深化行政审批制度改革的对策研究

1、深化行政审批制度改革的对策研究一、我市行政审批制度改革实践回顾（一）精简事项，建立长效管理机制 经过四轮审改，我市的行政审批事项从 3251 项减少到 953项，尤其 是第四轮审改成果丰硕，下面予以重点表述。1清理规范行政审批事项。从2007年7月开始，对 51个单位的 1134 项行政审批事项进行梳理，根据省政府 2007年 8月公布的行政许可目录， 确定了 464 项行政许可事项；对市级各行政审批部门的非行政许可审批 事项进行了集中清理规范，并印发了关于公布全市非行政许可审批事 项的通知（杭政函 2009101号），确定保留 483 项，取消 46项、调 整为部门管理服务 42 项。梳理了

2、 79 家行政事业单位收费情况，确定收 费项目 327项，编印了江左市行政事业性收费公示册 。结合 2008 年 底启动的进一步构建权力阳光运行机制工作，对 947 项行政审批事项编 制权力编码、优化审批流程、统一办事指南。各区、县（市）也根据市 审改办的指导完成了本区域内行政审批事项的清理与规范，并向社会公 布。2逐步建立行政审批事项长效管理机制。出台了关于非行政许可 审批和登记管理的若干意见（试行） 、江左市非行政许可审批和登记管 理实施细则（试行） ，进一步明确了非行政许可审批事项设定、审查、 管理等相关要求，为建立非行政许可长效管理提供了制度保障；印发了 江左市进一步深化行政审批制度改

3、革工作方案 ，对 2010 年2011 年 的审改工作进行部署，建立健全多项管理协调机制。（二）打造综合性政府公共服务平台1从分散审批到集中办理 成立江左市行政服务中心。 早在 2000 年，我市就成立了投资项目集中办理中心，首次将涉及投资项目审批的 相关部门集中办公，以发挥平台的集聚效应，提高审批效率，方便办事 群众。经过几年的探索实践， 2005年“集办中心 ”升级为行政服务中心了， 并与市公共资源交易管委会办公室合署办公，投资项目从立项到招投标 的所有审批环节均可在一个平台上完成，凸显出鲜明的 “江左特色 ”。2009 年，江左又提出了进一步扩展行政服务中心功能、 强化政府服务 的设想，

4、全力推进 “两家两中心”建设（ “市民之家”、“网上市民之家 ”和行 政服务新中心、 “网上行政服务中心 ”）。2010年10月 18日，行政服务新 中心在钱江新城落成开放，在原有以固定资产投资综合审批为主的基础 上，建立健全了投资项目审批服务、工商注册审批服务、企业经贸审批服 务 “三条龙 ”，基本实现了政府面向社会的各类审批事项的集中受理和办 理。其中，投资项目审批服务 “一条龙 ”可办理固定资产审批服务事项 232 项，既进一步集中了政府部门的审批工作，更创新性的将作为项目审批前 后置配套环节的有关公共服务事项和中介（技术）服务事项一并整合纳入 “新中心”的审批链当中，真正实现了项目审批

5、的 “一条龙 ”服务；新增的工 商注册审批服务 “一条龙”可办理相关事项 209 项，增设企业经贸审批服务 “一条龙”时还专门邀请了国家外汇管理局浙江省分局、江左海关、江左出 入境检验检疫局等中央和省直属单位进驻 “新中心 ”集中开展审批服务。同 时，市公共资源交易中心已搬迁至钱江新城 “市民中心 ”对外服务，与“新中 心”的项目审批服务实现了 “无缝对接 ”，共同成为市委、市政府服务广大企 业和投资者的 第一窗口 ”。新中心”在H楼1.4万平方米的现代化办事大 厅内，共设 153个开放式窗口， 49个部门在现场为企业和投资者受理、 办 理 527个具体事项。目前，整个 “大中心”（包括“市民

