论大调解背景下我国农村纠纷的行政调解制度

1、论大调解背景下我国农村纠纷的行政调解制度基金项目：本文获得湖南省社科基金一般项目“农村社会矛盾纠纷解决机制的效率评价研究”（项目编号：2014NK3102的资助。这些年来行政调解也因其在调处纠纷中所体现的权威性、 专 业性和低成本性等特有优势成为了“大调解”体系中的主导性 机制，也越来越受到人们的青睐， 成为人们最喜爱的纠纷解决方 式。但由于农村纠纷大多发生在基层， 相关的行政机构在农村地 区并不健全，并伴随着社会转型，农村纠纷频发，纠纷类型越来 越复杂多样化， 调处纠纷的难度也不断加大， 行政调解制度在农 村纠纷的解决中显得力不从心， 为此，为了充分发挥行政调解在 解决农村纠纷中的功能， 就

2、需要进一步改进我国现有的行政调解 制度。一、农村纠纷行政调解的概念及特点 本文所说的农村纠纷行政调解是指行政主体以相关法律和 政策为依据， 主动或被动的参与到农村纠纷的解决中去， 经过沟 通协商后促使纠纷当事人在合法自愿的基础上达成调解协议， 消 除纠纷的一种调解制度。 作为一种纠纷解决机制， 行政调解在处 理农村纠纷中有着权威性、专业性和低成本性的特点。（一）权威性 国家行政机关作为行政调解的主体，多为具体的职能部门， 在调解纠纷时，当事人多为其日常管理的对象， 在当事人心中具 有一定的威信。此外，在我国农村地区，大部分农民始终相信有 问题就找政府去帮忙解决的心理，认为政府会帮他们评理和解决

3、 问题的。因此，相较于人民调解来说，行政机关在当事人心中具 有更高的权威性。（二）专业性负责行政调解的主体大多数都是具体的行政机关及其工作人员，因此对自己职权管辖范围内的争议和纠纷进行调解，相较于人民调解来说具有更强的专业性。 而且行政调解的人员大多对 现有的法律和政策都非常了解，在纠纷处理上也有丰富的实践经 验，能够根据纠纷类型找到涉及到的相关法律和政策性问题。此外，行政机关有一套完整的科学的调解程序来调解纠纷，因此， 与其他的纠纷调解制度相比，行政调解在纠纷调解上显得更加专 业。（三）低成本性行政调解作为国家行政机关的一部分职责， 是服务于社会的 一部分，是一种由公共财政支持的行政行为，在

4、行政调解中，当 事人一般无需聘请律师，也不需要交任何调解费用，甚至行政机 关在调解纠纷时所需要的调查费用也不需要当事人承担。 所以在 整个的行政调解过程中，纠纷当事人都不需要承担太多的费用， 而且行政调解的协议是在当事人双方在平等自愿的基础上达成 的，没有遇到其他方面的太多阻力， 可以进一步减少当事人在调解纠纷时所耗费的成本二、我国农村纠纷行政调解制度存在的问题目前我国农村纠纷正变得越来越复杂，也越来越频发，使得现有的行政调解制度在调解农村纠纷中暴露出一些比较突出的 问题，主要是以下三个方面：（一）缺乏专门的行政调解机构和调解人员目前我国的行政调解组织的设置方式大多采取的是地域管 理和行政职权

5、相配置的模式，行政调解的活动都由具体的行政机 关负责，并没有建立统一的、专门的行政调解机构，因此当遇到 涉及多个行政机关的纠纷时， 往往出现多头管理、权责不明的现 象，使得行政调解无章可循。如对一些普通的民事纠纷，乡镇一 级的司法所和当地的派出所均可进行调解，这虽然从一定程度上给当事人更多的选择权，但遇到疑难负责的纠纷时却出现相互推 诿都不对纠纷进行调解的局面， 导致很多的纠纷都没有得到及时 的解决。而只是作为行政机关的附带性职能的行政调解，在行政机关的内部大都没有一个统一的、 专门的调解机构，也没有配备 专业的调解人员，大部分的行政机关的调解组织都是临时性建 立的，其人员参差不齐，而对行政调

6、解工作人员的选择上，只有 少数的单位出台了专门性文件， 大多数调解人员都是在调解纠纷 时临时安排的。（二）农村纠纷的行政调解界限模糊，范围狭窄从当前我国现行法律法规和各种政府性文件来看，我国行政 调解的范围基本上还是民事纠纷、 轻微违法行为和权属争议这几 个方面， 而且特别是作为我国农村纠纷主要类型的民事纠纷， 其 适用行政调解的规定过于简单， 界限模糊， 并不是所有的民事纠 纷都适用调解，仅限于两个方面的内容：一是权属争议纠纷， 如在土地、 商标和林地等使用权上产生 的纠纷。二是民事赔偿问题， 如人身伤害赔偿问题和交通事故的赔偿 问题等 。（三）农村纠纷行政调解的法律效力不明确 在“整体联动

