全球金融监管改革及发展趋势_郭卫东

全球金融监管改革及发展趋势 * 郭卫东 摘要 国际金融危机的爆发，充分暴露了全球金融监管体制存在诸多问题，改革势在必行。结合 美国、欧盟和英国近年来的金融监管改革实践和发展脉络，国际金融监管改革的发展趋势是，加强 宏观审慎与微观审慎监管的结合; 加强对金融消费者的保护; 改变监管理念，强调全面监管，努力 填补监管漏洞; 改变监管治理结构，加强国际合作，建立特殊处理机制。 关键词 金融监管; 系统性风险; 消费者保护 中图分类号 F830 文献标识码 A 文章编号 1006012X ( 2013)060112 ( 05) 作者 郭卫东，讲师，博士研究生，北京师范大学经济与工商管理学院 ( 郑州航空工业管理学 院) ，北京100875 一、引言 国际金融危机爆发至今已经 5 年，期间，美、欧、英等 国家的金融监管当局备受来自各方的指责与批评，于是美、 欧、英等监管当局深刻反省现有金融监管的缺失与低效，纷 纷出台一系列新的金融监管改革方案，并且通过 G20 金融峰 会，积极探寻和设立新的金融监管改革框架与规则，力求加 强国际金融监管与合作，全球由此掀起了国际金融监管改革 的浪潮。然而，当前，国际经济依然困难重重，欧洲债务危 机难见起色、美国 “财政悬崖”等诸多问题仍十分棘手。在 此背景下，全球金融监管改革理念创新、模式变革及发展趋 势已成为各国及国际组织高度关注的焦点。基于此，笔者拟 深入探究全球金融监管存在的弊端，结合近年来主要国家的 金融监管改革实践及发展脉络，揭示全球金融监管改革未来 的发展趋势。 二、金融危机给全球金融监管带来的反思 2008 年爆发的国际金融危机给全球的金融业及实体经济 带来巨大的冲击，尤其美国、欧盟和英国的金融业更是遭到 重创。国际金融危机的爆发及蔓延充分暴露了全球金融监管 体制存在的诸多问题，它让国际金融组织及各国经济学家深 刻反思。 1 传统的金融监管理论备受质疑 在金融危机爆发之前主流国际金融监管的理论基础属于 新古典经济学范畴，而 “经济人假设”是新古典经济学的核 心假设，其实质是强调个人效用最大化，其中 ，“偏好”是经 济人的关键特征。 1 一般均衡定理是新古典经济学的正常范 式，即在个体追逐利益最大化的条件下 ，“看不见的手”会使 市场自动达到均衡， 2 对于金融市场来说就是指整个资本市场 能够准确和全面地反映那些决定证券价格的所有有关信息。 新古典经济学给国际金融监管带来了重要启示:由于市场是 有效的并且参与者是理性的，因此，应尽量少监管，让市场 自身充分发挥作用。具体体现在 3 个方面:第一，由于市场 价格信号灵敏而且正确，完全可以通过市场纪律去控制那些 不良的风险承担行为。第二，要充分体现优胜劣汰的市场竞 争机制，让那些出现问题的机构及时进行破产清算。第三， 不要监管金融创新，因为市场纪律与竞争会自动淘汰那些没 有价值的金融创新，金融监管很可能会抑制金融创新。 211 *基金项目:本文系国家社会科学基金重点项目“我国经济发展方式转型中的金融保障体系研究”( 10AJL005) 。 可是，在本次金融危机中呈现出一些与新古典经济学的 假设及观点不一致的现象，因此传统的金融监管理论受到强 烈质疑。主要表现在以下 5 个方面:第一，行为金融学告诉 我们，个体行为也可能出现非理性。第二，个体行为即使是 理性的，并不能代表集体行为是理性的。第三，那些 “大而 不倒”的金融机构很难通过市场出清的方式来解决，因为它 们的破产极易引起系统性风险。第四，市场纪律未必能有效 控制那些不良的风险承担行为，例如，薪酬激励机制过于看 重短期财务业绩，会造成高管从事过度风险，引起过度投机。 