6、之家 ”、行政服务中 心、公共资源交易中心）共进驻职能部门和单位 64 家，设置窗口 311个， 工作人员 1015 人，可办理各类事项 844 项。 “新中心 ”建成后，日均接待 人数逾 3500人，预计年办件量将超过 200 万件。经过 10 年来的探索和实践，江左市行政服务中心建立了多项管理监 督服务机制。 一是实施 “五统一 ”管理。在职能、人事、薪酬 “三不变”的 前提下，对进驻的窗口单位实行 “五统一 ”管理，即：统一发布信息，统 一工作流程，统一收费，统一着装，统一考核。专门成立了服务大厅管 理办公室，将 “大中心 ”所有进驻窗口单位涉及的业务协调、技术支持、 后勤保障、考评管理

7、等日常运行管理各项工作纳入一个体系当中，实现 了两幢楼的 “一体化 ”管理。制定完善了窗口考核办法 、管理办法 及实施细则、服务规范、一次性告知制和窗口负责人接待日 制度等制度规范，建立起 “平时巡查、值周检查、随机抽查、明查暗访 ” 相结合的监督考评体系，考评结果与市委、市政府对部门的目标管理直 接挂钩，与个人年度工作考核、评先评优直接挂钩。坚持指纹考勤、外 出网上报备等制度。建立大厅值日制，每月召开窗口工作例会，组织开 展流动红旗窗口和窗口先进评比工作，典型引路，以点带面。 二是不断 优化审批流程。 指导和协助相关部门对其承担的行政审批事项的工作流 程进行优化和再造，着力压缩审批 “内循环

8、 ”，减少审批环节，提高审批 效率。第四轮审改中各部门平均办事时限缩短了 2 天，总体压缩率达到 20.1%。三是大力推进并联审批。 2005 年，制定关于江左市基本建设项 目并联审批办法（试行） ，实现基建项目立项到施工核准三阶段并联审 批，提高时效约 30%。2006 年，出台操作细则，将三阶段所有事项全 部纳入审批平台统一管理。 2008 年，制定完善建设项目工程设计阶段 网上并联审批实施方案 、江左市建设项目施工备案及相关事项并联审 批暂行办法等办法，进一步完善审批方式，扩大网上联审。 四是建立 完善审批协调工作机制。 在积极参与和开展 “项目活动年 ”、“为省直单位 服务月 ”、 “

9、项目审批服务周 ”、召开现场协调会等系列活动基础上，制定 出台了审批协调服务暂行办法 ，建立了现场协调、窗口协调会议和投 资项目办理联席会议三种审批协调机制，有效地加快和推进了项目审批 进程。五是积极服务重点项目。 完善“绿色通道 ”，开辟直通车，推出 “八 项服务”、“两项承诺”等一系列活动，有效推进了新一轮 “十大工程 ”项目、 省属项目、领导联系项目等大项目的进程。2从“坐堂把关”到“主动上门 ”实施投资项目审批代办制。 2008 年 7 月起，在全市推行投资项目审批代办制，组织市委组织部选派的三 批共 804 名中青年挂职干部担任项目审批代办主力，为民资、外资、政 府投资项目实行免费提

10、供代办服务。截至 2010 年 11月底，全市共受理 代办项目 9018个，办结项目 5162个。代办员上门服务 29424批次 43473 人次，参加协调（含会议） 6059次，完成审批服务事项 33803 项，解决 疑难问题 5331 个。推行代办制两年多来，较好地实现了推进一批项目、 解决一批难题、锻炼了一批干部、查找一批问题的 “四个一 ”目标，推进 了经济社会又好又快发展。江左的投资项目审批代办制被评为 2008 年度 浙江省 “政风建设十大新事 ”之一，成为江左政府服务的又一张 “金名片 ”。3从政府自建到共建共享 打造“市民之家”。2009年10月 18日， 在钱江新城正式落成开

