从SARS事件看政府危机管理的应对措施

1、从sars事件看政府危机管理的应对措施 罗永朝1内容提要：本文从建立有效的信息传播系统、成立危机管理的指挥系统、保证充分的经济保障、实行高官问责制以及纳入法治化轨道等五个方面探讨了我国政府在面临sars危机时所采取的应对措施，指出政府危机管理的难度所在，并提出政府危机管理研究的意义及迫切性。关键字：sars 政府危机管理危机管理，本来是企业管理中的一个专业术语，现在已被广泛应用于政府管理、公共关系等各行各业中。政府危机管理有广义和狭义之分，广义的政府危机管理是指政府工作人员在危机意识或危机观念的指导下，依据危机管理计划，对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调处理的全过程。狭义

2、的政府危机管理通常与危机处理的概念一致，指对已经发生的危机事件的处理过程i。这里的危机事件，主要包括三种，一是自然产生的，如洪水；二是人为引起的，如美国的“911”恐怖事件；三是人为导致的自然危机，这种危机可能占有的比例最大，如由于大量排放二氧化碳导致气候变暖而形成的洪水，人为大量砍伐森林导致植被破坏形成的洪水或干旱，等等。但是，从直接原因看危机主要为两种：一是天灾，即自然危机，二是人祸，即人为危机。本文所谈政府危机管理是从狭义的角度论述的，即主要探讨危机产生以后的处理措施。政府危机管理具有突发性、长期性、权变性、心理约束性和博弈互动性等五大特征ii。那么，如何有效的开展危机管理、把危机造成的

3、损失降到最低、甚至化险为夷变为好事呢？一般说来，必须掌握以下几条原则：1、果断性原则。当发生危机事件时，政府决策人一定要果断下决心，不能犹犹豫豫，否则极有可能导致更加严重的后果。2、真实性原则。当危机发生之后，如果政府部门遮遮掩掩，企图蒙骗民众，将得不偿失。应当直截了当的让公众了解事实真相，消除公众的疑惑和恐惧心理，这是消除危机的根本办法。3、及时性原则。发生危机后的每一分每一秒都是至关重要的。早一分钟意识并解决危机，损失就会减少许多。4、长远性原则。政府决策人在危机事件发生后，应从长远方面考虑制定解救措施，而不能贪图眼前利益iii。从2002年11月在中国广东发现首个病例开始，截至到5月中下

4、旬，sars（severe acute respiratory syndrome），即“严重急性呼吸道综合症”，在中国大陆被称为“非典型肺炎”，已经在全球造成近8000人感染，波及全球31个国家和地区，其中尤以中国大陆最为严重，感染者达5000多人，全国各地除了个别省份，都报告发现病例。据远东经济评论报道，疫情带来的经济损失已达成百上千亿美元，世界卫生组织则估计非典型肺炎截至四月底已造成全球经济近300亿美元的损失，其中中国经济损失达39亿美元。面对这场突如其来的灾祸，“天大的事情”（国务院副总理兼卫生部长吴仪语），中国政府采取了哪些措施来及时判断和应对危机？这些措施有没有收到良好的效果？这些

5、措施可以为以后的政府危机管理提供哪些可资借鉴的经验教训？总结我国这段时期的抗非措施，对于以后我国政府处理威胁到公共安全的突发事件，会有积极的影响作用。这些措施主要有：第一，建立有效的信息传播系统，做好危机发生侯的沟通传播工作，这是妥善处理危机的关键iv。通常情况下，任何危机的发生都会使公众产生种种猜测和怀疑，因此，危机的处理部门要想取得公众的信任必须采取真诚坦率的态度，设立公开、迅速、统一的信息发布方式。无庸讳言，在疫情爆发初期，由于各种原因，在信息的收集与公布方面，我国政府卫生部门的工作“确实存在一些缺陷和薄弱环节”（卫生部常务副部长高强语）。因此也导致了有关非典的小道消息满街飞，传闻由于其

6、不确定性和随意性，被无限夸大、扭曲，甚至出现了如南方周末所报道的一个“婴儿初生就说话，放鞭炮驱非典”的流言版本在中国的14个省份传开，并且在几天内达到高潮的现象。这种情况导致我国政府在抗非斗争中在国内信任度降低、国际上形象受损的被动局面，面对这种局面，党中央、国务院采取果断措施，明确提出要以对人民高度负责的态度，决定“国务院卫生行政部门应当及时地如实通报和公布疫情，并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情”（传染病防治法第二十三条），决不允许缓报、漏报和瞒报。4月20日之后，每天一次，向全世界如实报告各地疫情，卫生部还向全国各地派出督查组，一旦发现瞒报，

