论环境法中的风险预防原则

1、论环境法中的风险预防原则摘要 风险预防原则是法中用以预防具有科学不确定性的环境风 险，保护人类和环境的重要原则，其产生以来在许多国际环境公约 中得以运用，同时也被许多国家作为一项法律原则加以采纳。为防 范日益严重的环境风险，我国应适时在国内立法中确立风险预防原 则，完善相关立法。关键词风险预防原则；环境风险；环境法。一、风险预防原则的产生与发展。（一）风险预防原则的产生。一般认为，风险预防原则最早源 于联邦德国 Vorsorge 法则，该法则的核心是应当通过认真的提前 规划和阻止潜在的有害行为来避免环境破坏。1976 年联邦德国议会通过的空气清洁法就将风险预防原则作为 一项基本原则纳入其中，它

2、赋予德国政策的制定者在缺乏科学确定 性，但又担心出现不可逆转的环境损害时，可采取风险预防措施的 权利。联邦德国在处理酸雨、全球变暖和北海污染的问题上就经常 引用该原则以证明其所采取的强硬政策的合法性，并在当时大大地 促进了德国环保产业的发展。（二）风险预防原则在国际环境法中的确立和发展。风险预防 原则被提出后，首先在国际环境法逐渐得到了肯定和采用。从 20 世 纪 80 年代开始，风险预防原则开始频繁出现在一些保护环境的国际 条约、协议和宣言中。较早使用风险预防原则表述的国际文件是 1982 年世界自然宪章，而在 1987 年第二次保护北海国际会议 通过的部长宣言中则明确提出了风险预防原则，即

3、： “为了防止北海 遭受危险的物质可能带来的损害，预防的方法是必要的，它可以要 求即使在没有明确的科学证据能证明因果关系的情况下，也要采取 行动控制这一类物质的排放。 ”11987年关于消耗臭氧层物质的 蒙特利尔议定书对于确立和传播风险预防理念具有重要意义，该 议定书在当时对于氟氯氢化物与臭氧层破坏的关联上并没有确切科 学证据的情况下仍然规定：缔约方 “决定为保护臭氧层，采取预先防 范性措施，平衡地控制消耗臭氧层物质的全球释放总量 ”。20 世纪 90 年代是风险预防原则全面发展和落实的一个重要阶 段，它被更多的国家理解并接受，其适用范围和领域越来越广，并 成为可持续发展思想的重要组成部分。有

4、学者就指出： 1990 年以后 的国际环境法律文件几乎都采纳了风险预防原则。 2 其中值得一提 是 1992 年在里约热内卢召开的联合国环境与发展会议，该会议通过 的里约宣言对风险预防原则的确认具有里程碑意义。里约宣 言第 15 条专门规定： “为了保护环境，各国应按照本国的能力， 广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺 乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环 境恶化。 ”同时，作为 1992 年联合国环境与发展大会的两个重要成 果：联合国气候变化框架公约和生物多样性公约也都把风 险预防原则作为实现自身目标的重要原则之一。联合国气候变化 框架公约第 3

5、条第 3 款规定： “各缔约方应当采取预先防范措施， 预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。 当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有 完全的确定性为理由推迟采取这类措施，同时考虑到应付气候变化 的政策和措施应当讲求成本效益，确保以尽可能最低的费用获得全 球效益。 ”生物多样性公约也在序言中指出：“注意到生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏 充分的科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁 的措施。”2000 年卡塔赫纳生物安全议定书从序言到具体条款都始终 贯穿了风险预防原则，在其序言中明确提出将转基因生物体生物安 全的律保护，建立在

6、风险防范法律原则基础之上。该议定书的序言 第四段重申了里约宣言的第十五项原则，正文第 1 条规定 “本议 定书的目标是依循关于环境与发展的里约宣言原则 15 所订立的 预先防范办法，协助确保在安全转移、处理和使用凭借现代生物技 术获得的、可能对生物多样性的保护和可持续使用产生不利影响的 改性活生物体领域内采取充分的保护措施，同时顾及对人类健康所 构成的风险并特别侧重越境转移问题。 ”综上所述，预先防范原则自在 20 世纪 80 年代产生以来得到了 迅速发展，并已扩展到包括了保护臭氧层、气候变化、有毒有害废 物处理、防止水污染和空气污染、生物安全等环境保护的所有领 域，成为国际环境法的一项重要原

