大学生教育纠纷的成因及解决途径

1、大学生教育纠纷的成因及解决途径 在我国，近年来有关大学生“受教育权”的教育纠纷诉讼案 频繁不断 , 引起社会广泛关注和热烈讨论。目前，学术界普遍接 受的受教育权的概念是从公民与国家权利义务关系出发， 强调受 教育权概念中的国家积极作为的义务因素， 把受教育权视为社会 权。正如劳凯声教授所言：“在法学理论中 , 尽管对权利的分类 和表述存在不同看法和做法 , 但受教育权都属于公民的基本人权 这一范畴 , 是公民为自身利益 , 要求国家一定行为的权利 , 是公民 从国家那里获得均等的受教育条件和机会的权利。” 1 因此 , 可以说“现代社会的受教育权 ,是指公民作为权利主体 , 依照法 律规定 ,

2、 为接受教育而要求国家依法作出一定行为或履行一定义 务的权利。” 2 对此，日本学者也有类似的看法，他们认为， 受教育权是要求国家对教育的条件设施及对教育机会给予积极 的关照 , 从而使之充分实现的权利。 它与生存权一样， 具有要求 国家给付的社会权的特点 3 。 教育部在 2005 年颁发了新的普通高等学校学生管理规定 （以下简称规定） ，对学生与学校之间的权利义务作了一 定的规定，但是，作为一部行政规章，它在解决涉及学校的办学 自主权和学生受教育权法律纠纷中的作用是有限的。 随着大学生 法律意识的不断增强，许多学生选择了行政诉讼。我们发现，在 各种教育行政诉讼案件中， 认为“学校侵犯学生的

3、受教育权”几 乎是所有原告的共同理由， 而讼争案件不属于人民法院“行政诉 讼受案范围”， 则是人民法院作出不予受理的裁定或裁定驳回起 诉的基本理由。 这说明， 日益增多的教育纠纷迫切需要可以凭借 的纠纷解决机制予以处理和疏通。 本文把高校行使行政处分权后 教育纠纷的成因以及大学生对此可以采取的权利救济途径作为 研究对象，以期对完善大学生权利救 济制度提供一些思路。 一、教育纠纷的成因分析 （一）高校主体对学生主体的平等法律地位的意识不够 在法国、德国等大陆法系国家， 学校通常分为国立和私立 两种 , 国立学校属于公营造物或公益机构的一种。 所谓公营造物 按照德国行政法之父奥拓 迈耶的解释 ,

4、就是掌握于行政 主体手中 , 由人与物作为手段之存在体 , 持续性地为特定公共 目的而服务。 我国学者将其称之为公务法人， 认为它是以公务为 基础的分权形式 , 对中央集权是一种限制 4 。公务法人的特点 是其管理机构具有一定的独立性， 这样容易得到社会的赞助 , 具 有一定的灵活性。 我国的学校与公务法人极其相似。 它通常为社 会提供特定的服务 , 而且是通过人与物结合的方式 , 担负一定 的行政职责 , 享有一定的公共权力 , 与其利用者之间存在公法 上的关系 , 即行政法律关系。 有学者认为：“将学校等事业单 位定位于公务法人， 是在我国现有行政体制及救济制度下， 更新 行政主体学说 ,

5、 改革现行管理和监督体制 , 提供全面司法保护 的一次有益探索。” 5 这种观点有利于对公务法人与其利用者 之间的不同法律关系进行区分 , 也是解决因事业单位行使特别 权力引发纠纷的重要前提。在我国 , 学校的性质被定位为事业法 人单位。事业单位是国家为了社会公益目的 , 由国家机关举办或 者其他组织利用国有资产举办的 , 从事教育、科技、文化、卫生 等活动的社会服务组织。事业单位一般被排斥在行政主体之外。 但是, 为了适应瞬息万变、日益广泛的行政需要 , 有时国家直接 通过法律将行政权的一部分授予国家行政机关以外的组织 , 司 法实践中也往往以此为依据把教育纠纷纳入行政诉讼 , 在学校 参加

