波低76.17%

45、）、北京（比宁波高117.69%）和上海（比宁波高251.10%）三家城市后取平均值（即元/元/百车公里），具有一定的合理性，首期规制期（3年）内上述指标不变。表4.6 可变成本项目基准值序号可变成本项目单位基准值1牵引能耗成本（考虑电价优惠及税费低扣）万元牵引电量万千瓦时百车公里牵引电量千瓦时/百车公里2维修费（含预提大修费）万元百车公里维修费元/百车公里3可变成本总额万元4.3.2项目收入分析4.3.2.1 票务收入分析宁波城市轨道交通尚处于运营初始阶段，其核定票务收入可按实际收入数确定。原因有以下两点：1、其前期的立项审批、线网站点和交通容量规划、工程设计等工作是由政府部门决定的，而此后

46、的资金筹集方式（投融资模式选择）、建设开工时机选择、运营时间安排等也是由政府部门进行决策的，所以宁波轨道交通运营初始阶段的票务收入水平很大程度上是由政府的政策意图和决策水平决定的，并不能真正体现企业的经营管理水平。2、在可预见的规制期（2017-2019）内符合两个假设：宁波市既无轨道交通新线路交付运营，也无重大因政策性影响而导致的人流量变动的因素。 核定票务收入（p）=实际票务收入4.3.2.2 资源开发收益分析宁波轨道交通集团资源开发收入包括两部分：正线资源开发收入（站内广告、商铺等）、轨道沿线土地综合开发收入（二级开发收益、租赁费、物业管理费、广告费等）。1、正线资源开发收入分析。宁波轨

47、道交通1号线一期已经运营3年，正线资源开发收入形成一定规模，轨道交通2号线一期与轨道交通1号线二期运营时间较短，正线资源开发收入较少。2、轨道沿线土地综合开发收入分析。宁波市政府委托宁波轨道交通集团负责开发的1号线、2号线沿线10个站点周边不大于500米范围内的土地开发收益可对项目所需补贴进行抵减，但由于目前土地落地指标存在问题，轨道交通专项土地储备和开发配套政策尚未建立，导致项目资源开发收入较少，目前有两个地产项目在开发，但均未结算成本收入。如表3-2所示，为激励企业积极开发轨道交通可用资源，创造资源开发收益，在设置资源开发收益优惠抵减比例时根据资源开发收益占项目总资金缺口比例的递增而递减，

48、即企业自身留存的收益与企业创造的收益成正相关。核定资源开发收益（z）=资源实际开发收益优惠抵减比例（b）*资源实际开发收益表4.7 资源开发收益抵减财政补贴计算表资源开发收益占项目总资金缺口比例(a)%资源开发收益优惠抵减比例（b）0a2098%20a4096%40a6094%60a8092%80a10090%100a100%（以财政补贴为限）根据中华人民共和国预算法、国务院关于实施城市公共交通优先发展战略的指导意见（国发201264号）、宁波市人民政府关于关于推进城市轨道交通可持续发展的实施意见(甬政发201633号)等法律法规规定，并结合宁波轨道交通实际运营成本分析，得出以下补贴初步方案。

49、1、相关性原则。纳入政府补贴范围的各项成本费用是宁波轨道交通运营过程中发生的直接和间接成本。2、合理性原则。各种被包括进政府补贴范围的成本必须与轨道交通运行和服务的实际需求相匹配，而且容易造成成本浮动的市场和技术指标必须符合行业或市场所公认的标准。3、激励有度原则。政府对轨道交通的相关财政补贴机制必须具备一定激励性，促使企业能够实现轨道交通运管和服务水准的提升。激励企业增加营运收入，控制企业合理运营成本。4、多形式实施原则。根据城市轨道交通行业特点，结合宁波轨道交通的不同发展阶段，侧重于多种形式的政府补贴方式。5、动态调整原则。针对适宜调整的政府补贴中涉及的成本规制指标可在规制期内进行动态调整

50、。 财政补贴基准额的确定各个成本基准值和收入如表所示，根据公式“财政补贴基准额=固定成本基准值+运营百车公里数*可变成本基准值（每百车公里）-实际票务收入-资源实际开发收益优惠递减比例*其他资源实际开发收入”得出财政补贴基准额为74648.09万元。表4.8 宁波市轨道交通财政补贴基准额测算表科目单位2017年预测合计日客流量万人次票价元客运收入万元资源开发收入万元收入合计万元可变成本万元固定成本万元运营成本万元车公里成本元/车公里车公里成本1（不含折旧摊销、利息及集团管控费）元/车公里成本收入差额（需补贴数）万元注：日客流量、票价以及资源开发收入为预测数根据安全生产法、宁波市轨道交通运营服务