7、”的三大调解制度中， 行政调解的法律效力在 法律法规中并没有得到明确的体现， 在基于平等协商、 双方自愿 基础上签署的行政调解协议书在法律上并不具有强制性的执行 力，纠纷当事人是否履行协议， 在某种程度上完全遵从当事人的 意愿，如果当事人反悔，不履行约定，则调解协议自动失效，不 发生依靠国家公权力强制执行的法律效力。而相反，人民调解协议和司法调解协议在法律上都具有明确 的法律效力。 如在关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若 干规定中就明确了经双方当事人签收后的调解协议便产生了法 律效力，如果一方不履行，可以申请法院执行追究其法律责任， 但对行政调解协议的效力问题却并未有所规定。 但是从 最高

8、人 民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制 的若干意见的第 20条和第 25 条的规定可以看出经行政机关调解达成的具有民事合同性质的调解协议，在调解组织和双方当事人签字后，一经人民法院依法审查确认了调解协议的效力，当事人就必须履行协议，拒绝履行的另一方当事人可以向人民法院申 请强制执行。看得出来这一规定在一定程度上解决了行政调解协 议的效力问题，但它只是规定了具有民事合同性质的调解协议的 效力，并没有对行政调解的效力问题做出明确规定，而且还只是具有合同效力而已，并没有法律上的强制约束力。三、完善我国农村纠纷行政调解制度的建议（一）设立统一的、专门的行政调解机构为了更好的调处农村

9、纠纷， 将纠纷化解在基层，乡镇机关应 设立一个统一的、专门的行政调解机构，如行政调解委员会统一 负责所管辖范围内的纠纷调解，不受其他行政主体和组织的干 预。为此在法律中必须像法国的基本权利保护专员制度那样确保 行政调解委员会的独立性，此外行政调解委员会的调解人员应由 政府各职能部门相关人员组成， 但也可以根据纠纷情况聘请相关 领域的专家和律师充当兼职调解员， 以此来确保行政调解的权威 性和专业性。（二）适当扩大并明确行政调解的范围我国还没有制定一部专门的、统一的行政调解法，因此 对行政调解的范围也没有明确的规定， 而是散见于各部门、地方 法规和各种文件中，行政调解的范围规定大小不一、界定模糊，

10、 有的甚至相互抵触，这在一定程度上导致了实践中部分行政机关在纠纷当事人申请调解时互相推诿不接受调解申请，使纠纷不能尽快解决，增加了纠纷当事人的解纷成本， 更不利于社会的稳定 和谐。因此在没有出台统一的行政调解法之前，各地方应制 定相关文件明确行政调解的范围，如南昌市行政调解办法就 明确规定了对于治安纠纷、征收土地引起的赔偿纠纷等七类民事 纠纷只要经双方当事人申请行政机关就应当进行调解。当然，行政调解的范围也应该考虑到纠纷的属性、 是否适合行政调解及 与其他纠纷解决方式的衔接问题，而不是盲目的扩大。（三）明确行政调解协议的法律效力，加强与司法诉讼的衔接当前我国的行政调解协议在实践中并不具有法律强

11、制执行 力，协议达成后，主要还是依赖于当事人的信用和承诺，当事人 如果不履行，可以随时撕毁行政调解协议， 不仅导致行政资源的 浪费，也在一定程度上降低了行政机关的公信力和权威。调解协议一经当事人双方主动签字确认， 调解协议就应当生效且具有民 事合同的效力，因为协议是纠纷当事人在没有受到行政主体等其 他的一些胁迫下完全自愿签字确认的，符合民事法律关于合同的概念界定。所以为了保障行政调解协议具有法律效力，还应该要加强行政调解与司法诉讼之间的衔接。因此可以借鉴人民调解法的规定为行政调解协议设立司法确认程序，即经行政调解达成的协议，纠纷当事人可以在签署协议后的三十日内向人民法院 申请司法确认，法院依法审查确认协议有效的，当事人必须按照 协议规定的内容履行， 拒绝履行的， 另一方可以向法院申请强制 执行；而法院依法审查认为协议无效的， 则可以裁定撤销调解协 议 。对于被确认无效的调解协议当事人可以向法院起诉，也可 以向原行政机关重新申请解决或者变更调解协议达成新的调解 协议。注释：刘鹏. “大调解”视野下完善我国行政调解制度的思考 . 社 会主义研究 .2012 （5） .52-56.章志远、顾勤芳 .中国法律文本中的“行政调解”研究 . 江