西方行政学名著- 美国公共行政的思想危机【高级课堂】

1、美国公共行政的思想危机,文森特. 奥斯特罗姆,1,高等课堂,作者简介,文森特奥斯特罗姆(Vincent A. Ostrom)美国著名政治学家、政治经济学家、行政学家和政策分析学家，公共选择理论的开创者之一、美国公共选择学派的创始人之一,2,高等课堂,作者简介,他是印第安那大学政治学系阿瑟本特利荣誉退休教授、政治理论与政策分析中心主任之一，印第安那大学政治理论与政策分析研究所创始人、其首创的政治理论与政策分析研究所已经被公认为美国公共选择的三大学派之一。文森特奥斯特罗姆是研究宪政与联邦主义的著名学者。主要集中于公共服务尤其是公共资源与发展的多中心制度基础研究，为发展中世界进行政策咨询方面作出了可

2、贵的贡献,3,高等课堂,目 录,第一章 信息危机 第二章 美国公共行政的思想主流 第三章 当代政治经济学家的研究 第四章 民主制行政的理论：被抛弃的选择 第五章 选择未来 第六章 美国政府持续的宪法危机 第七章 思想危机及其他,4,高等课堂,章节内容,第一章 信心危机 第一节 公共行政研究的持续危机 第二节 作为范式问题的危机 第三节 公共行政的范式问题,5,高等课堂,1.1 信心危机,美国建国第三个世纪之时，21世纪是否将是美国的世纪，美利坚合众国是否会作为一个国家而幸存。美国人正在丧失信心。作者假设当代美国社会病部分源于公共行政学说，并进一步设想这一可能性，继续依靠这些学说，以此作为补救当

3、代社会病症方案的基础，会进一步损害人类的福利。换句话说，我们的学说包含着很坏的药，所以应为公共行政研究奠定新的基础。作者从公共行政研究和作为范式问题这两个角度深入研究了思想危机,6,高等课堂,1.2公共行政研究的持续危机,公共行政研究在第二次世界大战前夕形成了高潮，行政理论认为，可以用技术方案解决公共问题。这时美国总统行政管理委员会特别研究报告(1937) 以及古立克、厄威克编辑的配套书行政科学文集的出版标志了这一高潮。不幸的是战争年代的控制措施陷入了持续的失败。梅奥及其同事的研究，发现组织人际关系因素对生产力的影响似乎比组织的正式框架更大。而西蒙明确拒绝公共行政原则，认为它们只是一些谚语。西

4、蒙还走得不够远，他的理论批评得到了不是更少的传统的结论。韦伯在同一时间出版的经济与社会与传统的公共行政理论在形式和方法上都是充分一致的。韦伯认可价值祛除的社会科学，与西蒙价值事实二分法的立场是一致的。战后对传统公共行政取向的挑战伴随着一轮强化美国公共行政学术传统的思想浪潮,7,高等课堂,1967年末，瓦尔多将公共行政的信心危机看成是身份危机。“研究主题的性质与范围和研究、教学这一研究主题的方法都变得有问题了” 经过20年的批评，无法知道我们是什么（研究主题），也无法知道我们应该如何进行（方法）他认为在其原来提出问题的层次无法解决这一问题。当专业人员对其专业知识的根本效力缺乏信心时，在提供专业咨

5、询方面应该极其谨慎。公共行政头等重要的事情是去认识在过去一代人时间里笼罩该领域研究工作的信心危机（身份危机），来厘清导致这一身份危机的概念性问题。理解这一问题第一步是将身份危机看作是科学研究历史上重复出现的问题,8,高等课堂,2.2作为范式问题的危机,常规科学的本质特征是原则上认同基本理论范式或者框架，在此，一群学者分享着共同的理论假设和界定重要术语及其关系的共同语言” 。认同是每一位学者在组织及进行其研究时都视之为当然。库恩在科学革命的结构一书中，提出了范式一词。范式告诉学者在研究活动中应该“把握”什么。对一个范式形成普遍的共识时，学者们就在这一框架的限制内进行研究。而在范式危机时期会出现大

