第七讲 电子政务外包

1、第七讲第七讲第七讲第七讲第七讲第七讲 电子政务外包电子政务外包电子政务外包电子政务外包电子政务外包电子政务外包 电子政务外包概述电子政务外包概述一 二 三 四 电子政务外包的实践模式电子政务外包的实践模式 四 四电子政务外包的风险与控制电子政务外包的风险与控制 国内外电子政务外包的发展国内外电子政务外包的发展 1 电子政务外包概述电子政务外包概述 u 管理大师德鲁克管理大师德鲁克(Drucker)在其在其大变革时代的管大变革时代的管 理理中认为中认为:“再过再过 10 或或 15 年年, 组织也许会将所有组织也许会将所有支支 持性持性而不而不产生收入产生收入的工作以及所有不提供升入的工作以及所

2、有不提供升入 高级管理层职业机会的活动都委托给出外单位去做。高级管理层职业机会的活动都委托给出外单位去做。 彼得彼得德鲁克德鲁克.大变革时代的管理大变革时代的管理M.上海译文出版社上海译文出版社,1999 1.1 电子政务外包概念的理解电子政务外包概念的理解 1.1.1 外包外包 u从语源上看从语源上看, outsourcing 作为一个英语词汇最早出现于作为一个英语词汇最早出现于 1982 年年. (Van Mieghem J.A.,Coordinating investment, production, and subcontractingJ. Management Science,199

3、9,45(7):954- 971) u1990年，年， CKprahalad 和和Gary Hamel在在哈佛商业评论哈佛商业评论上发上发 表题为表题为企业的核心竞争力企业的核心竞争力文章，首次在学术文献中提出了文章，首次在学术文献中提出了“ 外包外包” （企业将非核心的业务职能交由外界的专家企业将非核心的业务职能交由外界的专家）这一概念这一概念 。 u在外包一词出现之前在外包一词出现之前, 人们经常使用的词汇是转包或分包人们经常使用的词汇是转包或分包 (subcontracting), 其核心是契约或合同其核心是契约或合同(contract)。转包一词的历。转包一词的历 史十分悠久史十分悠久

4、, 早在早在 16 到到 18 世纪世纪, 作为现代企业制度的原始形式作为现代企业制度的原始形式 对外分活制对外分活制, 就可以看到转包的雏型。就可以看到转包的雏型。 （1）外包的概念理解）外包的概念理解 u 资料来源：尹建华，王兆华，苏敬勤资料来源：尹建华，王兆华，苏敬勤.资源外包理论的国内外研究述评资源外包理论的国内外研究述评J.科研管理科研管理.2003，24 （1）外包的概念理解）外包的概念理解 u 目前在国内学术界目前在国内学术界, 对外包的定义大多是从战略管理的角对外包的定义大多是从战略管理的角 度进行阐述的度进行阐述的, 引用较多的定义为引用较多的定义为“外包是在企业内部资源外包

5、是在企业内部资源 有限的情况下有限的情况下,为取得更大的竞争优势为取得更大的竞争优势,仅保留其最具竞争优仅保留其最具竞争优 势的核心资源势的核心资源,而把其他资源借助于外部最优秀的专业化资源而把其他资源借助于外部最优秀的专业化资源 予以整合予以整合,达到降低成本、提高绩效、提升企业核心竞争力和达到降低成本、提高绩效、提升企业核心竞争力和 增强企业对环境应变能力的一种管理模式增强企业对环境应变能力的一种管理模式”。 （2）外包的特征）外包的特征 u 外包不同于单纯的市场交换外包不同于单纯的市场交换 u 外包是一种具有中间性质的纵向外包是一种具有中间性质的纵向 非一体化过程非一体化过程 u 外包是