7、立即处理。疫情报告是否及时和准确，直接影响到国家防治工作的科学决策和调控。无论从行政法上信息公开原则的角度看，还是从政府和全社会所希望达到积极防治非典传染、保持社会稳定、保护人们生命健康、维系政府信用、防止经济下滑的目标来看，我国政府的这一措施都可以说是非常适时、有效。事后，据中国科学院心理研究所时勘博士领导的联合调查组根据近一周(5月5日-11日)通过问卷调查获得的数据及分析，政府在疫情发布和控制非典流行方面的措施得到了民众的认同。第二，迅速成立危机管理的指挥系统。果断决策是危机管理的关键。危机发生时要以最快的速度设立危机控制中心，调集训练有素的专业人员，配备必要的危机处理设备工具，以便迅速

8、调查危机产生的原因及其影响程度，全面实施危机控制和管理计划，这一点十分重要v。危机发生时，往往是针对公共安全的，影响面广，涉及人数众多，仅凭一个部门的努力不可能有效扼制事态的发展，这时，危机的处理往往需要多个部门的协同作战。权威的危机管理的指挥系统是保证统一指挥、果断决策和迅速采取行动的前提，直接关系到危机管理的成败。“危机处理机构根据有关法规，集中、统一行使危机状态下的紧急处置权，制定出有效的危机处理方案和对策”vi。sars危机发生以后，4月23日，国务院成立防治非典型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国非典型肺炎的防治工作。副总理吴仪任总指挥，国务委员兼国务院秘书长华建敏任副总指挥，财政部还建

9、立了非典型肺炎防治基金。指挥部协调各方面力量，开展有效的防治工作（共计102项）。在指挥部的统一领导下，各部门、机构、组织也都积极行动起来：交通、铁路、民航等部门严堵通过交通工具传播非典型肺炎的渠道；公安部门对拒绝隔离治疗和隔离期未满而擅自脱离隔离治疗的病人，可以采取强制措施；物价部门严格控制治疗与预防非典型肺炎的药品与商品的价格，坚决打击乘机哄抬物价、扰乱市场、制造恐慌的不法商贩；同时畅通信息渠道，政府及时通报疫情状况，媒体大力宣传防治知识，提高人们的预防与辨别能力，以控制疫情的进一步扩散；各地教育、财政、农业、检疫、医疗保险等部门也都密切配合卫生部门，提供各方面的便利；而各社区、各单位等也

10、都采取了有效的措施展开疫情的防治和监测工作。这么多部门的协调行动，没有统一的指挥，是难以想象的。显然，这些措施对控制疫情的进一步扩散，保障人民群众的健康与生命安全起到了良好的作用。第三，采取措施保证充分的经济保障。面对这场突如其来的影响公众安全的大灾难，能不能够采取措施保障坚固的经济后盾，是能否最终战胜非典的关键因素。我国政府经受住了这场考验。以全国内地疫情最严重的北京地区为例，4月20号以后的连续一段时间里，北京市的新病例每天递增上百例，人力、物力即医护人员和医疗器械以及防非典物资都出现了不同程度的紧张，面对这种情况，我国政府采取积极措施，在人力方面，经军委江主席亲自批准，为紧急支援北京市非

11、典防治工作，全军各大单位火速抽调1200名医务人员支援北京市组建非典定点医院，物力方面，北京防治“非典”联合工作小组月日成立了由北京市副市长陆昊为组长，市经委、商委、财政局、卫生局、药监局、急救中心、疾控中心等相关部门为成员的物资保障组，迅速制定应对措施，克服重重困难，保证了一线防“非典”物资的持续供应。最令人惊奇的是，在短短8天的时间里，建成了一座有上千张床位、设施和功能是非常完备的、世界上最大的传染病医院北京市第一家专门治疗非典的临时性传染病医院小汤山医院二部，为北京市的非典防治工作发挥了积极的作用。就全国范围来看，为防治非典，国务院召开了常务会议，从预备费中安排20亿资金成立了非典防治基

12、金。而地方各级财政也投入了不少资金。据不完全统计，截至到5月6日，各地安排“非典”防治专项经费已超过50亿元，其中北京和广东安排的资金都超过了6亿元。除拨款外，还规定“各定点医院要扩大专门病区，无条件地收治患者，对因生活困难难以支付医疗费用的患者，要实行免费治疗，不得以任何理由拒收，更不得将患者擅自转送外地”（中共中央办公厅，国务院办公厅4月18日通知）。当然，所有这些，都是在中国经济实力大大增加，财政能力空前提高的基础上才能实现的，据统计，2003年第一季度财政收入大幅度增长，相当于1994年全年财政收入，相当于1998年全年一半之多的财政收入，政府有更多的财政能力应对公共卫生危机vii。这