6、量相互竞争的对主导范式的阐释。对主导范式的争论放松了共同理解的纽带。当传统理论其他模式的发展依然无法解决主要危机时，完全不同的范式设计就有必要了。科学工作就从主导范式对新问题的应用转回到质疑理论框架本身是否充分。只有在有替代范式的情况下才能够期待解决公共行政的思想危机,9,高等课堂,2.3公共行政的范式问题,公共行政领域的危机意识起源于公共行政理论所内含的范式的不足。西蒙挑战了传统公共行政理论，但是它只是旧理论范式的另一种解释。当代政治经济学家著作中内含着替代范式。官僚制理论是传统公共行政理的核心概念，而且当代政治经济学家将公益物品和服务的供给看成是公共行政的核心问题。“一个思想结构就像一付眼

7、镜。我们透过我们的眼镜，运用思想结构在我们的心灵之眼形成图像，即思想洞察力，来观察和归置世界中的事件” 民主制行政就是运用政治经济学家的眼镜来思考威尔逊的范式选择。当代政治经济学家的理论范式能使我们在联邦党人文集中有关税收和国防的文章中发现行政理论。例如：美国的共同防务和内部安全可以由全国政府的协作行政维持的复合的武装力量提供。联邦党人文集中所讨论的自治原则提供了一种行政体制，其特质是“民主制”行政。民主制行政为当前的一些公共事务问题提供新的补救。这些补救可以影响未来。于是，着手这一任务，就是重新设计公共行政的研究和实践,10,高等课堂,第一章在全书中的作用,本书是一个写作学习的一个很好的范例

8、。作者研究思路清晰，逻辑严密。作者在第一章首先提出问题，描述信心危机进而具体到公共行政研究的危机，引申到这是一个范式危机，问题最终落在公共行政的范式出现了问题,11,高等课堂,启示与思考,1、一个学者的成长史 作者现已90多岁，但是目前仍坚持参加研究所的活动，一生致力于学术研究，成果丰硕，研究一定要持之以恒。从前言中了解到作者涉猎多学科、多种研究方法，给我们一种启示，想做一个成功的学者只有单一的学科背景是不够的。他的研究是政治学与经济学的结合，但是却超越了政治学与经济学。他的夫人去年获得了诺贝尔经济学奖，这是我们这个学科领域第二个获得经济学奖的学者，第一个是西蒙,12,高等课堂,2、公共行政的

9、范式问题 “范式”我们在阅读论文中常常看到，我最近搜索期刊网，标题中出现“范式”的公共行政研究的学术论文30多篇，非常多。这本书让我们对范式有一个很深的理解，范式不是一个时耄的学术词语，有特定的含义，检验标准。是否能称之为一种范式，并不是归纳一些新理念就可以了。看过这本书，大家就可以写一篇论文分析已有研究公共行政研究文献中“范式”被滥用的问题，并讨论公共行政的范式问题,13,高等课堂,第二章 美国公共行政的思想主流,第一节 威尔逊的出发点 第二节 韦伯的官僚制理论 第三节 美国公共行政的研究传统 第四节 古立克的异常学说 第五节 西蒙的挑战,14,高等课堂,第一节 威尔逊的出发点,一、威尔逊的

10、理论预设 在威尔逊看来:以为政治学家的重要关 怀在于揭示“权力的真正保管人和重要的 机制”；威尔逊的政治“现实”概念基于 这一预设，在任何政府体质内部“总是有 一个权力中心”。 一旦行使主权性特权的中心得以确 定，就可以阐明这一权力结构，并可以 理解这一政治秩序中社会生活的匀称性,15,高等课堂,威尔逊看来：美国宪法“字面理论”的基础是“权力平衡和得到适当调整的相互制约”，这否定了美国政治中存在单一控制力量的预设。通过国会制政府的分析，威尔逊认识到美国宪政体质的“字面理论”所内含的形式对政治实践的确具有重要意义。 制约和平衡对美国政府体制中各式各样的决策结构之间顺畅且和谐的关系制造了障碍。 威