6、一种基于契约关系的合作外包是一种基于契约关系的合作 过程过程 u 外包具有专用性特征外包具有专用性特征 u 外包的内容是可以整合在企业内外包的内容是可以整合在企业内 部的部的; u 外包不仅涉及相关的资源转移外包不仅涉及相关的资源转移, 而且涉及相关的管理职能的重新而且涉及相关的管理职能的重新 定位定位; u 外包活动的内容是重复性的外包活动的内容是重复性的, 外外 包活动双方的合作不是一次性的包活动双方的合作不是一次性的 购买关系购买关系; u 外包的形式介于完全自制外包的形式介于完全自制(或完或完 全一体化全一体化)及完全外购之间及完全外购之间, 而外而外 包形式的选择或企业与供应商之包形

7、式的选择或企业与供应商之 间关系的密切程度取决于外包的间关系的密切程度取决于外包的 内容对企业的重要性及在企业发内容对企业的重要性及在企业发 展过程中的地位和贡献。展过程中的地位和贡献。 1.1.2 电子政务外包的界定电子政务外包的界定 u 电子政务外包电子政务外包( E-government Outsourcing)又称：又称： 政府政府IT服务外包（服务外包（IT Outsourcing Managed Service in government）. (1) 理论背景理论背景 u新公共管理理论新公共管理理论 u交易成本理论交易成本理论 u劳动分工理论劳动分工理论 u核心竞争力理论核心竞争力

8、理论 u木桶理论木桶理论 u代理理论等代理理论等 (2)电子政务的内涵电子政务的内涵 u 通常所说的电子政务外包概念是从信息技术外包引申而来通常所说的电子政务外包概念是从信息技术外包引申而来 的。上面已经对信息技术外包的概念做了详细的说明，所以电的。上面已经对信息技术外包的概念做了详细的说明，所以电 子政务外包就是指政府在政务信息化过程中，将电子政务项目子政务外包就是指政府在政务信息化过程中，将电子政务项目 建设、日常运行维护以及相关服务等工作，部分或全部委托给建设、日常运行维护以及相关服务等工作，部分或全部委托给 专业的专业的IT外包服务提供商完成的一种管理运行模式。外包服务提供商完成的一种

9、管理运行模式。 u 宽泛意义上来说，电子政务外包就是指电子政务系统的使宽泛意义上来说，电子政务外包就是指电子政务系统的使 用者与建设者是非统一主体的建设模式，是电子的外包而非政用者与建设者是非统一主体的建设模式，是电子的外包而非政 务的外包，是政务实行电子化所需要的网络平台的开发、建设务的外包，是政务实行电子化所需要的网络平台的开发、建设 和运营的外包和运营的外包. (3)电子政务外包的主要特征电子政务外包的主要特征 u电子政务在建设过程中一般有两类模式电子政务在建设过程中一般有两类模式:一类是自建模一类是自建模 式，另一类就是外包模式。式，另一类就是外包模式。 u自建模式是指政府通过投资建设

10、属于自己的主服务器和自建模式是指政府通过投资建设属于自己的主服务器和 电子政务系统来实现内部业务或公众服务电子化的一种电子政务系统来实现内部业务或公众服务电子化的一种 建设模式。在该模式中，电子政务系统一般通过招标的建设模式。在该模式中，电子政务系统一般通过招标的 方式委托第三方建设，政府自己方式委托第三方建设，政府自己(也可能委托第三方也可能委托第三方)维维 护、管理和更新，系统产权属于政府护、管理和更新，系统产权属于政府. 接上页接上页 外包模式与自建模式的比较外包模式与自建模式的比较 (l)产权的不同产权的不同 u电子政务外包模式与白建模式最主要的区别就是产权的转电子政务外包模式与白建模

11、式最主要的区别就是产权的转 移。移。 (2)资金投入的比较资金投入的比较 (3)服务更新速度的比较服务更新速度的比较 (4)一专业技术人才需求的比较一专业技术人才需求的比较 (5)安全性的比较安全性的比较 (6)设备采购的比较设备采购的比较 接上页接上页 电子政务的外包过程，不能完全等同现有企业的电子政务的外包过程，不能完全等同现有企业的 IT 外包活动而必须展现出其基本的公共性特征外包活动而必须展现出其基本的公共性特征: u外包目的的公益性外包目的的公益性 u外包内容的限定性外包内容的限定性 u外包方式的规制性外包方式的规制性 （3）电子政务外包的多元动因）电子政务外包的多元动因 u基于战略