11、放的 “市民之家 ”，以服务市民为中心，坚持一站 式服务和每周七天工作制度，一揽子办理江左市民的衣食住行、生老病 死、安危冷暖共 283个相关事项，真正做到了 “好办事、办好事 ”。开办“市民之家”是江左落实科学发展观、实施“民主促民生 ”战略、体现“市民优先、 纳税人优先、投资者优先 ”理念、共建共享 “生活品质之城 ”的重大举措。 截至 11月底，“市民之家 ”日均接待 3000余人，累计接访人数突破 88万。 办事平台累计受理事项 944216 件，办结 858967 件；资讯平台累计受理 17655件，办结 17655件；互动平台举办 585 场各类活动，参加市民达 3.5 万余人次，

12、有 15000多名市民取得所需文件或信息。4从“网下 ”到“网上”构建“网上一家一中心 ”。为进一步创新审 批模式，提高审批效率，降低行政成本， “集办中心 ”早在 2003 年就着手 研发投资项目网上审批平台； 2005年平台一期建成， 实现部门数据交换， 初步具备项目管理、网上会审等十大功能； 2006年二期建成， 2007 年三 期建成。建成后的平台基本具备审批管理、外网受理和信息发布等十项 功能，成为涵盖项目审批全过程的应用性平台。从 2009年 6月开始，江 左在这一平台基础上着手构建 “网上一家一中心 ”，即 “网上市民之家 ”和 “网上行政服务中心 ”。其建设目标是要逐步实现全部

13、行政审批和服务事 项的 “网上受理、网上办理、网上反馈、网上监督 ”，做到公众与政府之 间、政府部门与部门之间的政务活动通过网络实现，使公众 “足不出户即 可享受政府服务 ”。2010年 10月 18日，“网上一家一中心 ”正式开通，实 现了多种验证方式的在线申报等网上办事功能；完成了审批大附件网上 流转技术路线测试工作，并选定一套合适的技术路线，确保审批大附件 网上流转的速度、效率、正确性及完整性；完成了与各区、县（市）的 系统对接。截至目前，已有 1880 个审批和服务事项在网上集中展示， 555 个事项实现了在线申报。（三）开展行政机关内设机构职能整合试点 在区、县（市）层面以桐庐县为试

14、点， 开展了以 “两集中、两到位 ” 5为模式的行政机关内设许可职能整合，通过整合使原来分散在 92 个科室 的行政许可职能归并到了 33 个行政许可科，审批项目由 183项增加到 352 项，占全县总数的 91.9%，集中度增加了 27%，取得明显成效。 在市本 级选取气象、人防、质检三家部门作为试点单位， 通过整合归并使原来 分散在 9个处室的 41项审批事项集中到 3 个处室办理。目前，市人防办、 气象局、质监局已将审批处室全部集中至市行政服务中心，实现了所有 审批事项在 “中心 ”的受理、办理和办结。（四）建设三级行政服务体系 加快行政服务系统建设，是由自上而下的行政管理体制的特性和深

15、 化行政管理体制改革的客观需要所决定的。根据浙江省行政服务中心 管理办法（试行）文件精神，市行政服务中心多次深入区、县（市）调 研指导，制定了关于进一步加强我市三级行政服务体系建设的指导意 见，明确了打造市、区县（市） 、乡镇（街道）三级行政服务体系的目 标任务，并对各级行政服务中心的功能定位和组织架构等作出了具体规 定。起草实施了江左市县（市）区、经济技术开发区行政服务中心考 评办法（试行），围绕组织领导、机构设置、队伍建设、政务公开、硬 件设施、窗口建设、业务发展、电子政务等八个方面，对各区、县（市） 及下沙经济技术开发区行政服务中心开展考核评比。 2010 年，将区、县 （市）行政服务中