11、 尔 逊 制约和平衡成功地把自己确立为现实，就在这一意义上它们被证明是有害的,16,高等课堂,威尔逊政治理论的核心定理是：“权力越分散，就越不负责任”。 威 尔 逊 正常的趋向是走向联邦政府部门拥有的所有越来越大的治理权力越来越集中，走向在实践中认可国会逐渐霸占的“至高无上的统治权”。中央政府正在持续地变得越来越强大，越来越积极，国会正在使自己成为这一政府中“一个主权性的机关,17,高等课堂,二、威尔逊的行政理论,基础是“政治”与“行政”之间“泾渭分明”。 界定为制定公法，设计公共政策。 公共行政被界定为详细、系统地执行公法。 各个政府为其宪法奠定基础的政治原则可以各不相同；但良好行政的原则在

12、任何政府体制中都非常相同,18,高等课堂,威尔逊还支持这一结论：人类文明中的现代性与“良好”行政体质的完善有关。 “良好”行政的体质是等级秩序化的，人员分等级，接受政府核心部门首脑的政治领导；行政组织的完善是由等级秩序化的、经过职业培训的公务员实现的。 因此，等级秩序化的完善就会使效率最大化，在此效率的尺度是在实现政策目标方面花费最少的资金或努力,19,高等课堂,三、威尔逊范式的基本定理,1.在任何政府中只是存在一个占支配地位的权利中心；一个社会的政府为单一的权力中心所控制。 2.权利越分散，它就越不负责任；或者，权利越一元化，它就会受到来自更为负责的单一权力中心的指导。 3.宪法结构界定和决

13、定该中心构成，并确立与立法和行政控制有关的政治结构。每个民主政府的体质都把人民的代表提高到人民主权的位置。 4.政治领域设定行政的任务，但行政的领域在政治的适当范围之外,20,高等课堂,5.就行政的功能来说，所有现代政府具有及相似的结构。 6.经职业化训练的公务员等级序列的完善为“良好”行政提够了结构条件。 7.等级制组织的完善会使效率最大化，在此效率尺度为花费最少的钱和做最少的努力。 8.上文界定的“良好”行政是人类文明的现代化和人类福利的提高之必要的条件,21,高等课堂,第二节 韦伯的官僚制理论,一、一致性 对韦伯来说，“官僚是”是现代文明所内 含的维持法律、经济和技术理性的必要 条件或者

14、组织手段。韦伯把现代国家看 成是“单人统治”或者是“单中心”的。 对韦伯来说，官僚制组织在技术上高于 所有其他形式的组织，机器在技术上对 非机械的生产方式有比较优势,22,高等课堂,灵活、准确、统一、连续性、速度、严格的服从、摩擦少、物力和人力成本低，是严格的官僚制行政的属性。官僚制强调以可计算的规则为根据的客观的组织行动、不顾及人。 “官僚制具有理性的特性，规则、手段、目的和注重事实主导其方向”。 官僚制行政的这一理性的特性使韦伯以及像威尔逊那样的人把官僚制与 联系在一起。 在韦伯看来，“现代文明，尤其是技术经济结构的本质”要求“结果的可靠性”，而官僚制组织则可实现这一点,现代文明,23,高

15、等课堂,二、异常现象,韦伯预料，“哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确立的行政关系的类型实际上是不可摧毁的”。 它是这样一种工具，“任何知道懂得如何控制的人都能轻易使其运转”。实际上，官僚制将为任何政治主子服务。 在韦伯看来，“因此，官僚机器继续为成功的革命者或者侵略者服务，就像它曾经为合法政府服务过的那样,24,高等课堂,充分发展的官僚制占主导地位，会使所有类型的宪政规则变得没有意义。官僚制变成了排他性的政治现实,25,高等课堂,第三节 美国公共行政的研究传统,美国公共行政研究大多“ 不用论断性的理论价值，从理论得出假设，然后用证据支持或者拒绝假设、以检验理论”。 美国公共行政更关心作为规定