12、的考虑基于战略的考虑 u费用压力费用压力 u就业推动就业推动 u精简组织的规模精简组织的规模 u公共需求诱发公共需求诱发 u 有利于政府职能的转变有利于政府职能的转变 u技术弹性刺激电子政务外包技术弹性刺激电子政务外包 u 为法治化提供条件和基础为法治化提供条件和基础 u （4）采用外包模式建设电子政务的优势）采用外包模式建设电子政务的优势 u节约政府政务成本节约政府政务成本 u固定设备与系统、管理维护人员的专业化固定设备与系统、管理维护人员的专业化 u提高政府效率以及服务质量提高政府效率以及服务质量 u拉动信息及相关产业的发展拉动信息及相关产业的发展 u优化的资源配置优化的资源配置 u 2

13、电子政务外包的实践模式电子政务外包的实践模式 u E.S.萨瓦斯萨瓦斯(E.S.Savas)提出了基础设施民营化提出了基础设施民营化 的的9种主要类型，分别是种主要类型，分别是:出售、租赁、运营和维护出售、租赁、运营和维护 (O u可使私营资本更多地参与到电子政务建设项目中可使私营资本更多地参与到电子政务建设项目中,以提高以提高 效率效率,降低风险降低风险; u有利于政府机构加强对公共产品和服务在质量和水平上的有利于政府机构加强对公共产品和服务在质量和水平上的 管理和控制管理和控制; u有利于政府角色的转换和重新定位有利于政府角色的转换和重新定位. u 2.8 PPP模式模式(续续4) （3）

14、应用）应用PPP模式应注意的问题模式应注意的问题 u公司化运作是实现公司化运作是实现PPP模式的前提模式的前提 u建立和完善监管与规制体系建立和完善监管与规制体系 u设计合理的风险分担机制设计合理的风险分担机制 u慎重选择私人合作伙伴慎重选择私人合作伙伴 u 3 国内外电子政务外包的发展国内外电子政务外包的发展 3.1 中国电子政务外包的发展中国电子政务外包的发展 u 自自2002年中办发年中办发17号文件号文件国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指 导意见导意见（“要在符合标准的条件下优先使用国产设备与软件，逐步推进要在符合标准的条件下优先使用国产设

15、备与软件，逐步推进 系统建设、运行维护的外包和托管模式，带动我国信息产业发展。系统建设、运行维护的外包和托管模式，带动我国信息产业发展。” ）颁）颁 布以来，中国在电子政务外包方面的研究和探索日益加强。布以来，中国在电子政务外包方面的研究和探索日益加强。 u 曾培炎副总理在曾培炎副总理在2006年全国电子政务工作座谈会上也明确提出了各级政府年全国电子政务工作座谈会上也明确提出了各级政府 “要从信息网站自建自管向重视发挥社会力量作用转变要从信息网站自建自管向重视发挥社会力量作用转变”。 u 2006年公布的年公布的20062020年国家信息化发展战略年国家信息化发展战略 也明确指出要也明确指出要

16、“立足立足 产业集聚地区，发挥专业信息服务企业的优势，承揽外包服务，帮助中小产业集聚地区，发挥专业信息服务企业的优势，承揽外包服务，帮助中小 企业低成本、低风险地推进信息化。企业低成本、低风险地推进信息化。 ” 3.1 中国电子政务外包的发展（续）中国电子政务外包的发展（续） u 中国电子政务外包实践方面，中国电子政务外包实践方面， 早在早在2001年，广州市天河区信年，广州市天河区信 息中心陆续将呼叫中心、息中心陆续将呼叫中心、IT设设 备、网络运行、后台系统、安备、网络运行、后台系统、安 全咨询外包给专业公司进行服全咨询外包给专业公司进行服 务，开启地方电子政务务，开启地方电子政务IT设备