16、心的建设情况纳入市委、市政府对各区、县（市）的 年度考核体系，对各区、县（市）行政服务中心的事项（含审批事项、 服务事项及公共资源交易事项）进驻率、审批授权率以及 “网上一家一中 心”的网上办事率作出了明确要求。在各级党委政府的高度重视和大力推动下，各区、县（市） “中心 ” 的建设发展成效明显，为提升政府社会管理和公共服务水平、推动经济 社会平稳较快发展作出了积极贡献。 2009 年，江干区的凯旋街道，临安 市的于潜、昌化镇等一大批基层的便民服务中心受到国家、省、市领导 的高度赞扬与肯定。在全省先后开展的示范行政服务中心和优秀公共资 源交易中心的评选活动中，我市共有 6 个地区的 “中心 ”

17、分获浙江省示范 行政服务中心和先进行政服务中心荣誉称号； 3 个地区的 “中心”获浙江省 优秀公共资源交易中心荣誉称号。二、当前行政审批制度改革存在的难点与问题 我市行政审批制度改革工作虽然取得了一定的成效，某些创新举措 在全国都处于领先地位，但在审批项目的动态管理、审批程序的规范、 审批方式的优化、行政服务中心功能的完善、配套制度的健全等等方面， 与江左经济社会发展的要求相比，与企业和群众不断提高的服务需求相 比，还存在着不少差距和问题。主要表现在： 一是行政审批缺乏长效动 态监管机制。 设定行政审批事项的法律、法规、文件规定的动态性与相 关调整信息传递的滞后和不对称，给加强全市行政审批事项

18、取消、调整、 新设等统一动态管理形成阻碍。另外，部分部门新增行政审批事项流程 管理的严肃性、规范性不够，导致部门发布文件即新增审批事项的情况 时有发生，政令实施过程中人为干扰因素也较大。 二是审批程序设计有 待进一步规范。 不少职能部门互相以对方的审批结果作为受理的必要前 置条件，使得申请人无所适从；行政审批过程中信息不对称、一次性告 知不全、变相设置条件、受理程序不规范等现象也不同程度的存在。 三 是行政审批方式创新需进一步提高。 并联审批、窗口授权、网上审批等 方面已取得一定成效，但仍有很大潜力可挖，具体表现为并联审批存在 局限， “串”改“并 ”的实施范围有待进一步拓展； 窗口授权不到位

19、、 项目审 批“体外循环”的现象仍然存在； “网上审批”面临系统易建难推的瓶颈。 四 是行政服务中心的建设发展缺乏法律保障。 作为市委、市政府为民服务 的“第一窗口 ”，行政服务中心的存在和发展缺乏法律、法规支撑，导致 管理体制不顺、监督协调难度大等一系列问题；市本级、区县（市） 、乡 镇（街道）三级行政服务体系也有待进一步理顺。 五是需要与其他配套 制度改革 “连横合纵 ”。行政审批制度改革不能单兵突进，应与其他改革 工作配套开展。在完善审改相关机制建设的同时，应注意与政府机构改 革、经济管理体制、行政管理体制、财政管理制度等相关改革的衔接， 以形成合力，整体推进，不断巩固和扩大改革成果。三

20、、进一步深化我市行政审批制度改革的对策思考 行政审批工作关系民生，减少审批事项、简化审批环节、建设服务 型政府是民心所向；行政审批工作牵制市场经济，提高审批效率、避免 过多干涉市场行为是市场经济的必然要求；行政审批工作涉及部门利益， 预防腐败、加强法治、转变职能的政府自我改革是大势所趋。近年来， 全国各地大力推行行政审批制度改革，转变政府职能，加快服务型政府 建设。在这样的大背景下，以事项集中、窗口办理、程序规范、审批高 效为特色的综合性政府服务平台建设发展迅猛，势头强劲。目前，全国 各地已建有行政服务中心 5000 多个，几乎覆盖所有县市，吉林、四川、 海南等 10 个省还建立了省级行政服务