第五，在金融消费中很可能存在欺诈行为与非理性的行为， 常常出现金融机构推销风险很高的金融产品，很多消费者极 有可能购买了自己根本就不懂的金融产品。 2 忽视了对系统性风险的监管 长期以来，对单一投资主体诸如银行、投行等金融机构 的金融监管是监管部门重点监管的内容，这属于微观审慎的 范畴，即加强对 “系统风险” ( systematic risk)的监管。而金 融市场之间或机构之间的关联性以及它们的外在溢出效应常 常被忽视。再加上金融市场中会有不可避免的信息不对称缺 陷、宏观经济政策的意外冲击和市场中的集体恐慌现象等诸 多诱因，因此，往往通过金融市场或机构的关联性使单一市场 或机构的风险迅速蔓延到相关市场和金融机构，呈现出跨市 场、跨行业和跨区域传递的现象，很多金融机构出现 “多米 诺骨牌”式的倒塌，即形成了 “系统性风险”( systemic risk) 。在金融全球化的今天，全球金融体系呈现网络状发展 的态势，再加上金融体系的内在顺周期性的特性，导致系统 性风险进一步加剧和深化，造成原本健康的金融机构由于整 个金融系统环境的恶化而被拖入其中，使金融危机越演越烈， 以至于难以控制。2008 年，美国的金融危机很快演变成全球 性的金融危机就是一个经典的案例。可以说，本次全球金融 危机的爆发及快速蔓延与忽视对系统性风险的监管是密不可 分的。 3 忽视了对影子银行及金融创新的监管 随着国际金融危机的蔓延和深化，金融学中出现了一个 新概念 “影子银行体系” ( shadow banking system) 。这个 概念最早是由美国太平洋投资管理公司执行董事保罗麦卡 利 ( Paul McCulley)于2007 年首次提出， 3 从2009 年起 ，“影 子银行体系”就被正式且广泛地在各类学术会议中讨论，并 且变成国际金融监管当局文件中的正式概念 。 “影子银行体 系”又称为 “平行银行体系” ( The Parallel Banking System) ， 它包括对冲基金、私募股权资金、投资银行、抵押贷款经济 公司、债券保险公司等诸多非银行金融机构。 4 这些非银行金 融机构通常对企业、居民以及其它金融机构提供流动性和期 限配合，甚至通过提高杠杆率来操作大量证券和复杂的金融 工具等服务，从而在一定程度上替代着商业银行的一些核心 功能，但是它们在金融危机之前却游离于金融监管之外。实 际上，影子银行体系常常通过股权投资和表内外授信等多种 方式与传统的商业银行体系建立联系，并且以更高的杠杆率 去获取高风险情况下所带来的高收益。在金融创新快速发展 的情况下，银行往往通过金融衍生工具以及资产证券化等投 资工具竭力把信贷资产移到表外，这样，已经过度创新及衍 生的金融产品超越了实体经济及消费者的实际需求，整个金 融体系的脆弱性进一步加强。可是，监管机构对过度创新出 来的衍生工具及市场交易缺乏了解，以至于不能对可能产生 的风险进行有效监管，这就为金融体系的稳定发展埋下了很 大的风险隐患。时任美联储主席的格林斯潘在本次金融危机 爆发后，承认过度创新的金融产品是金融危机的重要诱因。 5 因此，此次全球金融危机告诉我们，影子银行的快速发展以 及过度金融创新是金融危机的主要推手，全球忽视了对它们 的金融监管。 三、金融危机后全球金融监管改革动向 在金融危机爆发后，尤其是美、欧等国家的金融监管当 局备受来自各方的指责与批评，各国金融监管当局深刻认识 到传统金融监管体制的不足，纷纷开始探寻新的金融监管框 架体系，于是出现了全球金融监管改革的新浪潮。 