17、设备 服务外包之先河。服务外包之先河。 u 2008年年9月，山东省挂牌成立了月，山东省挂牌成立了 省内首家电子政务外包服务中省内首家电子政务外包服务中 心心山东政通公司电子政务外山东政通公司电子政务外 包服务中心，从而使电子政务包服务中心，从而使电子政务 外包服务向规范化发展迈出了外包服务向规范化发展迈出了 实质性的一步。实质性的一步。 3.1. 1中国电子政务外包实践的典型模式中国电子政务外包实践的典型模式 （1）云南模式）云南模式 u 云南省电子政务建设的基本思路和做法是云南省电子政务建设的基本思路和做法是:在省信息化领导小组的统一领导下，在在省信息化领导小组的统一领导下，在 全省统一的

18、电子政务规划指导下，由省网管中心负责建设和管理政府内部多个部全省统一的电子政务规划指导下，由省网管中心负责建设和管理政府内部多个部 门公用的、基础的电子政务项目，如全省统一的基础网络平台。门公用的、基础的电子政务项目，如全省统一的基础网络平台。而各职能部门具而各职能部门具 体的业务系统建设项目，由各委办局根据自身的业务需求和部门特点，或独立发体的业务系统建设项目，由各委办局根据自身的业务需求和部门特点，或独立发 包给企业，或委托给网管中心去做。外包的前提是该业务系统要与全省统一的政包给企业，或委托给网管中心去做。外包的前提是该业务系统要与全省统一的政 务平台的接口保持一致，以便于两者的互联互通

19、，最终形成全省统一的、纵横有务平台的接口保持一致，以便于两者的互联互通，最终形成全省统一的、纵横有 序的电子政务网络系统。同时，由省网管中心负责建设和管理的电子政务项目，序的电子政务网络系统。同时，由省网管中心负责建设和管理的电子政务项目， 也并非都由其独力承担，它只承担其中基础性强、安全性高、管理要求突出的那也并非都由其独力承担，它只承担其中基础性强、安全性高、管理要求突出的那 部分任务，如需求分析、系统规划、方案设计、基础平台的建设、运行机制和安部分任务，如需求分析、系统规划、方案设计、基础平台的建设、运行机制和安 全保障机制的建立、规范标准的确定等。而对于那些专业性强、已有成熟产品的全保

20、障机制的建立、规范标准的确定等。而对于那些专业性强、已有成熟产品的 软件和系统的开发和建设任务则外包给专业企业，由其按照网管中心提出的基础软件和系统的开发和建设任务则外包给专业企业，由其按照网管中心提出的基础 框架、接口标准和具体业务需求等要求提供相应的产品和服务。但整个项目后期框架、接口标准和具体业务需求等要求提供相应的产品和服务。但整个项目后期 的运行和维护工作则由网管中心的技术人员独力承担。的运行和维护工作则由网管中心的技术人员独力承担。 3.1. 1中国电子政务外包实践的典型模式（续中国电子政务外包实践的典型模式（续1） （2）海淀模式）海淀模式 u 海淀园区是中关村科技园区的中心区和

21、发展区，是国务院批准的第一家国海淀园区是中关村科技园区的中心区和发展区，是国务院批准的第一家国 家级高新技术产业开发区。海淀园区于家级高新技术产业开发区。海淀园区于2000年年5月正式启动月正式启动“数字园区数字园区”电电 子政务工程，在电子政务建设及管理模式方面进行了有益探索，在我国具子政务工程，在电子政务建设及管理模式方面进行了有益探索，在我国具 有首创性。有首创性。 u 经过几年的发展，海淀园区逐步总结出了一套符合自身发展特点的建设模经过几年的发展，海淀园区逐步总结出了一套符合自身发展特点的建设模 式，其基本思路是式，其基本思路是:成立政府控股的专业成立政府控股的专业IT公司，由政府与该

