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救灾减灾论文终稿 分类号C93学号0730922051U DC658密级无硕士学位论文公共组织在救灾中的应急绩效评估及应用研究杨正超指导教师姓名杨文健教授河海大学公共管理学院江苏省南京市西康路1号210098申请学位级别管理学硕士专业名称行政管理论文提交日期xx年3月20日论文答辩日期xx年3月24日学位授予单位和日期河海大学xx年月日答辩委员会主席论文评阅人、二零一零年月中国南京分类号（中图法）C93UDC（DDC）658密级无论文作者姓名杨正超学号0730922051单位河海大学论文中文题名公共组织在救灾中的应急绩效评估及应用研究论文中文副题名无论文英文题名Emergency PerformanceEvaluation andApplied Researchof Public organizations in the disaster relief论文英文副题名None论文语种汉语论文摘要汉、英语种论文页数论文字数5.0(万)论文主题词公共组织、救灾、应急、绩效评估申请学位级别管理学硕士专业名称行政管理研究方向公共人力资源管理指导教师姓名杨文健教授导师单位河海大学公共管理学院论文答辩日期xx年3月24日Emergency PerformanceEvaluation andApplied Researchof Public organizations in the disaster relief DissertationSubmitted toHohai UniversityIn Fulfillmentof theRequirement Forthe Degreeof Masterof AdministrationBy ZhengchaoYang(College ofPublic Administration)Dissertation Supervisor:Professor WenjianYang November,xxNanjing,P.R.China学位论文独创性声明本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。 与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 如不实，本人负全部责任。 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。 与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 如不实，本人负全部责任。 论文作者（签名）xx年月日学位论文使用授权说明河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊（光盘版）电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。 除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 论文全部或部分内容的公布(包括刊登)授权河海大学研究生院办理。 论文作者（签名）学位论文使用授权说明河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊（光盘版）电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。 除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 论文全部或部分内容的公布(包括刊登)授权河海大学研究生院办理。 论文作者（签名）xx年月河海大学硕士学位论文公共组织在救灾中的应急绩效评估及应用研究I摘要在全球化、城市化和我国经济社会转型的大背景下，洪水、地震、台风、安全事故等各种自然和人为灾害仍然是阻扰我国改革开放和现代化建设的重要因素。 各类灾害的特征突出表现为频度高、强度大、分布广，造成损失严重。 公共组织是救灾的主体，面对各种突如其来的“天灾人祸”，如何采取切实有效的应急措施救灾，是降低灾害造成的损失的关键。 然而，我国对于灾害应急管理的研究起步比较晚，对公共组织的救灾研究尚处于初级阶段，公共组织在救灾中的应急绩效评估体系还没建立起来，特别是灾害应急绩效评估指标体系的研究还是空白。 因而对公共组织在救灾中的应急绩效评估研究显得尤为重要，本论文试图通过绩效管理、灾害管理和公共管理的相关理论，结合我国公共组织特点、灾害发展和救灾工作实际，借鉴国外相关经验，构建公共组织在救灾中的应急绩效评估指标体系，并运用模糊综合评估模型对实际案例进行实证分析，以达到对公共组织在救灾中应急绩效的科学、合理、有效评估。 主要内容包括以下方面第一，从绩效管理、灾害管理和公共管理理论角度，全面分析和总结了国内外公共组织在救灾、灾害应急、绩效评估等方面的研究进展，为公共组织在救灾中的应急绩效评估研究奠定理论基础。 