1 美国的金融监管改革动向 2009 年 6 月，美国提出了 金融监管改革 新的基础: 重建金融监管的方案，后经参议院和众议院审议并完善后， 最终于 2010 年 7 月颁布了 多德弗兰克华尔街改革与消费 者保护法案( 通常简称 多德弗兰克法案 ) 。 6 多德 弗兰克法案的核心内容是防范系统性风险、加强对消费者 保护以及扩大监管范围等，该法案可以说是从 1933 年 格拉 斯 斯蒂格尔法以来的具有里程碑意义的银行监管法案。 ( 1)重塑监管体系，强化监管意识 为了强化监管职能，美国新成立了金融稳定监管委员会 ( FSOC) 、消费者金融保护署 ( CFPB) 、联邦保险办公室 ( CFPA) ，撤销了 “储蓄机构监理署” ( OTS) ，将其主要职能 划分到 “货币监理署”( OCC) 。 7 美国的金融监管机构主要变 化情况见表 1。 311 2013 年第 6 期 经济体制改革 表 1美国金融监管机构变化情况表 变化类型机构名称主要职能 新成立 金融稳定监管委员会协调金融监管机构、监督美联储实施监管等 消费者金融保护署 保护消费者获取金融产品及服务的合法权 益、保护投资者的利益等 联邦保险办公室 监测保险业的系统性风险、收集保险业数 据、监管保险公司等 撤销储蓄机构监理署 监管隶属于储蓄机构保险基金的在联邦及州 注册的储贷机构 调整货币监理署 把储蓄机构监理署的主要职能划分到“货币 监理署” ，对所有在联邦注册的存款机构进 行审批和监管 资料来源: 由 Dodd Frank Wall Street eform and Consumer Protec- tion Act 有关内容整理而得。 ( 2)加强对系统性风险的防范 为更好地防范系统性风险，美国主要从 3 个方面来加强。 一是专门成立了金融稳定监管委员会，其主要职责是监测与 处理对国家金融稳定有威胁的系统性风险。二是加强对银行 的资本要求，多德弗兰克法案要求银行必须接受更严格的 资本监管标准，同时还对银行控股公司提出了和那些商业银 行相同的资本充足率的要求。三是建立了新的破产清算机制， 该机制由联邦存款保险公司来负责管理，当遇到某金融机构 的倒闭有可能破坏金融体系稳定时，联邦存款保险公司就可 以接管、拆分甚至清算该公司。 ( 3)加强对消费者保护的力度 为加强对消费者的保护，美联储专门成立了消费者金融 保护局，以确保消费者选择消费服务及金融产品时，避免遭 受掠夺性条款或一些不公平及欺骗性交易的损害等。同时， 在美国证券交易委员会还成立了投资者顾问委员会和投资者 保护办公室，以此来加强对投资者的保护。此外，专门的信 用评级机构监管办公室对企业高管薪酬进行监督，确保高管 薪酬制度不会诱导对风险的过度追求。为防止金融企业出现 过度投机行为，多德弗兰克法案还对企业高管薪酬加强监 督，建立高管薪酬制度以减少高管对风险的过度追求，从而 在一定程度上加强了对消费者的保护。 ( 4)加强对对冲基金及衍生产品的监管 以前游离于监管之外的对冲基金、私募基金场、外衍生 品市场在 多德弗兰克法案中被纳入监管范围，主要是 用以提高金融衍生品交易的透明度，限制那些具有高风险的 衍生品进行交易。此外，为加强对金融机构自营业务的管理， 提出了 “沃尔克规则”( Volcker ule) ，要求那些吸收存款的 银行限制其自营交易，同时必须剥离其有关衍生品业务，这 样就会切断银行与对冲基金以及私募股权基金之间的关联。 2 欧盟的金融监管改革动向 随着美国 多得 弗兰克法案的颁布，欧洲议会于 2010 年 9 月 22 日审议并通过了泛欧金融监管改革法案，该法 案打破了欧盟成员国之间各自为政的监管格局，从微观审慎 监管和宏观审慎监管两个层面上建立起泛欧金融监管体系。 