7、则。（三）风险预防原则在各国国内法中的确立和发展。国际环境 法所确立的风险预防原则反映了国际社会在环境保护问题上的共 识，对于指导各国环境法的制定和修订起着重要的指引作用。一些 环境保护法律比较先进的国家已在其国内法中将风险预防原则作为 一项法律原则加以采纳，用以防范环境风险。例如，在层次上， 2005 年 2 月法国议会通过的宪法修正案认可了风险预防原则。在环 境基本法层次上，加拿大 1999 年修订的环境保护法在前言中规 定“加拿大政府承诺执行风险预防原则，一旦出现严重的危险或 不可逆转的破坏，缺乏完全科学确定性，不得以延迟节省成本措施 为理由来预防环境退化， ”明确地把风险预防和污染者付

8、费、污染预 防、保护环境与人类健康并列地规定为环境法的 4 个基本原则。法 国 1998年制定的环境法典在第 110条第 1 款规定了风险预防原 则，指出 “根据这一原则，不允许以缺乏足够的科学技术知识因而无 把握为借口延误时机，在费用可接受的范围内，不对可能给环境造 成重大损失的、无法避免的可预见灾害及时采取适当的防治措 施。 ”3在 环境单行法律、法规的层次上，德国化学物质与化学品 法、丹麦化学物质与化学品法、瑞典化学品法令与化 学物质排放法令多处规定了预防的准则，并把预防环境风险和人 体健康风险的要求融入到所有条文之中。二、风险预防原则的主要构成要素。（一）启动时点：遇有无法接受的危险。

9、适用风险预防原则将 面临的首要问题是，这种环境风险所带来的威胁达到何种程度时才 予以适用。对于风险预防原则启动时点有着不同的规定，有的规定 的启动条件较为严格，如里约宣言规定的是 “遇有严重或不可逆 转的威胁 ”；生物多样性公约则规定 “严重减少或损失的威胁 ”； 有的规定的启动条件较为宽松，如 199 年巴马科公约的规定是 “可能对人类或者环境导致危害 ”；2000 年卡塔赫纳生物安全议定 书规定的是 “潜在不利影响 ”。虽然这些条款规定的标准有所差 异，但其共同之处在于它们都包含了承载价值的语言，表达了对可 接受损害程度的道德判断。威胁的严重、重大、不可逆转的具体判断标准是什么呢？ 以上列

10、举的环境法律文件并没有直接给出答案。实际上，由于 发展水平、环境保护发展的程度以及背景等因素的不同，世界各国 对环境风险的承受能力也是不同的。因此，在环境标准的制定上肯 定存在差异，这就必然会直接影响到各国对环境风险威胁的严重性 程度的判断，制定一个统一的严重性标准显然也是不现实的。联合 国教科文组织对 “预防原则 ”的启动时点规定为 “道德上无法接受的损 害”，它包括 “威胁到人类的生命或健康的损害；严重和有效地无法 挽回的损害；对当代或后代不公平的损害；未有充分地考虑那些受 影响者的人权而实施的损害。 ”这为各国的立法者提供了较为权威的（二）科学的不确定性。这是指没有充分确实的科学证据。

11、证明某种行为与危险后果之间是否存在因果关系。这说明当科 学上对损害的因果关系、规模、可能性和性质有相当大的不确定性 时， “预防原则 ”仍然可以发挥作用。科学不确定性是风险预防原则 区别于以往的环境保护原则的最明显的特点。大部分国际环境条约 和各国的国内法都要求不需等到有确定的科学证据，但是至少也应 该有合理的根据，这说明风险预防原则不是基于人们的对风险的焦 虑认识或情感原因，而是建立在理性认识的基础上，旨在指导人们 面临潜在的巨大环境风险时作出明智的决定。风险预防原则的适用 只能建立在充分的科学依据之上，即某种形式科学分析是必需的， 而若仅仅是幻想或凭空推想不能引发风险预防原则的适用。 4（

12、三）成本与效益的评估。风险预防原则的这个要素是指其适 用应当在总体的社会、经济影响上符合成本效益原则。为了避免因适用风险预防原则而付出过高的社会代价，国际社 会采纳了在成本效益分析方法，即运用比例原则评估风险预防措施 是否符合相称性：一项依据风险预防原则而采取的措施，不但要有 制定的必要性，同时需要具有法理上与经济成本上的合理性，并且 要使风险预防措施与风险之间具有适当的联系。 5（四）适当的预防措施的采用。预防措施应当与所选定的保护 级别以及可能造成的损害大小相对应，即根据不同的风险水平采取 适当的预防措施。常用的预防措施包括：禁止性措施、暂停或延缓 性措施、使用最佳可行技术、最佳环境实践、