16、性的学说，它可以用于使行政组织理性化，并重新组织，使之符合等级制组织的原则（字面理论）。被视之为永恒真理的原则能把“执行方法从经验性实验的混乱和代价昂贵中拯救出来,26,高等课堂,第四节 古立克的异常学说,一、同质性原则 “同质性原则”意味着手段必须有助于完 成某一特定的任务。 （把两种或者更多种异质的职 能联在一起，会混合生产要素，从而阻 碍、损害净社会生产从而牺牲行政的技 术效率,27,高等课堂,古立克认为： 1.“没有人会考虑把供水和公共教育或者税政与公共娱乐混合在一起。” 这些职能的差异太大，不能再一个机构里混合。 2.”政治“，与”行政是异质的职能，不能混合在行政结构内，否则就会产生

17、非效率,28,高等课堂,二、重组行政首长 具体包括两个措施： 一是通过增加管理层次，在行政首长下设立3-4名助理，每个助理只管理同质性事务； 二是重组行政职能，即POSDCORB（概括行政首长的工作）。计划（planning）、组织（organization）、人事（staffing）、 指挥(directing)、协调(coordinating)、报告(reporting)以及预算（budgeting,29,高等课堂,三、丛林结构,传统上，组织活动是按照“服务的目的、运用的程序、接受服务的个人或客户、提供服务的地点进行安排的（部门化）。 但是古立克认为组织活动可以用多个标准进行组织，而不是只

18、用一个标准。例如在垂直上按照目标进行组织的同时在水平上按照程序进行组织。这样，组织就被构造成一种丛林结构（等级金字塔的对称性被放弃，替之以“丛林结构”的格局,30,高等课堂,四、控股公司观念,古立克引入了“控股公司的观念”: 他建议“从事许多复杂活动的大型企业并不需要广泛的或者密切的协调，而只需要最松散型的中央协调权威”，他用这个概念隐喻政府部门，“总统是控股公司的行政首长，每个部门是子公司”。 古立克预料，在这种情况下，每个部门“被赋予广泛的自由，以其认为适当的方式运作，在母公司核心的总统会只负责防止冲突和竞争之事,31,高等课堂,五、一个主子,如果“每个人”只能服务于“一个主子”，命令统一

19、原则大概可以保留。 比如说：简单的“等级概念”替换“丛林结构”那样的复杂的“组织间相互关联结构”，但由单一的行政首长控制,32,高等课堂,第五节 西蒙的挑战,西蒙认为，应该运用效率标准作为工具 确定何种组织形式最好，基于此，西蒙 批评的考察了传统公共行政的原则。西 蒙认为放松命令统一原则的收益超过其 成本的话就应该放松。 “在重构行政理论的努力中，西蒙努力发 展了一种理性选择的理论”。在一系列事 实前提和价值前提的限定下，“效率标准 意味着对所有人来说只有一个可欲的选 择,33,高等课堂,由于人的理性和权威都是有限的，组织中的人都要受到彼此依赖，因而西蒙把组织看做不同成员（组织的顾客、雇员、企

20、业家）所确立的可接受领域之间的均衡，即均衡组织模式。西蒙用效率标准拒绝了等级组织的完善就是效率这一预设。 但是，奥斯特罗姆认为，“尽管拒绝了在任何以及所有情况下，命令统一是效率必要的逻辑条件，西蒙在讨论行政行为时又回到了面对等级制的现实”。也就是说，西蒙并没有突破科层制，没有提出替代性的组织方案,34,高等课堂,第三章 当代政治经济学家的研究,第一节 人的模式 第二节 事物的结构 第三节 决策安排,35,高等课堂,第三章 当代政治经济学家的研究,第一节 人的模式 人性模式 他们采用一种方法论的“个人主义”。运用“代表性个人”的或者“一组代表性个人的视角”。 代表性个人 社群成员、一个企业家、一

21、个公共雇员或者其他个人，他们的利益都得到了明确的陈述； 个人的 自利、理性、信息、法律与秩序以及最 大化策略的选择,可以是假设,假设,36,高等课堂,自利：它的假设主要意味着“每个个人都有影响他或她作出决定的偏好；这个偏好每个人都可能是不同的”。 理性：它往往被界定为“以连续的方式对所有可得到的选择进行排序的能力”。 信息：它的假设往往指三个层次，即确定性、风险性以及不确定性。 法律与秩序：假定某种政治结构提供了分析的背景。 最大化策略：个人会采用最大化策略的假设意味着个人所考虑的方案选择会根据其自己的偏好提供最大的策略，这实际上与效率标准是同等的,37,高等课堂,第二节 事物的结构,特色：相