8 该体系确立了欧盟金融监管中 “一会三局”的监管格局，在 一定程度上可以更好地做好全欧洲的金融风险防范及金融 监管。 ( 1)新设立欧洲系统性风险监管委员会，以加强宏观审 慎监管 在泛欧金融监管改革法案中提出了要在欧盟内部实施宏 观审慎监管的理念，并设立系统性风险监管机构以加强全面 风险监控。2008 年的国际金融危机给欧洲乃至全球的金融稳 定带来了沉重的打击，充分显现出系统性风险对全球金融市 场的稳定有巨大的危害。因此，创设系统性风险监管委员会 (ESB )是欧盟对本次金融危机教训深刻反思的产物，也是 泛欧金融监管改革法案的核心。欧盟系统性风险委员会是欧 盟内部的宏观审慎监管机构，主要职责是，监管欧盟信贷总 体水平，识别、评估及监管对欧盟整个金融市场可能产生威 胁的各种风险，并在必要时发出预警信号以及提供相应的政 策或法律等方面的监管建议及措施等。遗憾的是，欧盟系统 性风险委员会不具有正式的权力，仅具有咨询功能，不能够 在处理金融监管问题上对各成员国下达指令，不具有法人 地位。 ( 2)建立超国家金融监管机构，以加强微观审慎监管 欧盟在金融危机中遭受重创的原因之一是由于各成员国 的金融监管机构之间信息沟通不畅。为此，欧盟建立了超国 家金融监管机构，旨在从微观审慎监管角度加强对欧盟的金 融监管改革。具体来说，新成立了欧盟银行业监管局 ( 负责 银行的监管) 、欧盟证券与市场监管局 ( 负责对证券业的监 管) 、欧盟保险与职业年金管理局 ( 负责保险业的监管) 。这 3 个机构的设立具有超越国家的性质，其核心之处在于这些机 构有权否决各国监管机构的决定，能够有效地处理欧盟市场 内部在高度一体化过程因各成员国金融机构监管间缺乏衔接 的问题。具体来说，这些超国家金融监管机构的主要权限有: 建立了一套比较完善的监管规则及技术标准，制定了对金融 机构合适的且有约束力的规则，提供了非约束性技术标准以 供各成员国去选择使用，制定了仲裁各国监管机构之间纠纷 的有关决议，收集了各成员国金融监管的微观审慎监管信息， 积极与欧盟系统性风险监管委员会协作，等等。 ( 3)建立起以消费者保护为中心的金融监管目标 此次国际金融危机表明，许多金融机构会开发和推销过 高风险的金融产品，以至于消费者有可能购买自己根本就不 411 EFOMOFECONOMICSYS- TEM NO 6 2013 了解的产品，所以，金融消费中存在着大量的非理性和被欺 诈的行为。鉴于此，加强对金融消费者的保护已俨然成为后 危机时代世界各国金融监管当局着力改革的重要内容。欧盟 金融改革法案建立了以消费者保护为中心的金融监管目标， 把消费者保护列为欧洲金融监管系统工作任务中的绝对核心。 新设立的欧洲三大金融监管局有权力去调查特定金融机构或 有关交易行为，及时评估对金融市场可能造成的风险的危害 状况，并在必要时发出风险预警。此外，欧洲三大金融监管 局还有权临时禁止有危害的金融活动及产品。这些规定在一 定程度上有效地保护了广大消费者和投资者的利益。 3 英国的金融监管改革动向 英国的金融监管改革主要进程是从 2009 年 7 月英国财政 部发布的白皮书 改革金融市场开始的 ( 见表 2) 。 表 2 英国金融改革主要方案 时间改革名称核心内容 2009 年 7 月 改革金融市场 白 皮书 改革监管机构、加强对消费者的保护、控 制系统性风险等 2010 年 4 月 金融服务法把白皮书的若干内容以立法形式确定下来 2010 年 10 月 金融监管新方法: 判 断、焦点和稳定 提出金融监管改革方案征求意见内容 2011 年 2 月 金融监管新方法: 建 立更稳定的金融系统 提出了更加详细、具体的金融改革方案 2011 年 6 月 金融监管新方案: 改 革蓝图 详细全面地阐述了英国政府的金融监管改 革设想 2012 年 1 月 ICB最终报告 计划新的金融监管体制在 2013 年年初开 始执行 资料来源: 根据英国财政部及 ICB 发布的有关信息整理。 ( 1)加强宏观审慎与微观审慎监管间的结合 英国将金融服务管理局的金融监管职能分拆为金融政策 委员会 ( FPC) 、审慎监管局 ( PA) 、和金融行为局 ( FCA) 3 个部门来承担。金融政策委员主要负责宏观审慎监管，识别 及检测系统风险，而且有权在必要时采取应对措施，给审慎 监管局和金融行为局发布命令或建议等，因而很好地把宏观 审慎与微观审慎监管有机地结合起来。审慎监管局主要是针 对个别机构的金融监管，增加监管机构的安全性，保障金融 体系的稳定和审慎运行，让那些被监管的机构在开展业务时 避免造成对系统稳定性构成负面的影响，把倒闭机构所造成 的破坏性影响降到最低。金融行为局主要是取代以前的金融 服务管理局的职能。 ( 2)加强对金融消费者的保护 在金融危机中，众多的金融消费者遭受重大损失。危机 后，英国要建立消费者保护和市场管理局 ( CPMA) ，主要用 来监管所有的金融服务行为，加强对金融消费者的保护。CP- MA 就是金融行为局在金融改革文件中的前身，英国政府通过 法律形式授予金融行为局特殊的权力，即其主要目标是用来 保护金融消费者以及确保金融市场的健康，从而保证消费者 对金融服务和金融市场充满信心。此外，在金融行为局履行 以上主要目标的同时，还要平衡与考虑到要和其它监管机构 在目标上的协调、恰当的监管原则和对公共利益关联性的影 响等。 ( 3)建立特殊处理机制，提高其处理危机的能力 在英国金融监管改革以及其在 2009 年颁布的 银行法 中，英国建立了一套特殊处理的机制 ( S) ，用来及时处理 有问题的金融机构，防止其波及到整个金融体系。 9 S 的核 心内容包括:维护整个金融体系的稳定、保障人们对银行系 统的信心、保障存款人的利益、维护公共资金安全等。在 金融监管新方案 ( 2011) 中，明确规定了要征收 “银行税 ( BankLevy) ”的决议， 10 以此作为现行有效金融监管的补充， 从而加强政府在应对金融危机时的处理能力。 四、全球金融监管变化的发展趋势 自 2008 年金融危机爆发以来，世界各国的金融监管目标 都在发生着显著的变化，美国、欧盟及英国近年来推出的金 融监管改革方案基本上能够反映出国际金融监管改革的发展 趋势，加强宏观审慎与微观审慎的结合，加强对金融消费者 的保护，改变监管理念以及监管治理结构已成为全球金融监 管的新趋势。 1 金融监管变革: 由微观审慎到宏观审慎和微观审慎监 管的结合 金融危机爆发以来，国际组织和世界主要经济体都深刻 认识到，传统的微观审慎监管是不能有效处理系统性风险的， 迫切需要建立以宏观审慎监管为重点、继续完善微观审慎监 管的监管体系。因为宏观审慎监管能够把整个金融体系、其 它市场参与者乃至整个宏观经济牵连起来，能够有效地解决 金融风险中的亲周期性等问题。美国的金融监管方案强调 “系统重要性” ，而且十分关注业务之间监管的衔接，在对微 观个体的监管上强调监管的信息共享与衔接，同时，十分注 重宏观审慎与微观审慎监管的有效结合。欧盟的监管方案在 宏观层面上成立了 “欧洲系统性风险理事会” ，主要是监测整 个欧洲金融市场上可能发生的系统性风险问题;在微观层面 上主要是成立了 3 个专门的委员会来协调成员国间的金融监 管。