杭州市民间资本进入养老产业面临诸多困难

1、 杭州市民间资本进入养老产业面临诸多困难 杭州市比全国平均水平提前11 年进入老龄社会。截至 2011 年底，全市60 岁以上的老年人口122.19 万人，占总 人口的 17.53% ，老年人口中80 岁以上高龄老人19.07 万人， 占老年人口总数的15.61% 。与此相应的，空巢老人、失能 老人不断增多，全市现有失能老人、半失能老人8.25 万人， 空巢率达 60% 以上。 随着老龄人口的快速增长，老龄化问题越来越严重，政 府对养老设施和服务的投入不断加大，养老产业作为“朝阳产 业”已引起社会各界的普遍关注，民间资本进入养老服务业， 既可以弥补国家福利资金投入的不足，又可以为广大的老年 人

2、提供优质的服务，促进社会服务业的发展，保持社会经济 协调、稳定、持续的发展，对于提高老年人的生命、生活质 量，拉动经济增长， 促进社会就业， 都具有极其重要的意义。 目前，全市共有民办养老机构77 家，床位数11860 张，约 占养老总床位数的33% ，与快速增长的养老服务需求相比， 仍有较大的发展空间。该市虽然在全省率先对营利性养老机 构给予补助， 可享受非营利性养老机构补助标准的60% ，但 目前民间资本进入养老产业还存在诸多发展障碍，受到不同 程度制约，亟待引起重视予以解决。 一是养老机构“落地难”。养老服务机构， 尤其是社会办养 老机构，在选址和落地方面存在较大困难,因为养老机构不能

3、为地方带来税收收入，所以地方普遍不愿举办养老机构。杭 州市为破解养老机构“落地难”，制定了杭州市养老服务设施 布点规划 （ 2010-2020年），参照学校、 卫生院的布点方式， 分市、区、居住区级和居住小区四级对机构和居家养老服务 设施进行统一布局和功能分类。但在实施过程中， 养老机构， 尤其是用地自建的养老机构落地仍然很难。 二是支持政策难以落实到位。根据国家和地方相关政 策，民办养老机构在开办过程中可以享受到土地、税收、用 水、用电等一系列优惠扶持政策，但实践中这些政策在落实 起来非常难，各种审批环节让民间资本望而却步。为确保养 老政策落实到位，如杭州市下发了关于做好社区居委会公 益性服

4、务设施实行居民用电、用气价格手续申办工作的通 知，落实了社区养老机构、老年食堂等用电、用气与居民 同价的问题。但在数字电视、税费缴纳等方面，仍有一些优 惠政策难以落实，在一定程度上影响了社会力量兴办养老服 务机构的积极性。 三是护理员招工困难，流动性大。目前，护理员人员大 多为外来务工人员，年龄偏大，文化素质偏低。近年来随着 人口老龄化以及产业升级和产业转移等，劳动力市场从供大 于求向供不应求转变，越来越多的养老机构存在着招工困 难。杭州市为提升护理员素质，每年开展护理员免费培训， 同时在文件中规定给予“市、 区财政每年给予养老机构的寄养 补助应主要用于提高护理员待遇”：即取得技师及高、中、初

5、 级职业资格证书的养老护理员（助老员），其每月工资应分 别不低于当地最低工资的2、1.6 、1.4 、1.3 倍（不包括各类 保险和公积金）。但由于护理员工作较脏、累和苦，社会地 位不高，机构护理员，尤其是民办养老机构，护理员人员流 失现象较为严重。 四是养老服务定价机制不顺。该市国办养老机构如杭州 市社会福利中心、第二社会福利院等，因其设施较好、地理 位置佳等广受欢迎，但定价偏低，且护理费、床位费等收费 项目很少调整或调整幅度较小，没有及时和市场接轨。老年 人入住国办养老机构，往往可以以同等的价格享受到更多福 利，导致大部分老年人宁可在国办养老机构排长队，也不愿 意入住民办养老机构。虽然民办

6、养老机构可以自行定价，但 由于市场竞争关系，不得不在一定程度上向国办养老机构看 齐，为维持运营，只好以降低质量来挤压成本，造成恶性循 环。 五是民办非企业单位的定性问题。目前，大多数民办养 老机构为非营利性质（民办非企业单位登记）。因为非营利 性质的养老机构可以享受政府税收优惠，获得税收减免。但 是，非营利性质的养老机构也存在着一些政策限制，一是非 营利性的定性与社会资金投资养老机构追求资金回报的本 质有所冲突； 二是民办非企业收益不能分红，投资不能收回， 房产不能用来抵押贷款，这些条件也极大地限制了社会力量 投资养老机构的积极性，很大部分资金短缺的养老机构由于 筹资困难而夭折。杭州市已出台政

7、策为营利性养老机构提供 一次性建设补助和运营补助，可享受非营利养老机构补助的 60% ；但在省级补助方面，目前仍只有非营利性养老机构可 以享受。 六是民办养老机构融资难。养老机构经营利润低、投资 回收期长，需要长期的低成本融资支持，发达国家通常可以 为养老机构投资者提供10 年以上、利率在 5% 左右的长期贷 款。虽然杭州市出台建立了1000 万元的养老服务建设基金， 但在融资方面仍存在较大困难。民办养老机构如苍南龙港镇 康福托老院建院已十年，现入住老人近500多人，投资达 7000 多万元，是目前温州市最大功能最全的一所民办机构， 土地性质是也是国有出让的，银行却不给办抵押贷款，以致 融资困难，只能靠社会借贷办社会福利事业，严重制约了民 办福利事业的快速发展。 七是社区型老年公寓的定位问题。社区型养老服务机构 是一种新型的养老服务模式，也有一定的市场。对这种转让 使用权的社区型老年公寓应如何定位，对其应如何加强管理 值得思考。建议对所有权出让或使用权租赁的居住型老年公 寓，明确其土地取得方式，机构定性，使用权出让方式、范 围、年限等一系列问题，进一步加强管理，引导其合理公平 地参与养老事业，推动养老事业发展。 为此建议，在税费缴纳