22、对可分性或者不可分性。 重要标准：单个的个人通过“占有”、“交换”或者“使用”来“控制”事物的程度是确立其可分或不可分的重要标准。 事物的排序：纯粹私人事物到公共事物排序（任何决策情境所涉及的事物都可排序,38,高等课堂,有益物品喜爱；有害物品躲避 *潜在需求会超过供给，*供给超过需求，要求限制 有益物品就会稀缺。 或者变更供给。 纯粹的私益物品被界定为高度可分的(可包装、容纳或者以具体的单位量度的东西)； “纯粹的公益物品”是高度不可分的（一旦公益物品为若干人提供了，其他人也可以享用它们而不必付款） 大多数政治经济学者都把外部效应、共同财产资源、集体物品或者公益物品与私益物品相对，并与市场缺

23、陷和市场失败相关,39,高等课堂,第三节 决策安排,政治经济学家研究的基础是这一假设，如果要增加社群个人的福利潜力，追求最优化策略的自利的个人要求适当的决策规则或者决策安排来处理不同结构的事物。 没有任何单一形式的组织是“适用于”所有情形的，每个组织安排都有“局限性”（如果这些局限性占上风，那么制定缺陷和失败就会显现出来）。 组织安排分析中重要的因素： （1）在某一共享的理解社群背景中； （2）当自利的个人在特定的情景结构内选择优惠策略时,40,高等课堂,3）特定组织安排应用； （4）特定的事物（物品）结构； （5）预料随后发生的结果。 组织安排的最优选择应该是与“制度弱势”或者“制度失败”相

24、关的“成本最小化”的选择。 政治经济学家在评估不同场合策略选择决策结果方面进行的分析可以应用于四个不同的决策安排： 1.可用于考察决策规则允许个人选择与共同财产或者公益物品场合相联系的效应。 2.可应用于考察涉及公共部门内全面安排有益物品和服务的大规模官僚组织的决策效应,41,高等课堂,3.在给定与个人选择和大规模官僚制建制的制度缺陷和制度失败相关的问题时，就要考虑能够使一群人通过组织集体企业来降低开发共有财产资源或者提供公益物品的成本。 4.还要把发展多组织安排看作是提供多种多样公益物品和服务的手段,42,高等课堂,第四章：民主制行政的理论：被抛弃的选择,第一节 一些异常的思路 第二节汉密尔

25、顿和麦迪逊的民主制行 政理论 第三节托克维尔对民主制行政的分析,43,高等课堂,理论背景,官僚制行政理论 VS 当代政治经济学家、民主制行政理论 1、官僚制行政理论：韦伯、威尔逊、白浩哲、霍布斯 2、当代政治经济学家：管辖交叠和权力分散在公共经济中能够促进各种公益物品和服务的生产（这就挑战了传统公共行政要求只有单一权威中心、负责最高统一命令的政府单位的基本准则）。 3、民主制行政理论：管辖交叠和权力分散,44,高等课堂,论点,威尔逊提出了官僚制行政理论，把它作为 有类似政府的“良好”行政规则，与此同时， 他也拒绝了民主制行政理论,45,高等课堂,第一节 一些异常的思路,1）威尔逊、白浩哲、霍布

26、斯：单一权威中心 异常思路威尔逊 行政研究：“体制内之体制”盛行于美国政府。“如何管理这些政府中之政府，使公共官员的兴趣不仅在于其上级，而且也在于其社群，最大限度地发挥其才能，才能无愧于心？” 这意味着：公共官员作出决策的道德选择基础是良心、政治上司的权威以及社区的诉求因素。这些官员的主子实际上不只有一个,46,高等课堂,第一节 一些异常的思路,2）白浩哲： 美国人在制定宪法时，试图复制英国宪法，但美国体制的设计却误解了英国宪法。 异常思路奥斯特罗姆 美国宪法的设计者知道他们正在做什么，审慎地把自己的政治实验奠基在可选择的设计之上。 美国政治体制创造了不同于英国体制的联邦结构必然带有交叠管辖的