6、的民事活动中则由学校承担民事责任。 我们认为 , 在办学主 体多元化的今天 , 高校自主权既不是国家权力 , 也不是高校固 有的私权 , 而是为了促进公共事业 （特别是政府不能包办或单独 承担的领域 ） , 政府和社会各种力量共同“培育” , 在法律的 “荫蔽”下赋予其与政府权力和公民权利相区别的一种公权力。 在现代大学管理中，高校学生不再是单纯的被动承受管理的 对象，他们还是参与者和管理者。在依法治校过程中，学生负有 守法的义务，应当自觉加强自我的法制观念， 依法约束自己的行 为，遵守国家法律、法规和学校的规章制度。如果说依法治校的 根本含义是规范学校管理，维护和保障学生合法权益，那么，学

7、生作为依法治校主体，更多地表现为权利主体。所以应当在高校 管理中强调基本权利的重要性， 受教育权是公民的基本人权， 如 果对受教育权产生不利影响时， 学校面对的不再单纯是自己的学 生，学校面对的是公民。学校管理不强调学生的权利，就无法体 现学生在依法治校中的主体地位。 在高校管理中， 无论怎样强调学生的主体地位， 学校与学生 相比，学生总是处于弱势，学校管理者容易以管理主体自居，忽 略了其与学生之间的地位对等、 对话关系， 在管理实践中存在自 觉不自觉地将学生客体化的情况。 而学生面对学校管理者， 要发 挥主体作用，有效地维护自身的权利， 也应当加强学生组织建设， 充分实现学生组织的代表性、自

8、治性和服务性。 （二）教育行政法律法规严重滞后，学生权利保障的法律法 规缺位 我国现行的教育法和高等教育法分别是 1995 年、 1999 年施行的，这两部法律规定都比较笼统和抽象。而作为指 导实践的细则、规定，如学位条例、高等学校学生行为准 则以及普通高等学校学生管理条例 却是分别制定于 1981 年、 1989 年和 1990 年，至今已有十几、二十几年的历史。这些规 定都不同程度带有计划经济和当时教育管理思想的浓厚色彩， 其 内容多为禁止性、限制性规定，明确学生权利少，义务权利不均 等。这样的法律法规显然无法指导实际的工作， 这就造成了学校 管理的法律盲区。 例如由于保障制度的缺失导致了

9、大量侵害学生 入学升学机会平等权的事件发生 : 高考招生的 “城市倾向”和 地区歧视 、重点高校收费较高和变味的保送制度等。所有这些 无疑侵犯了 “分数面前人人平等”的形式平等的公正原则，并 对应该得到补偿的处境不利者形成歧视，2001 年 8 月青岛考生 状告教育部侵犯其平等受教育权案即是如此。 2005年 3月，教 育部令第 21号发布了 普通高等学校学生管理规定 （以下简称 新规定 ） ，该规定自 2005 年 9 月 1 日起施行，原国家教育 委员会发布的普通高等学校学生管理规定 （ 以下简称旧规 定 ） 同时废止。由于各高校目前施行的学生管理规定都是根据 旧规定制定的 , 所以新规定

10、的发布必然要求各高校将本 校校规的修订工作提上工作日程，尽快制定新校规。 （三）高校及其内部机构“立法” 越位 我国教育法规定高校实行“自主办学”，“依照章程自 我管理”的管理体制。 上位的教育法律法规的缺位， 给高校留下 了很大的操作空间， 这就导致了实践中下位规范或与上位规范相 抵触或内容不合法、不合理的现象屡见不鲜。例如 2004 年四川 成都某学院以违反该校 大学生违纪处分规定 为由开除一对学 生情侣 , 导致开除的事件是学生在教室里拥抱接吻 , 而令人 不可理解的是学校竟然将此定性为发生了 “非法性行为”，学 生成了该事件中的受害者 。对宪法赋予公民的受教育权，高校 仅凭自己制定的内