21、中心。经过多年探索，江左在综合 性政府服务平台建设中已形成 “一、二、三、三、四 ”的发展思路 以 进一步深化行政审批制度改革、构建权力阳光运行机制为主线；坚持物 理集中和逻辑集中相结合；推进 “市民之家 ”、行政服务中心和公共资源 交易中心三位一体同步发展；建立健全市、区县（市） 、乡镇（街道）三 级行政服务体系；完善平台行政审批、资源配置、公共服务、效能监察 四大功能。江左市连续六年荣膺中文福布斯杂志评选的中国大陆最 佳商业城市榜首，这与我市审改工作成果的应用息息相关。只有发扬敢 为人先、克难攻坚、和衷共济、决战决胜的精神，做好政府服务的大平 台，才能为我市转变经济发展方式，转型升级、跨越

22、发展作出新的贡献。我们认为，进一步深化我市行政审批制度改革，要以科学发展观为 指导，以转变政府职能为核心，结合权力阳光运行机制构建，在前几轮 审改基础上深化制度创新，规范行政审批动态管理，优化行政审批流程， 创新行政审批方式， 加强监管机制建设， 完善行政服务中心功能， 实现“二 少一加强 ”，即行政审批事项进一步减少，行政审批环节进一步减少，以 行政服务中心为主体的综合性政府公共服务平台建设进一步加强。（一）进一步健全行政审批事项的动态管理机制1实施行政审批事项的长效动态管理。按照合法、合理、效能、责 任、监督等原则，对审批事项实施长效动态管理。各部门要建立动态机 制，追踪研究现有审批项目的

23、设立依据以及国家新出台或调整的法律、 法规等依据，及时根据实际提出调整、取消和变更审批事项的意见，行 政许可事项经省主管部门审核后报省法制办确认，非行政许可事项报市 审改办审核。市审改办对本市各部门上报项目进行统一论证、审核，提 出全市行政审批项目调整方案，报市政府批准后向社会公布执行。2提升非行政许可审批事项规范的法律依据。在近几年实践的基础 上，适时将非行政许可审批和登记管理办法和非行政许可审批和 登记管理实施细则上升为地方性法规，进一步强化非行政许可审批事 项长效管理的法律保障。（二）进一步完善行政审批的程序管理“程序公正 ”是“实体公正 ”的保障，只有加强程序公正， 才能规范审批 流程

24、，减少自由裁量权，确保审批工作公开、公平。91完善信息公开制。对于审批条件、申请文件、受理部门、费用标 准、结案时限等信息，应当在审批地点和媒体上公开，并实现免费索取 或下载各种政策文件和申报表单。重大政策变更或情势变化，应及时通 过各种方式通知可能受影响的行政相对人。2完善 “一次性告知 ”制。一次性告知要从口头告知向书面告知转化， 规范“一次性 ”告知文本，确保办事群众和企业的知情权。3推行标准化审批文书。依照行政许可法等相关法律法规和规 章制度，进一步完善规范行政审批办事指南、受理通知单、不予受理单、 审批决定书等审批文书，推行标准化文本。4科学设计审批流程。简化审批环节，加大内部整合力

25、度，再造审 批流程，形成结构合理、配置科学、程序严密、过程透明、制约有效的 行政审批流程；严格执行行政许可法相关规定，规范审批受理和审 批环节中的暂保行为，对暂保行为实施 “网上 ”报备，明确暂保条件和要 求，严格控制暂保行为的数量。5推进审批过程信息对称。结合进一步构建权力阳光运行机制，向 申请人公开审批事项流转情况，及时告知审批结果。对于不予受理的审 批事项出具不予受理通知书，说明不予受理的理由和依据，增强部门的 服务意识，促进信息对称。（三）进一步创新行政审批方式1推行首席代表制和 “一审一核 ”制，提高现场办结率。在窗口事项 集中到位的基础上，确定各类事项的授权模式，推行首席代表制，启