27、特色,47,高等课堂,第一节 一些异常的思路,3）韦伯：民主制行政不是取代官僚制行政的有活力的选择。民主制行政局限：只能运用于地方组织或成员数量有限的组织；行政机构“总是悬在纯粹的仆从和主子之间”。 异常思路韦伯： 民主制行政两个特色：一是平等之上的假设，即每个人都有资格参与公共事务的活动，二是命令性权力的范围限制在最小范围内,48,高等课堂,第二节汉密尔顿和麦迪逊的民主制行政理论,1）现象联邦体制中的共存行政 国防、内部安全及征税问题： 对付共同危险的适当手段“应该是共同委员会和共同财政的目标”。国会起共同委员会的作用，授权建立适当的武装，保障美国联邦的共同防务，其资源由共同财政提供，共同财

28、政则通过统一的征税措施来自每个州的人民,49,高等课堂,适当的武装,一支混合的武装力量，它的构成：一是每个州均有精选的、训练有素的军事武装部队，保护本州，并为了共同的防务接受合众国的调遣；二是作为全国边防守备队的必要补充，为所有州提供共同的防务。 防止武装力量篡夺政治权力：每个州存在的民兵,50,高等课堂,具有共存政制或交叠管辖特征的联邦体制,美国人民的“总体利益”可以在全国政府层次得以组织起来，而地方、特殊的利益则可以在无数州和地方政府层次得以组织起来。 “联邦和州政府只是（同一批）人民的不同代理人和受托人。根据构造和设计而有不同的权力，并服务于不同的宗旨,51,高等课堂,州和全国政府共享的

29、共存征税权力,不可以建立充分交叠的、分立的税政体制 全国性行政要与各州建立协作性的安排，从而每一方都能获得共同行动的好处，避免相互排斥性的竞争,52,高等课堂,2）理论化民主制行政,民主制行政的原则自治原则 所有的政府单位都根据自治原则设计 1政府的界限和条件源于人民确立和变更这些界限和条件的权利。 2人民确立和变更政府界限和条件的权利通过根据非常规的决策规则才能采取行动的立宪程序得以表达。 3宪法或者宪章中所说明的政府的界限和条件在法律上约束行使政府权力的人，并且不能被这些政府权威所改变。 4宪法或者宪政中说明的政府的界限和条件根据共同,53,高等课堂,民主制行政可以替代官僚制行政,在民主制

30、行政中，官僚制行政内部的普遍的等级序列条件可以放松，如果公共行政组织得服务于特定的选民，如果大众控制、立法监督和司法救济的机制成为官僚制控制机制的代替品。民主制行政程序必然依靠可作用于任何公共企业经营的民主控制机制,54,高等课堂,第三节托克维尔对民主制行政的分析论美国的民主,1）现象美国把自利的学说正确地运用于治理社会 分配权力 美国的自治传统先来自乡镇，然后占据各州 每个州的政治和行政事务的特质是“中心在三个行动的焦点上”：乡镇、县和州,55,高等课堂,B.限制权力,执行权力分散在许多手里” 授予执行性领导的权力可以通过大众选举，立法监督以及司法救济来得以限制,56,高等课堂,2）对比法国

31、官僚制行政、苏联民主社会行政,美国民主制行政 在忙乱的活动中有着一种根本的秩序 B. 法国官僚制行政： 与集权行政相关的统一设计、精密细致安排以及完备行政却有相反的效果：“它只是构成了障碍，而不是采取行动” C.苏联民主社会行政： “超君主型的行政”与共和制混合（高度集权的行政体制与作为民主社会特质的平等至上主义的生活条件）只能是一种短命的怪物,57,高等课堂,3）理论化民主制行政,民主制行政的基础 一是每个人都有资格参与公共事务处理的平等之上主义的假设 二是所有重要的决定都留给所有社群成员以及他们所选择的代表考虑 三是把命令的权力限制在必要的最小的范围 四是把行政机关的地位从主子的行政机关变