13、是我国能够最终战胜非典的保证因素。第四，实行高官问责制，强化官员的执政责任意识。非典肆虐，严重威胁人们的生命和健康，在这非常时期，任何政府官员都不能掉以轻心，任何的疏忽都将导致不可估量的损失。正所谓疫情如火，人命关天。官员的疏忽就是失职，就是对人民的犯罪。非典防治工作，需要依靠各级政府和公众的共同努力，而各级政府和官员是其中的主导，这就要求各级政府上下齐心、密切配合，组成一个“团队”，做到政令畅通、令行禁止。而要做到这一点，就必须强调官员的责任意识。正是基于这一点，我国中央政府要求，“进一步明确各级领导的责任。各地区各部门一定要切实把做好非典型肺炎防治工作作为各级党委、政府当前的一项重大任务抓

14、紧抓好。各级党政主要负责同志要亲自抓、负总责，直接掌握疫情发生发展的情况，及时主持研究防治措施，协调解决有关问题。各省、区、市党政主要负责同志和分管防疫工作的负责同志，要坚守工作岗位，各有关部门要各司其职，各负其责，层层落实责任。”并且，“绝不允许缓报、瞒报和漏报。对因工作不力不能准确掌握疫情，或有意隐瞒疫情的，要严肃追究有关地方、部门负责人的责任。”（中共中央办公厅，国务院办公厅4月18日通知）。从4月20号开始，因为防治非典工作不力，全国十几个省、自治区和直辖市上百名政府官员纷纷受到党内和行政处分，被免职的人员中，包括原卫生部部长张文康和原北京市市长孟学农这样的省部级高官。在一次突发事件中

15、受到惩处的官员人数之多、范围之广、力度之大是非常罕见的。这一措施也反映了我国政府进一步真正把权力跟责任挂钩，从制度上保证了各级政府官员带领群众全力以赴防治非典扩散，而不是对上级的面子和喜好负责，仅以一些虚化的理由来搪塞，这一措施是我们战胜非典的组织保证。第五，将抗非措施纳入法治化轨道。这是我国在处理这次危机中的一个非常引人注意的做法。建立公共卫生突发事件应急机制，将非典危机的处理纳入法治化轨道，是非典疫情爆发以来，一直为中央三番五次强调的工作重点。与过去处理危机的一些“运动化”的做法不同，政府从采取隔离措施，到追究失职官员的责任，都是依据中华人民共和国传染病防治法的规定作出的，突发公共卫生事件

16、应急条例也在短短的20天内出台，创下建国以来单项法规出台最快的记录，为政府采取应急措施提供了法律依据。根据依法行政的理念，即使是战争、洪灾、瘟疫等非常事件的发生，都不能成为政府破坏法治的理由。这种转变，这对于转型期的中国政府来说，无疑是最大的一种进步。政府需要依赖行政机制来解决问题，从直接政策手段来看，政府也有很多可采取手段，但是单纯依靠行政手段难以驾御疫情，所以更重要的是要纳入法治轨道来运作反非典，这样可以进一步减少行政命令固有的不确定、难持续、不对称、秘密运作等特性可能导致的问题，可以依法启动法律程序，收集疫情信息，通报疫情，依法对疫区进行控制，依法对人力、物力等资源进行直接管制和征用。这

17、种应急反应机制的规范化、法治化，不仅是针对突发公共卫生事件，而且对于一旦发生影响社会稳定、危及人民群众生命财产安全的其他突发性重大事件，政府在第一时间内组织、动员和使用各种力量和手段，最大限度地减少和防止这类事件造成的损失和不利影响，都将起到重要的参考作用。政府危机管理是一项系统性工程，需要动员全社会、各部门的力量，需要采取包括法律手段、行政手段和经济手段在内的多种措施，面对sars疫情，我国政府采取了一系列积极有效措施遏制疫情的蔓延，上述五大类措施仅仅是这些措施的一部分，但也是政府危机管理中比较有普遍意义的部分，将这些部分归纳出来，目的是为了吸收借鉴我国政府在这次危机处理事件中的经验教训，以提高我国政府以后在处理此类问题上的能力。这次的sars事件给了我们切肤之痛，我国政府应该加强非常态下的公共管理，理论界也应该加强对政府危机管理的研究，以提升政府的危机管理能力。-1 罗永朝，男，复旦大学国际关系与公共事务学院，行政学硕士研究生-参考文献：i 干勤，危机管理及其相关概念探析，商业研究，2001年第4期，第139页ii 李云宏，吕洪兵，浅析危机管理，企业管理，2000年第5期，第32页iii 刘行，浅谈企业危机管理，经营与管理，19