近年来，在国际金融监管体系变革中，美国、欧盟及英 国的金融监管方案中都加强了经济周期中宏观审慎与微观审 慎监管的有机结合，强调了对系统性风险的防范及控制。 2 金融消费者保护变革: 由投资者扩展到金融消费者 长期以来，各国金融监管机构都把对金融投资者的保护 511 2013 年第 6 期 经济体制改革 当做主要目标。随着金融混业经营的快速发展，许许多多的 衍生金融品不断涌现，普通民众已参与到金融商品的购买队 伍之中，并且把金融商品当做可获得一定收益的消费品而进 行购买。所以 ，“金融投资者”的概念已显得狭隘 ，“金融消 费者”的范畴更合乎金融商品购买者的基本涵义。在实际生 活中，普通民众作为金融消费者与金融机构相比，无论是专 业知识水平还是个人财力，都有很大的差距，严重处于不对 等的地位，而这种不对称的结构常常招致金融机构的道德风 险。本次金融危机后，各国加强了对金融消费者的保护，美 国、欧盟和英国等在金融监管改革中均建立了专门的消费者 保护机构，重视对金融消费者的教育，坚持以信息披露为本， 强化风险提示的作用。另外，不合理的高薪会纵容金融市场 的投机行为，可是获取高薪的人却往往不承担招致危机或破 产的有关责任，为此，世界上一些国家采取了一定的措施限 制金融机构特别是高管的薪酬，从而在一定程度上更好地保 护了金融消费者。 3 监管理念变革: 强调全面监管，努力填补监管漏洞 随着国际金融市场的迅猛发展，大量的金融创新工具不 断涌现，像债券保险公司、对冲基金等新型金融机构及衍生 产品得到膨胀式的发展。相对于传统金融监管改革的滞后， 这些新型金融机构及产品只能游离于监管体系之外。在全球 经济遭受重创之后，各国的金融监管方案强调全面监管，努 力消除监管盲区和补监管漏洞。美国、欧盟和英国等均将对 冲基金、信用评级机构等影子银行纳入监管范围之内，全面 覆盖的监管理念是近年来美国金融监管的主要目标之一。泛 欧金融监管法案中设立的超国家性监管机构，意图就是扩大 监管覆盖面，确保有效监管。值得注意的是，发达国家与新 兴市场国家在对待金融衍生品的监管态度上应有所区别，因 为发达国家的衍生产品已经相当成熟，并呈现出过度创新的 状况，因此发达国家将其纳入监管范围且实施严格监管是有 道理的。然而，新兴市场国家的金融衍生品市场基本上还停 留在初级发展阶段，其创新力及服务范围还不能满足本国经 济发展的需求。因此，新兴市场国家在加强对影子银行、金 融衍生产品等进行监管时，要侧重于其在合理的范围内增加 创新力度，以此更好地满足本国经济发展的要求。 4 监管治理结构变革: 加强国际协调合作，建立特殊处 理机制 国际金融监管改革中一个非常明显的趋势是各国重视加 强国际金融监管合作，建立特殊处理机制，提高应对危机的 能力。当今世界，跨国金融机构的数量及规模迅猛增长，其 经营活动已由区域化发展至全球化，但是各国之间在金融监 管方面的合作却很少，以至于使金融活动全球化与金融监管 属地化之间的矛盾变得越来越突出，再加上各国经济环境、 监管政策及力度等的差异，极易监管套利。当跨国金融机构 出现危机状况时，任何一个国家都难以单独去防范与处置金 融危机。因此，加强国际金融监管协调合作已变成各国的必 然选择。金融危机以来，美国、欧盟和英国的金融监管改革 方案都纷纷把加强金融监管国际合作当做主要议题予以强调， 金融稳定理事会等国际组织也先后提交了一揽子的政策计划， 诸如提高系统重要性金融机构的损失吸收能力、监管强度以 及完善危机处置制度等。 参考文献: 1 美 保罗克鲁格曼著，刘波译 萧条经济学的 回归和 2008 年经济危机 M 北京: 中信出版社， 2009 2 谢平，邹传伟 金融危机后有关