第11章 就业社会保障

1、社会保障概论社会保障概论 五、失业保险制度的五、失业保险制度的基本框架基本框架 n一般包括：覆盖范围、资金筹集、享受条件、保险金给一般包括：覆盖范围、资金筹集、享受条件、保险金给 付标准、保险金给付期和等待期。付标准、保险金给付期和等待期。 4.构建新时期就业保障制度 （1）建设失业保险制度的同时，展开就业服务工 作，包括：职业介绍、提供就业信息、就业咨询 指导等。 （2）针对富余和下岗人员，政府1995年推出了 “再就业服务工程”，逐步建立起了就业扶助制 度。 （3）1998年中共中央、国务院关于切实做好国 有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通 知，进一步推动了我国的就业保障制度建设。

2、 第三，给付标准：按照高于失业人员原单位所在 地城市居民最低生活保障标准，低于当地最低工 资标准的水平，由省、市、自治区政府确定。 第四，发放期限：最短12个月，最长24 个月。根 据失业者失业前所在单位和本人按规定累计缴费 时间满1年不满5年的，领取失业保险金的期限最 长为12个月；累计缴费时间满5年不满10年的， 领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费 时间满10年以上的，领取失业保险金的期限最长 为24个月。 对连续工作满对连续工作满1年的农民合同工，根年的农民合同工，根 据其工作时间长短，支付一次性生活补助。据其工作时间长短，支付一次性生活补助。 （二）失业预防和就业扶助（二）失

3、业预防和就业扶助 1. 失业预防的制度规定：一是按照2008.1.1实施的 中华人民共和国劳动合同法，加大对劳动者 就业的保护力度。二是失业预警制度正在建设中。 三是职业培训的若干规定。 2. 就业扶助方面的建设：建立再就业服务中心；对 再就业人员的税费减免、小额贷款政策、社会保 险补贴政策、免费就业服务政策、开发社区就业 岗位、消除城镇零就业家庭政策。 n失业率是一个国家经济的“晴雨表”。我 国目前的失业统计存在多种不同的方法。 一是劳动部门于1978年建立的失业登记制 度；二是以国家统计局为主，每10年进行 一次的人口普查中的失业调查。 n人口普查中的失业调查是全面系统了解就业和失 业问题

4、的另一个最重要的信息来源。一般来讲， 人口普查中的失业调查更具有科学性和准确性， 他采取了与国际标准较为一致的做法，如国际劳 工组织建议，只要在参照其内工作时间达到或超 过了1个小时就应被视为“有工作”；并且，按 照常住人口就行调查，无论农业户口还是非农业 户口，也不管户口在哪里，还不管下岗与否，一 旦抽中都予以调查。从普查结果来看，2000年 全国第五次人口普查的城镇失业率为8.2%，这 个数字与人们的常识和失业的真实情况比较吻合， 具有较高的质量。 n但有人认为，这一失业率数字也很难反映中国城 镇真实失业程度。为了弄清楚真实失业率到底是 多少，中社科院人口与劳动经济研究所与地方统 计局合作

5、，2001年在全国五大城市福州、上海、 沈阳、武汉和西安进行了劳动力抽样调查，并在 之后的2002年又进行了一次专门的失业率调查。 这次跟踪的调查完全遵循国际上关于就业和失业 的定义，因此从中可以计算出与国际接轨的失业 率数字。根据调查结果显示，2002年末，五城市 的总体失业率为14.3%；失业率最高的城市是武 汉22.3%；其次是沈阳17.6%，西安16.5%，福州 12.3%和上海8.9%。 n针对如此高的失业率，学者北京大学的高书生就提出， 中国的社会保障项目中不宜设立失业保险。他的理由有 三个：首先，我国目前的失业保险缴费率为3%，而根 据国外专家分析，他只能支撑7-10%的失业率。

6、未来若 干年内，劳动力供求不平衡是长期存在的，失业率一旦 超过10%，失业保险势必“出险”；其次，我国失业保 险制度创建之时是专门针对国有企业而设计的，目的是 有利于国有企业释放冗员。如今，大规模下岗分流已经 过去，当年创建失业保险的初始条件也已经不复存在。 在此，我国组织化就业（单位化就业）和非组织化就业 （灵活就业）并存的格局已经形成，2002年单位就业人 员只占城镇就业人员总人数的44.3%。随着自雇人员、 自由职业者等非组织化就业人员的规模逐年扩大，今后 失业认定都很难，失业保险就更难以实施。 n我国失业保险基金伴随着我国失业保险制度的建 立而产生。即当1986年的国营企业职工待业保