51、质量考核办法并参考宁波市对公共交通领域进行绩效考评的通行做法，拟建立以下绩效考核指标体系。 表4.9 宁波市轨道交通运营绩效考核指标体系序号一级指标二级指标分值备注1安全指标（30）特别重大事故10参考安全生产法规定，每发生一起扣10分重大事故8参考安全生产法规定，每发生一起扣8分较大事故7参考安全生产法规定，每发生一起扣7分一般事故5参考安全生产法规定，每发生一起扣5分2行业管理（10）突发事件处理参考宁波市轨道交通运营服务质量考核办法“行业管理评价部分”评分办法减半扣分或加分投诉处理资料报送社会评价3系统运行质量（20）综合性质量指标15参考宁波市轨道交通运营服务质量考核办法“附件3轨道交

52、通运营服务质量指标及权重”减半扣分行车系统设备质量指标车站服务设备质量指标4乘客感知质量（20）方便性指标3便捷性指标3安全性指标3可靠性指标3舒适性指标3人员服务指标3设施设备指标25运营数据指标（20）网络每百车公里牵引能耗5根据成本规制指标值确定，满分5分。每高0.1度/车公里，扣1分，最多扣5分；每低0.1度/车公里，加1分，最多加5分，本项可加至10分。百车公里成本10根据成本规制指标值确定，满分5分。每高50元，扣1分，最多扣5分；每低50元，加1分，最多加5分，本项可加至10分。单位运营长度的企业员工数5根据成本规制指标值确定，满分10分。每超过1人/公里扣1分，最多扣10分。合

53、计100假设最终绩效考核得分为x，则根据公式“最终财政补贴额=（绩效考核得分/100）*财政补贴基准额”，可得出最终财政补贴额=x%*74648.09万元。4.3.3.4补贴资金来源轨道交通运营发展分为运营初期、运营发展期、运营成熟期三个阶段，不同发展阶段补贴方式需各有侧重各有不同。运营初期政府补贴侧重于经营性补贴、资源性补贴。运营发展期政府补贴需经营性补贴、资本性补贴、资源性补贴三种方式并重使用。运营成熟期政府补贴侧重于资本性补贴、资源性补贴。根据不同的资金来源以及融资渠道，结合宁波现有政策和实际，补贴资金来源可分为以下几类：1、市级财政年度预算安排。主要用于经营性补贴，弥补日常运营收入不足

54、支付运营成本及重大固定资产更新改造支出部分。2、轨道交通发展基金，主要来源可以为市政府以及县市区政府为建设轨道交通而筹集的资本金。主要用于资本性补贴，弥补项目运营期的付息还本。3、轨道交通沿线土地收储出让后返回的增值部分。该笔资源性补贴弥补项目运营期的付息还本。4.3.3.5 明确宁波市各有关部门职责城市轨道交通项目财政补贴的计算、绩效考核、拨付涉及各个部门的职责，必须在制定补贴方案时应予以明确。涉及轨道交通项目财政补贴的部分主要可以分为财政部门、发改部门、交通行业主管部门以及轨道交通运营公司等。1、市财政局作为宁波轨道交通成本规制的牵头部门，协调发改、交通部门，结合轨道交通运营公司的绩效评定

55、情况和运营亏损情况，根据相应的补贴标准给予财政补贴。2、市发改委负责审批轨道交通项目的立项审批过程确保项目合法合规、下属物价部门根据轨道交通行业运营情况合理制定票价并根据物价上涨等因素合理调整票价。3、市交通委负责监督轨道交通项目运营情况及质量，根据运营绩效指标对轨道交通运营公司定期进行指标评定。4、市轨道交通集团运营分公司作为本项目运营公司需做好运营工作，根据成本规制标准制定年度、季度成本预算，控制项目成本，配合发改、交通、财政等部门的工作，积极提供项目运营情况和运营数据，并配合相关指标的评定，依照评定的补贴标准享有相应财政补贴。5城市轨道交通财政补贴机制的政策建议城市轨道交通财政补贴机制的困境政府对城市轨道交通企业进行财政补贴，最终的