32、成公仆的行政机关,58,高等课堂,民主制行政可以替代官僚制行政,可以指望官僚制行政体制的要素，但不指望发现这些因素在民主体制中成主导性的特质。 民主制行政的特质是多中心而不是单中心的。 通过交叠管辖和权力分散的体制，民主制行政获得了一种稳定的形式，从而提供了一种公共行政组织的替代结构,59,高等课堂,结论,汉密尔顿和麦迪逊的联邦党人文集以及托克维尔的论美国的民主阐述了民主制行政理论。美国建国的实验是以民主制行政理论为基础的。通过交叠管辖和权力分散的体制，民主制行政获得了一种稳定的形式，从而提供了一种公共行政组织的替代结构。但是，就是这样一种理论，却被在19C末20C初发展的公共行政主流传统所拒

33、绝。这一拒绝实际上导致了本世纪众多行政改革努力均以失败而告终，也是美国政府在最近几十年里宪法危机不断的思想根源,60,高等课堂,第五章：选择未来,第一部分 分析范式选择的机会成本 第二部分 论述总结民主行政范式基本定理 第三部分 举例具体分析不同政策取向的运用,61,高等课堂,第一部分 分析范式选择的机会成本,威尔逊的理论源于霍布斯，认为必须要有一个终极的权威，要有单一的主权者来掌权，因此拒绝了联邦党人的以权威分散、权力分立为基础的设计理论。 而联邦党人的实在宪法性法律的理论相比较而言具有延迟、公开的争吵以及复杂的关系等成本,62,高等课堂,结论,两种范式选择都有各自的成本，但是选择威尔逊范式

34、的成本更高，实在宪法性法律这种体系虽也有成本，但因其可以尽量避免或减少轻率行动以及秘密阴谋带来的巨大的损失，所以相对优势很大,63,高等课堂,第二部分 论述总结民主行政范式基本定理,提出了托克维尔的关于“结社科学”的观点，认为这是民主国家“一切科学之母”，是民主社会发展文明的必要要素。由此产生疑问，这样一种科学是奠基于霍布斯的主权理论还是限权宪法理论之上？进而展开对霍布斯主权理论与限权宪法理论的一致与分歧之处的分析，进而概括出民主制行政范式的基本理论,64,高等课堂,1、一致之处,两种理论关于人性模式、社会组织的性质以及政府具有实施法律的权力这几方面具有相同的认识，从这一程度上说，二者依据的人

35、类结社的科学是共同的。主要包括一些共同的假设：单个人是构成任何政治体制的基本材料或单位；决策规则是任何社团中有序关系的基础；规则依靠单个个人考虑他人利益制定、实施和修改；依靠分配给某些人超常的权力来对其他社群成员实施；政治不平等状况的普遍存在,65,高等课堂,2、分歧之处,两种理论对于政治不平等问题的认识与解决出现分歧。霍布斯认为政治不平等是绝对的，要依靠单中心的权威行使绝对的主权，这种主权高于法。而限权宪法理论认为政治不平等是相对的，权力应该分立，并相互制约，法律高于权力,66,高等课堂,结论,威尔逊的行政理论适用于高度集权的单中心的决策结构的政治体制，官僚制并非是所有政府唯一良好行政的理论

36、。美国实际上是一个多中心的体制，需要选择适当的政治组织理论民主制行政范式进行改革，否则“我们不能够鉴别我们之所以痛苦的原因，我们也将染上我们不知道的疾病,67,高等课堂,第三部分 举例具体分析不同政策取向的运用,首先是地区性的制度安排。举经济发展委员会的报告为例，遵从威尔逊范式，报告不仅忽视官僚制的制度缺陷、目标置换和机能失调，并且成本过高，不切实际 接下来是全国性的事务分析。传统模式集中于加强总统权力，这不仅没有必要且弊端重重：额外成本过大，易造就一些战争和危机的政治饰词导致政府绩效危机和信任危机,68,高等课堂,结论,霍布斯设想的宪法利于军事国家的运转，但是“人类社会能够通过深思熟虑和自由

