论抽象行政行为的监督机制

1、论抽象行政行为的监督机制抽象行政行为，从动态方面看 , 是指行政主体针对不特定多 数人制定的具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态方面看 , 是指行政主体针对不特定多数人制定的具有普遍约束力的行为 规则。不受监督的权力必然导致腐败， 对权力的限制越少， 产生腐 败的可能性和空间就越大，我国幅员辽阔，行政机关设立庞杂， 层级较多，权力较大，而抽象行政行为制定又具有任意性、随意 性、频繁变动性的特点， 现代法治的内涵要求行政机关的一切活 动均应置于法律规范之下， 一切活动均应以法律的有效监督为前 提。1、抽象行政行为监督机制的不足对于抽象行政行为的监督 , 我国已经建立了以立法机关与行 政机关为监

2、督主体的监督机制。但是 , 以上监督机制在实践中存 在以下不足 :1.1 立法机关监督缺乏具体监督程序 根据宪法、组织法的规定 : 全国人大及其常委会有权撤销国 务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令 ; 县级 以上地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的 决定和命令。 然而, 由于没有进一步规定监督程序 , 如立法机关如 何启动监督机制、哪一个部门具体负责监督等没有具体规定 , 导 致在实践中 , 虽然有一些行政法规、 规章等规定违反宪法 ,但是全 国人大常委会从来没有主动宣布该规定违宪而废止相关的行政 法规、规章效力 , 使得这一监督机制形同虚设。1.2 行政机关的监

3、督也同样缺乏必要的程序和方式 依据宪法和有关组织法的规定 : 国务院有权改变或撤销国务 院各部委发布的不适当的命令、 指示和规章以及地方各级国家行 政机关的不适当的决定和命令 ; 地方各级人民政府有权改变或撤 销下级人民政府与上级人民政府不一致的命令、 指示和决定。 但 以上监督方式存在以下弊端。 首先,规定较为原则 , 对抽象行政行 为监督并没有形成制度化 , 既没有规定行政机关如何启动监督程 序,也没有规定行政机关监督不力应承担的后果等 ; 其次,行政机 关监督依靠行政机关系统内部自我纠错方式实现 , 对于行政机关 制定的抽象行政行为是否合法、正当 , 上级监督机关判断的时候 可能会基于人

4、情、面子等因素考虑 , 往往不会否定下级机关的命 令、决定等。这不仅使监督的民主性大打折扣 , 而且削弱了监督 的有效性。1.3 对其他一般规范性文件的监督存在监督的空白 如果说对规章目前还有规章备案审查制度的话 , 那么对规章 以下的其他规范性文件则还没有一个审查制度 , 而这些文件在实 际的行政管理中因其制定主体多、范围广 , 所占的比例相当大 , 与相对人的关系最为密切 ,存在的问题也最突出 , 可以说这是我 国目前最需要监督审查的部分。而对这一部分的监督失控, 造成 规范性文件之间冲突矛盾和越权的现象严重 , 影响了国家政令的 统一 ,也极大地损害了相对人的合法权益。1.4 行政复议没

5、有涵盖所有抽象行政行为 并不是所有抽象行政行为都纳入行政复议的范畴 , 例如行政 法规、行政规章等就不能予以复议 ,并且, 复议机关也不能单独对 可以复议的抽象行政行为进行审查。1.5 我国尚未建立对抽象行政行为司法审查制度 根据行政诉讼法的规定 , 人民法院只对具体行政行为的 合法性进行审查 , 这就意味着对属于抽象行政行为的规范性文件 排除在司法审查之外。 这种将抽象行政行为排除司法审查的做法 不利于保护相对人的合法权益、不利于监督行政机关依法行政、 不利于我国社会主义法制统一。2、对我国对抽象行政行为监督机制完善的建议2.1 完善权力机关对抽象行政行为的监督2.1.1 加强自身建设 ,

6、提高监督能力 在人大常委会内部专门设立监督抽象行政行为机关 , 并加强 其工作人员自身素质和法律水准 , 要按照组成人员年轻化、专业 化、专职化要求 , 加强专门监督机关的建设 , 改变人大机关“养老 院”、“过渡站”的形象 , 增强人大机关的生机和活力。人大常 委会应该吸收年纪轻、懂法律的人才 , 提高国家权力机关的整体 法律素质 ,增强专门监督机关监督抽象行政行为的能力 ; 为增强 专门监督机关的监督能力 , 专门监督机关在对抽象行政行为审查 时还可吸纳法律界人士参与审查。2.1.2 加强制度建设 , 健全监督程序加强事前监督 , 严把准入关。现阶段应建立健全规范性文件 前置审查机制 ,政

7、府及其下属各部门制定的规范性文件 , 应统一 由政府法制部门事先进行合法性审查后 , 再予以公布实施 ; 对事 关全局、影响深远的重要文件 , 专门监督机关可直接介入前置审 查 , 如要求政府出台重大政策时向专门监督机关提交有关法律依 据,经审议通过后方能生效。 加强事后监督 ,确保运行质量。 政府 规范性文件出台后 , 人大对其实施的监督更为重要。专门监督机 关在审议政府规范性文件时 , 不但要审查规范性文件内容的合法 性 , 还要审查其产生程序的合法性 , 必要时可以把审查政府抽象 行政行为作为一项专门工作来抓。2.2 设立听证程序 抽象行政行为通常是由政府指定出来的规范性文件 , 行政主

8、 体多从自己的角度出发 , 其民主性存在严重缺陷。正是由于以上 原因 ,很多国家都相继建立了听证程序以弥补抽象行政行为在制 定中缺乏民主性的不足。 为从根本上保证抽象行政行为在制定时 的合法性和民主性 , 我国应结合我国的实际 ,借鉴有益的经验建 立抽象行政行为的听证程序。2.3 赋予相对人对所有抽象行政行为的行政复议请求权 行政机关应当从保障行政管理相对人的合法权益 , 维护行政 权威的角度出发 , 依照法律规定或程序要求 , 逐步改革现行行政 复议制度对抽象行政行为审查的局限性和从属性 , 进一步扩大对 抽象行政行为可申请复议的范围 , 明确规定行政复议机关对抽象 行政行为进行审查的工作程序和结果的处理要求 , 规定行政管理 相对人可以就具体行政行为所依据的抽象行政行为申请复议审 查, 也可以单独就某个抽象行政行为申请复议审查。2.4 逐步建立司法审查监督制度 将抽象行政行为纳入司法审查是对抽象行政行为监督最后 一道防线。因为立法机关主要职能是立法 , 对抽象行政行为监督 往往更侧重于对行政法规、规章等行政立法合法性审查 , 可能怠 于对其他规范性文件审查 , 加之其人力、 物力等限制 , 要全面审查 所有抽象行政行为不大具有现