26、动 专门用于行政审批的审批专用章，确保充分授权。一时难以授权到位的， 进驻部门负责人应定期到行政服务中心进行场内审批。简化审批流程， 推行 “一审一核 ”，提高现场办结率。2拓展和完善并联审批，形成以并联审批为主、分散审批为辅的审 批服务机制。打破部门审批利益壁垒， 按照“能联则联”、“能并则并 ”的原 则，将审批流程由纵向 “串联”为主转为横向 “并联 ”为主，提升审批效能。 积极探索建设工程方案设计（初步设计）并联审批施工图会审、建设项 目竣工验收、工商注册并联审批、房产三证联合办理等并联审批机制， 加强对并联审批机制和流程的管理，真正达到并联审批 “形神兼备 ”的效 果。3大力推广网上审

27、批， 形成 “网上”网“下”有机结合的审批运行机制。 一是加快完善和推广应用 “网上审批 ”系统。结合构建权力阳光运行机制， 以依法清理和规范权力为基础， 以电子政务为载体， 以 “网上一家一中心 ” 为枢纽，以各审批部门、窗口单位为节点，建设一个信息资源互通共享， 数据交换及时完整，事项运行能操作、可查询、易管理、人性化的网上 审批平台，形成一个上下互动、左右连通、共建共享，集 “行政审批、资 源交易、公共服务、效能监察 ”四位一体的 “网上政府 ”。加大推进网上办 事工作力度，逐步做到公众与政府之间、政府部门与部门之间的政务活 动通过网络实现，使公众 “足不出户即可享受政府服务 ”。二是大

28、力推广 电子报件，探索标准化的电子报件格式。 进一步推进纸质申报材料的电 子化及网上报件，努力拓展电子报件应用范围，重点推进工程图纸的电 子审图和网上流转。 三是提高审批事项外网申报率。 加大标准化审批数 据建设，进一步提高审批事项的外网申报率，逐步形成逻辑集中与物理 集中相结合，网上审批与网下审批相结合的审批运行新机制。4完善审批协调机制，强化行政服务中心的审批协调功能。完善现 场协调、窗口协调、联席会议等多种审批协调方式，强化行政服务中心 的协调功能，建立健全日常性、制度化的审批协调模式，为审批事项高效运行提供保障。（四）大力推进行政服务中心建设 行政服务中心是各地行政审批制度改革的产物，

29、 经过十几年的发展， 规模不断扩大、管理不断规范，俨然成为我国地方行政管理构架中的重 要组成部分。强化行政服务中心建设，构建规范、便民、高效的综合性 政府公共服务平台是我市下一步深化审批制度改革的重要抓手。1明确行政服务中心法律地位。省政府出台了浙江省行政审批服 务管理办法，对全省行政服务中心的设置、职责、监管等进行了规范。 根据文件精神，江左市行政服务中心下一步将加快研究制定江左市配套 地方法规， 明确各级行政服务中心在政府机构中的法律地位和工作职能， 确保其合法性，增强其协调监管功能。2完善行政服务中心功能。 一是坚持面向市民与面向企业相结合， 规范与提高“三条龙”审批服务功能，优化 “市民之家”管理。在 2010年整 合资源的基础上，进一步规范投资项目审批服务、工商注册审批服务、 企业经贸审批服务 “三条龙 ”功能，整合、优化办事流程，提高办事效率。 紧紧围绕“国内领先、世界一流 ”目标，优化 “市民之家”管理，按照 “第一 窗口”标准，牢固树立 “内容为王 ”的服务理念，继续做实办事平台，做精 互动平台，做优资讯平台。 二是坚持行政（便民）服务和公共资源交易 监管相结合，加强公共资源交易中心建设。 按照江左市公共资源交易 目录（一）要求，继续扩大交易进场范围，并会同监察、财政、审计等 部门，对进场交易的项目实行统一备案管理；进一步推进省综合评标