37、选择来建立良好政府，在此宪政规则能够在具有实质性分权和交叠管辖特色的政治体制中得以实施”“不断的战争威胁也可以通过适当的利用联邦组织原则得到潜在的解决”。也就是说，民主制行政的范式可以代替官僚制的范式,69,高等课堂,思考,从作者的观点看，民主制可以替代官僚制，并且应该代替官僚制，从实践的角度看，真正的民主制行政的可行性,70,高等课堂,第六章,美国政府持续的宪法危机,71,高等课堂,一 作为宪政危机的水门事件,章节目录: 1.1 全能执行机关的构造-P136 1.2 总统指示就是有效的法律吗?-P139 1.3 一种新型的总统执行部门?-P142 1.4 新的秘密结论-P143 1.5 结论

38、-P143,72,高等课堂,二 扩大权力和放弃责任,章节目录: 2.1 执行的责任与否定 2.2 立法与行政规则的制定 2.3 司法缺位与积极冲动 2.4 互相迁就治国,73,高等课堂,一. 主题 : 宪法危机,二. 理论背景: 1939年和1949年的行政重组法为寻求加强行政权力的人提供了广泛机会。 第2号重组计划包含着重要的法律设计，剧烈的改变了美国的宪政体制。 汉密尔顿等人的联邦党人文集:权力制衡 托克维尔的论美国的民主,74,高等课堂,三. 核心观点与思想:美国宪法所规定的三权分立与制衡的纸面原则没能落实与当代美国社会。 美国的联邦政府，通常为立法部分、行政部门和司法部门三个分支，其权

39、利的分配与相互的关系，是宪法的基本精神所在，宪法出现的危机，也正是指三个部门在实践中违背了宪法原意,75,高等课堂,一）行政部门：权力扩张,水门事件：总统扣留证据、限制调查范围。“总统是否可以合法的利用职务的外衣阻止这类程序，变成了一个重大的宪法问题。,76,高等课堂,1939年和1949年的“行政重组法”使总统获得了更大的权力，可以颁布重组计划，且具有宪法效力。“国会把实质性的立法权转移给了总统。” “第2号重组计划”“通过执行部分的关于政府应该干什么的指示，执行权力可以置换国会的权力。,77,高等课堂,托马斯.霍布斯就认识到，”契约没有刀剑就只是言辞。“法律的力量主要依靠执行的裁量权和行动

40、。实施是有效法律的重要条件。,78,高等课堂,总统的指示变成生效的法律时，国会的立法就只能起到一般地陈述原则或者目标的作用了。 立法变成实在道德而不是实在法时，国会就降级为履行礼仪性功能，宣布公共生活的道德上的陈词滥调了。,79,高等课堂,如果在一般的法律规定之外，执行部门的指示能够指挥法律实施的实践，那么执行部门的指示就变成了生效的法律。” “立宪政府体制的逻辑是所有政府权力都要受到的限制,80,高等课堂,二）立法：权力旁落,越来越强的趋向是国会依靠最松散的措辞，”如“清洁的空气”、“纯净的水”，然后把规则和条例细化的任务分配给执行机构。行政重组法意味着根本性的规则制定权转移到了执行部门。,81,高等课堂,规则的制定权转移到了执行部门，这意味着法律不再被要求把公民当做选民看待的人所指定。相反，职业的或行政的标准变成了至高无上的标准，是实施者而不是经过治于人者的同意设定执行的标准。,82,高等课堂,实证道德性的立法和虚幻的基金拨款仅意味着国会的立法过程越来越具有公共剧场的特性，上演的戏剧不是现实而是小说。戏剧中的演员更关心其公共形象，而不关心其解决公共形象，更不关心其解决公共问题的能力。这是现在某些政治科学家所说的“符号”政治,83,高等课堂,三）司法部门：缺位与扩张,联邦司法机关在一些领域，放弃其责任、不维持对全国性政府实质权力进行制约的同事，大大地