22、公司直接建立公司，由政府与该公司直接建立 电子政务项目的甲方和乙方关系电子政务项目的甲方和乙方关系;政府作为甲方提需求，并对项目进行实时政府作为甲方提需求，并对项目进行实时 监控，政府控股企业作为外包总提供商的乙方满足甲方需求，提供相应服监控，政府控股企业作为外包总提供商的乙方满足甲方需求，提供相应服 务。这是第一层面的外包。然后，再由该政府控股企业根据具体的项目建务。这是第一层面的外包。然后，再由该政府控股企业根据具体的项目建 设需要，分解任务，进行二次外包，这是第二层面的外包。换言之，就是设需要，分解任务，进行二次外包，这是第二层面的外包。换言之，就是 先由政府控股企业作为总外包提供商直接

23、向海淀园区管委会负责，有效解先由政府控股企业作为总外包提供商直接向海淀园区管委会负责，有效解 决明确责任主体和管理层面的问题决明确责任主体和管理层面的问题;再把项目分解，有选择地将其外包给多再把项目分解，有选择地将其外包给多 家专业公司。家专业公司。 3.1. 2 中国电子政务外包存在的问题中国电子政务外包存在的问题 u政府组织机制不完善（政政府组织机制不完善（政 府府CIO）；）； u法律制度不健全，政府不法律制度不健全，政府不 到位；到位； u统一的电子政务标准滞后统一的电子政务标准滞后 ； u供应商缺乏应用的诚信；供应商缺乏应用的诚信； u观念有待进一步转变；观念有待进一步转变； u管理

24、能力不足和管理人才管理能力不足和管理人才 缺乏。缺乏。 u电子政务外包动力不足电子政务外包动力不足 u外包业务范围不明确外包业务范围不明确 uIT方面管理和规划能力不够方面管理和规划能力不够 uIT外包合同中的政府执行能外包合同中的政府执行能 力比较缺乏力比较缺乏 u外包服务商的选择外包服务商的选择 u内部学习和创新能力的削内部学习和创新能力的削 弱弱 u电子政务外包市场不成熟电子政务外包市场不成熟 3.2 国外电子政务外包的发展国外电子政务外包的发展 3.2.1 美国的电子政务外包发展现状美国的电子政务外包发展现状 u在美国，无论大项目还是小项目，越来越多的机构和部门在美国，无论大项目还是小

25、项目，越来越多的机构和部门 将其非核心业务以服务合同的方式外包出去，以寻求优质将其非核心业务以服务合同的方式外包出去，以寻求优质 的专业服务提高工作效率。的专业服务提高工作效率。美国人将这种外包服务称为美国人将这种外包服务称为“ 可管理的服务可管理的服务”，委托方通过单一的合同方可以获得多种，委托方通过单一的合同方可以获得多种IT 服务。不论是对政府还是企业，这都是一种新的服务方式服务。不论是对政府还是企业，这都是一种新的服务方式 ，这种服务可以将委托方从信息系统的运行与维护中解放，这种服务可以将委托方从信息系统的运行与维护中解放 出来，使他们能够集中精力完成自己的核心业务。出来，使他们能够集

26、中精力完成自己的核心业务。 3.2 国外电子政务外包的发展国外电子政务外包的发展(续续1) 3.2.2 英国的电子政务外包发展现状英国的电子政务外包发展现状 英国的电子政务外包与美国有着很大的共性特征。英国的电子政务外包与美国有着很大的共性特征。 u首先，外包己经成为本国电子政务建设的主要模式首先，外包己经成为本国电子政务建设的主要模式; u其次，外包服务极大提高了效率，降低了成本其次，外包服务极大提高了效率，降低了成本(在英国一个在英国一个 很成功的例子就是英国政府的门户网站一不列颠在线就是通很成功的例子就是英国政府的门户网站一不列颠在线就是通 过向私营部门进行信息技术外包建设而成的过向私营