7、险暂行规定开始实施的时候，失业保险基金也 开始逐步建立起来。如今，通过近20年的积累， 我国失业保险基金的规模日益增大，从全国范围 来看，总体失业保险基金的收入大于支出，滚存 结余数额始终为正值，基金压力不大。2004年， 基金收入291亿元，基金支出211亿元，滚存结余 386亿元。 n刚开始的失业保险基金也成为职工待业保险基金，主要的支出 项目就业待业职工的待业救济金。随后，失业保险基金的支出 项目逐渐开始扩展，1993年的国有企业职工待业保险规定， 明确了失业保险应当与就业服务工作紧密结合，授权省级人民 政府可以批准从失业保险基金中支出为促进再就业确定支付的 其他费用。1999年失业保险

8、条例实施，正式规定了失业保 险基金的四种支出项目，其中领取失业保险金期间接受职业培 训、职业介绍的补贴成为一项重要的支出项目。然而，虽然对 失业保险基金用于职业培训和职业介绍补贴资金“两项补贴” 做出了安排，但目前我国的失业保险基金支出还是多用于失业 保险金的给付，如2002年，失业保险基金的支出为186.6亿元， 而用于发放失业保险金的数额就到达了116.7亿元，约占62.5%。 可见，失业保险基金中用来职业开发、职业培训、职业介绍方 面的支出较少，对发挥就业服务和促进劳动者在就业的功能还 不足。 n此外，失业保险金的支出对象大多集中在行政事业单 位、国有企业和部分集体企业的职工，而对于城镇

9、个 体经营者、乡镇企业、私营企业和“三资”企业中的 中方职工很多都没有享受到失业保险待遇，并且失业 保险的重点是固定工和合同制工人，而广大的临时工 和自由职业者等非正规就业人员不被纳入保险范围。 如此窄的支出范围容易造成失业保险的作用对象错位， 形成“有险无保”和“有保无险”并存的状况，特别 是与非公有制经济的迅猛发展不相适应。 n据预测，本世纪前20年就业压力仍很严峻。从2006年至 2015年，全国城镇每年新增劳动力550万；按年城市化 速率1%，城市每年需要接纳吸收农村富余劳动力1000 万人；国有和集体企业深入改革，再就业劳动力将有 450万人；加上往年积累的失业劳动力，城镇每年需要

10、解决就业的劳动力达2400万人。而根据我国经济增长速 度，实际就业岗位在1000万人左右，就业人口增速快与 就业岗位增速满不相协调产生的就业难的问题仍然十分 突出。如此可见，合理的失业保险基金收支水平和完善 的失业保险制度对稳定我国的劳动力就业市场和促进劳 动者在就业方面起着举足轻重的作用。 n在过去的几年中，政府有关机构注意到有些人完全 依赖失业救济生活，如1991年实际上有38%的救济 申请者在5年内三次或多次提出救济申请；50%的救 济者在5年内两次或多次提出救济申请。失业保险已 经成为年度收入补偿制度，而不在是保险制度，很 多雇主认为他们在雇用工人方面的最大竞争对手是 失业保险制度。

11、n新的就业保险法还降低了失业津贴给付标准和 期限，领取期限最长为34周。尤其是降低频繁 申请补助者的补贴标准，把其中一大部分资金 用在了职业培训方面。其具体做法是用这笔钱 向各培训机构购买就业培训课程和成果；向各 省社区职业学院或其他职业培训机构拨付教育 或培训经费；并以教育贷款、助学金等方式向 接受职业教育和培训的学员提供资助。 n此外，就业保险的实施还辅助了一系列的劳动力 市场规划。就业能力是加拿大人力资源发展局的 价值观中的核心问题，它同其他加拿大联邦机构 共同制定和实施与就业保险和促进就业措施配套 的策略，长期的干预如培训购置、自雇支持，短 期的干预如就业支持服务、咨询和小组服务等。 如为发展青年就业策略指导出版了为青年人提供 已经爱女的出版物，内有接受教育的经济支持、 就业、创业、求知、技术提高和学习机会、工作 等信息。其他的还有提供就业支持服务，寻求本 地劳动力市场合作伙伴、启动行业合作行动、资 助残疾人提高就业能力、安排老龄工人试行项目 等。 n虽然失业保险法和现阶段实施的就业保险法都是为了给自 身无过错的失业者提供临时经济资助，但新的就业保险法 旨在采取各种措施，阻止失业者申请补助，特别是防止他 们多次申请失业补助，同时鼓励就业。此外，也让个人承 担那更多的责任