11、部违纪处理规定就改变了学生的受教育者身 份，剥夺了宪法赋予学生的受教育权， 其合法性和合理性都令人 质疑。 （四）高校与学生在处分权的认识上存在差异及教育纠纷 本身的特殊性 一切有权力的人都容易滥用权力 , 这是万古不易的一条 经验。” 6 高校管理者通常把处分权认为是内部管理权，理由 在于对教育法、 高等教育法规定的大学校长根据章程所 获得的学校管理权不同于行政管理权的认识和法律对大学办学 自主权的认可与保护，因此要求司法机关尊重和保护法律赋予高 等学校的办学自主权。而学生普遍把处分权认为是一种行政权的 理论依据在于这种权力来源于教育法和规定的授权，既 然处分权来源于法律与规章的授权， 该行

12、为就属于行政行为，那 么就符合最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释中第一条所规定的“公民、 法人或者其他组织 对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不 服, 依法提起诉讼的 ,属于人民法院行政诉讼的受案范围。 ”这两 种认识都可以理解，因为教育纠纷是一种特殊类型的纠纷， 是既 有行政法律关系又有行政管理关系的纠纷。 因此，将所有发生在 教育领域的纠纷都纳入司法救济范围是很不现实的。 学校的行政 管理关系毕竟有其特殊的目的和功能， 应该允许学校作为享有办 学自主权的权利主体具有一定的不受司法干预的自治权限， 但这 种自治权限又必须受到合理的限制。学校自主权的

13、行使应适用 “法律保留”原则 ,其对权利的限制应遵循正当性、不贬损性和 最低性原则 , 而不应实质性地损害或剥夺权利本身。公民的受教 育权应由司法救济作为最终保障 ,而不能仅由学校自行裁决。进 一步研讨 ,笔者还认为，高校处分权的不可诉性的直接原因不在 于学校处分权本身的性质， 而是在于对处分权行使没有统一的评 判标准。法治的原则要求 , 不管处分权的性质如何，只要是权力 就应当接受监督， 而且必须是该权力体系以外的监督。 有关高校 处分权法律救济的问题长期得不到解决， 一个重要的原因即在于 对“有权利就有救济”这一法律原则的漠视， 还在于将高等学校 的办学自主权与尊重和保护学生的基本权利相对

14、立。 高校对学生 行使处分的结果， 通常都被认为是“内部处理”。 现行的教育法 律法规中程序性规范少，具体操作难，可诉性弱。 （五）学术权力行使过程中存在着绝对性、无序性和随意性 学术权力是国内外高等教育研究领域中的一个重要概念， 它 是专家学者依据其学术水平和学术能力， 对学术事务和学术活动 施加影响和干预的力量。 与行政权力相比， 学术权力具有松散性、 自主性和民主性的特征， 所以使其在合理行使的限度内， 沿着规 范性和程序性的轨道运行对于规范高校管理具有重要的意义。 然 而长期以来学生学业学位权并没有得到充分尊重和保护， 侵害学 生权利的现象时有发生， 当前此起彼伏的大学生状告母校侵犯其

15、 获得学业学位证书权的案件便是一个明证。 在现行的制度设计中 存在着学术权力行使过程中的绝对性、 无序性和随意性， “权力 失范”是导致纠纷的症结之一。 二、解决大学生教育纠纷的权利救济途径 我国教育领域中现有的权利救济制度包括听证制度、 申诉制 度、 行政复议制度、教育仲裁制度和司法救济制度等。 （一）加强高校自身对教育纠纷处理的约束控制 对高校自身滥用权力的监督与控制主要有两种方式 : 一是 形成听证制度。 具有公权力性质的高校管理权一般具有较大的自 由裁量余地，听证作为保障权力公正行使的正当程序规则 , 通过 程序法定、平等抗衡及理性论证等程序机制 , 使权力主体的行为 受到有效制约。