27、部门进行信息技术外包建设而成的); u在风险防范方面，英国的电子政务外包都是通过签订合同的在风险防范方面，英国的电子政务外包都是通过签订合同的 方式进行的，并且合同约定得非常详细，以此来降低项目风方式进行的，并且合同约定得非常详细，以此来降低项目风 险。险。 3.2 国外电子政务外包的发展国外电子政务外包的发展(续续2) 3.2.3国外电子政务外包的经验借鉴国外电子政务外包的经验借鉴 (1)积极为外包服务提供法规环境积极为外包服务提供法规环境 u2002年年 12 月月 17 日，布什总统签署日，布什总统签署2002 年电子政务法年电子政务法， 改进改进节余分享计划节余分享计划，鼓励政府机构朝

28、节余分享式，鼓励政府机构朝节余分享式(share- in-savings)的外包方向发展，即与信息技术供货商签订长期的外包方向发展，即与信息技术供货商签订长期 合同，通过降低运转费实现节余。该法允许各机构先进行尝合同，通过降低运转费实现节余。该法允许各机构先进行尝 试，所获节余可以部分自留用于购买额外的信息技术。管理试，所获节余可以部分自留用于购买额外的信息技术。管理 和预算办公室主任就计划的实效性向国会提交报告。和预算办公室主任就计划的实效性向国会提交报告。 3.2.3国外电子政务外包的经验借鉴国外电子政务外包的经验借鉴(续续1) (2)建立科学全面的政府建立科学全面的政府 CIO 机制机制

29、 u政府政府 CIO 对于外包服务与内部运营的统筹管理，有助于提高对于外包服务与内部运营的统筹管理，有助于提高 政府电子政务外包服务的效率和水平。政府电子政务外包服务的效率和水平。1996 年，美国国会通年，美国国会通 过过克林格克林格 - 科恩法案科恩法案，要求几乎所有的联邦行政部门都设，要求几乎所有的联邦行政部门都设 置置 CIO 职位，职位，CIO 负责履行法案条款所规定的负责履行法案条款所规定的 I T 管理任务以管理任务以 及由及由文书削减法文书削减法规定的信息资源管理任务。该法还废除规定的信息资源管理任务。该法还废除 了通用服务管理局原来的集中采购职能，将采购直接赋予各了通用服务管

30、理局原来的集中采购职能，将采购直接赋予各 联邦机构的联邦机构的CIO；为保证；为保证 CIO 能够胜任岗位职责，能够胜任岗位职责，克林格克林格 - 科恩法案科恩法案还规定了还规定了 CIO 应当具备的核心能力。应当具备的核心能力。 3.2.3国外电子政务外包的经验借鉴国外电子政务外包的经验借鉴(续续3) (3)制定制定IT服务管理的国家标准服务管理的国家标准 u在很多发达国家，在很多发达国家，ITIL（信息技术基础设施库（信息技术基础设施库Information Technology Infrastructure Library）已经广泛成为政府提高）已经广泛成为政府提高 IT 服务质量和管理

31、服务质量和管理IT运维外包的运维外包的“最佳实践最佳实践”和首选标准。和首选标准。 4 电子政务外包的风险与控制电子政务外包的风险与控制 u美国学者威雷特于美国学者威雷特于1901年给出了比较准确的风险定义。他认年给出了比较准确的风险定义。他认 为，风险是关于人们不愿看到的事件的发生不确定性的客观为，风险是关于人们不愿看到的事件的发生不确定性的客观 体现。体现。 u所谓电子政务外包风险，是指由电子政务的外包导致发生的所谓电子政务外包风险，是指由电子政务的外包导致发生的 政府行政能力和效率的非预期结果以及由此产生的损害的可政府行政能力和效率的非预期结果以及由此产生的损害的可 能性。其基本含义包括两点，其一，电子政务外包风险