13、寻找替代方法和进一 步研究并搜集更多信息等。三、关于我国环境法确立风险预防原则的思考（一）我国国内 法中尚未确立风险预防原则因为时代的局限，作为我国环境基本法 的 1989 年环境保护法仅规定了适用于环境损害的 “预防为主、 防治结合 ”的原则，没有规定和体现风险预防原则。有学者认为我国 环境法中现有的 “预防为主，防治结合 ”的原则已经包含了风险预防 原则的精神，没有必要再专门对风险预防原则进行确认，但从实际 情况来看这解释是不妥当的。因为从立法的时间来看，环境保护 法是早在 1989 年就获得通过，而当时风险预防原则还根本没有传 入我国，因此，环境保护法的立法意图中不可能含有对该原则 的考

14、虑。此外，从立法内容上看，风险预防原则和我们平时所说的 “预防为主 ”的原则是不同的两个原则，认为前者包含在后者之中显 然是不科学的。到目前为止，我国只在少数环境领域实施了风险预 防原则，如大气污染防治法第 45 条对消耗臭氧层物质的控制作出了规定，除此之外，风险 预防原则在其他环境领域是缺乏立法规范的。（二）我国确立风险预防原则的必要性分析1.确立风险预防原则是防范日益严重的环境风险的客观需要。我国改革开放初期只注 重经济增长，忽略环境保护，而这种经济增长是以大量消耗、破坏 环境资源，造成环境污染为代价的，与经济高速增长相伴的是我国 的环境危机也空前加剧了，出现了一系列环境问题；而目前在我国

15、 经济转型期，一些急功近利的项目使得我国的环境污染和生态破坏 现象日趋严重，对社会构成了巨大威胁。 6 总体而言，我国的环境 问题十分严重，环境风险日益突出。目前我国环境法对于含有科学 不确定性的环境风险尚缺乏规制，但是这类特殊的环境风险一旦发 生，将会使我们付出很大代价。2.确立风险预防原则是实践科学发展观，建设资源节约型、环 境友好型社会的客观需要。目前我国提出要加快推进生态文明建 设，深入实施可持续，大力推进资源节约型、环境友好型社会建 设，加快推进节能减排，加快污染防治。我国环境保护进入了以保 护环境优化经济增长性转变的新阶段，而我国现行环境保护法的基 本原则还不能很好地适应环境保护历

16、史性转变的新需求。风险预防 原则作为一项基本原则如果能在我国环境保护法中确立的话，将对 于整个环境法律制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向都具有 重要的现实意义。3.确立风险预防原则是履行国际义务的需要。虽然我国已加入 了 1992 年联合国里约环境与发展宣言及生物多样性公约， 但从国内立法的态度上看，我国在对待风险预防原则问题上是比较 谨慎的，还未将其确定为环境法的基本原则之一。为了能与我国在 对外关系中有关该问题的立场相一致，并给世界各国树立一个有信 必守、负责任的大国形象，我国应在国内法上积极承认风险预防原 则并予以贯彻。（三）确立风险预防原则的具体建议 1.在环境基本法中确立风 险预

17、防原则作为基本原则的地位。从国际环境条约和国外立法的成 功经验来看，规定风险预防原则，对于预防今后可能发生的重大环 境损害，促进社会、经济的可持续发展具有重要意义。当前，我国 立法机关正在开展修订环境保护法的，我们应利用这个时机在 我国环境基本法中确立风险预防原则的基本原则地位，并以其指导 环境立法、和执法活动。只有把风险预防原则上升为环境基本法所 确认的基本准则，才能使其发挥协调其他环境立法、指导环境司法 和环境执法的作用，才能使我国的环境法律体系全面构筑起一道道 预防重大环境风险的制度防线。2.在重要环境保护领域积极落实风险预防原则。风险预防原则 主要涉及到人类、动植物健康领域和生物安全等领域，在这些领域 的法律法规中应加入与风险预防原则的相关规定或具体制度，例如 我国应当在规范转基因生物、危险化学品专门性法律采取风险