16、听证程序在高校学生管理领域的确立能为高校学 生提供一个在管理部门作出决定之前发表意见的机会 , 例如学 校在制定规章制度甚至学校的重大决策时， 必须尊重学生的知情 权、参与权和监督权，应当尊重学生表达意见的权利，其中包括 批评学校的权利。管理部门如不采信应给出理由 , 以接受将来可 能发生的申诉或司法审查的监督。 这就在客观上形成了一种约束 高校行使管理权的有效力量。 二是建立校内申诉制度。 根据现在 既有的法律法规的规定来看 , 学生如果对学校所做出的处理决定 不服的话 , 有权向所在的学校要求申诉。 2005 年 9 月 1 日, 我国 实施新的普通高等学校学生管理规定 , 对原有的内容进

17、行了 完善。例如“学校在对学生作出处分决定之前 , 应听取学生或其 代理人的陈述和申辩”，“学校成立学生申诉处理委员会 , 受理 学生对退学处理或违规、 违纪处分的申诉”， “学生申诉处理委 员会对学生提出的申诉进行复查 , 并在接到书面申诉之日起 15 个工作日内 , 作出复查结论并告知申诉人”。校内申诉制度作为 内部学生权利救济制度，在公正、合理的前提下，可以有效地把 学校有关职能机构或人员与学生的纠纷消化在内部， 避免教育行 政主管部门或司法的介入， 充分维护高校学生管理的秩序性和稳 定性。 （二）加强教育行政部门对教育纠纷处理的介入 一是建立教育行政复议机制。 当学生认为高校及其工作人

18、员 作出的自由裁量行为侵犯其合法权益时 , 依法向高校的上一级教 育行政机关或法律、法规规定的机关提出复议申请 , 由后者依法 进行审查并作出复议决定。我国行政复议法将教育行政行为 纳入行政复议的受案范围并将保护公民的受教育权与人身权、 财 产权并列规定为行政机关的法定职责 , 这是我国法律上第一次 以成文法的形式将受教育权的法律救济纳入法制化的轨道。但 是，与现行行政诉讼制度一样， 行政复议机关不受理就行政处分 提起的复议申请， 另外， 由于审查机关是高校的主管部门 , 其公 正性和公平性仍显不足。 建议将教育行政复议作为行政系统内部 的监督和纠错机制， 将不服行政处分纳入行政复议范畴， 成

19、为学 生权益的一条重要救济途径。二是建立、健全教育仲裁机制。教 育仲裁是指根据教育法律的规定 , 当高校学生对高校做出的处 理和处分不服或认为高校侵犯了其人身权、 财产权 , 与高校发生 纠纷时 , 依法向专门设置的教育仲裁机构申请仲裁 , 由教育仲 裁委员会依据教育法律规定对其进行调解、裁决的一系列活动。 仲裁制度在历史上的形成 , 经历了对自力救济的否定之否定过 程 7 。教育仲裁具有行政和司法双重特征。 行政特征是指仲裁 机构是教育仲裁委员会 , 仲裁机构的办事机构设在教育行政部 门, 同时具有行政职能； 司法特征是指教育仲裁具有一定的裁 决权 , 仲裁机构所作出的裁决书在当事人未于法定期间内起诉 的情况下即产生法律效力。 由于现行申诉、 复议制度的缺陷和虚 置以及司法救济的滞后与缺失 , 加上司法审查的有限性和局限性 又基于教育纠纷的特殊性和仲裁的特殊性 , 教育仲裁机制的引入 将是有效解决高校教育纠纷的理想途径。 也可以认为仲裁制度之 所以能得到人类社会的普遍认同 , 其根本原因就在于仲裁制度 凸显了政治国家对市民社会某种程度的妥协 , 而此种妥协正是 现代法治社会理想模式的表征之一 8 。但由于仲裁的非司法性 质和国家对高校授权的法定性以及教育行政部门监督管理的职 权性 , 国家教委在