第二，结合我国灾害发生发展的突出特点，分析我国公共组织在救灾中应急管理存在的问题，总结国外灾害应急管理经验，分析其对我国灾害应急管理的借鉴意义。 第三，阐述公共组织在救灾中的应急绩效评估的目的、原则和思路，重点分析公共组织在救灾中的应急绩效评估影响因素，设计公共组织在救灾中的应急绩效评估指标，构建绩效评估指标体系，是本论文的重点。 第四，根据公共组织在救灾中的应急绩效评估指标体系，运用模糊综合分析模型，对A单位应对xx年冰冻雨雪灾害做实证分析。 第五，提出公共组织在救灾中应急绩效评估的相关政策建议，并对进一步研究做出展望。 然而，在全球化、城市化和我国经济社会转型的大背景下，洪水、地震、台风、安全事故等各种自然和人为灾害仍然是阻扰现代化建设的重要因素。 灾害发生的频度高、强度大、分布广，造成损失严重。 据统计，仅xx年全国各类自然灾害共造成约4亿人（次）不同程度受灾，因灾死亡2325人，因灾直接经济损失2363亿元，占财政收入的4.1%。 xx年“5.12汶川大地震”更是近30年来我国遭受的最严重的自然灾害，据不完全统计，地震造成68683人死亡，18404人失踪，倒塌房屋、严重损毁不能再居住和损毁房屋涉及近450万户，1000余万人无家可归，重灾区面积达10万平方公里，地震给灾区的生产、生活和社会系统造成严重破坏。 如下表1-1，是我国近10年自然灾害损失统计。 各类灾害造成重大人员伤亡和财产损失，给人民群众带来深重灾难，也严重影响受灾地区乃至全国的社会经济发展和各项建设事业，是造成社会不稳定的重要根源。 表1-11998-xx年我国自然灾害损失统计表年份人员伤亡（人）财产损失（亿元）财政收入（亿元）财产损失占财政收入（%）年份人员伤亡（人）财产损失（亿元）财政收入（亿元）财产损失占财政收入（%）1998551130079875.9530.4519992966196211444.0817.1720003014205413395.3815.27xx2538194216386.0411.85xx2384171718903.649.08xx2259188421715.258.68xx2250160226396.476.07xx2475204231649.296.45xx3155252839343.926.42xx2325236351304.034.61xx911721175261316.9219.17现代政府和公共组织的基本职能是管理国家社会公共事务，促进国家和社会的科学发展，全面协调可持续发展，救灾和灾害应急管理必然成为公共组织实施公共管理根据xx年1月16日中国自然灾害和救灾工作新闻发布会。 根据xx年9月4日国新办就四川汶川地震及灾损评估情况举行的发布会。 根据国家统计局历年国民经济和社会发展统计公报。 河海大学硕士学位论文公共组织在救灾中的应急绩效评估及应用研究2职能的重要内容。 从这个意义上说，高效的救灾和灾害应急，对我国公共组织是个紧迫而严重的现实问题。 在救灾过程中，我们积累了一定好的经验，但还存在很多问题，需要不断完善。 我国对于灾害应急管理的研究起步比较晚，对公共组织的救灾研究尚处于初级阶段，公共组织在救灾中的应急绩效评估体系还没建立起来，特别是灾害应急绩效评估指标体系的研究还是空白。 因而对公共组织在救灾中的应急绩效评估研究显得尤为重要，本研究试图通过绩效管理、灾害管理和公共管理的相关理论，结合我国公共组织特点、灾害发展和救灾工作实际，借鉴国外相关经验，构建公共组织在救灾中的应急绩效评估指标体系，并运用模糊综合评估模型，对江苏省民政厅救灾救济处在xx年的冰冻雨雪灾害中的应急工作进行实证分析，以达到对公共组织在救灾中的应急绩效科学、合理、有效评估。 1.1.2研究意义公共组织是救灾的主体，面对各种突如其来的“天灾人祸”，如何采取切实有效的应急措施救灾，是降低灾害造成的损失的关键。 从公共组织实施公共管理的角度上说，构建公共组织在救灾中的应急绩效评估体系，加强灾害应急管理，提高预防和处置灾害的能力，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事。 是构建社会主义和谐社会的重要内容。 是坚持以人为本、执政为民的重要体现。 是全面履行公共管理和公共服务职能，进一步提高行政能力的重要方面。 是现代社会管理的重要内容，是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障。 从公共组织绩效管理的角度上说，自上世纪八十年代以来，西方国家发起了一股大规模的新公共管理浪潮，它把绩效管理视作为公共管理的核心环节，绩效管理对公共组织的发展起着至关重要的作用，已日益成为国际国内行政管理学界研究的前沿领域和热门课题。 但我国公共组织绩效管理在理论、观念、方式和运行机制等方面存在着诸多的不适应因素，而绩效评估是绩效管理的核心环节和关键，因而围绕公共组织在救灾中的应急绩效评估，完善公共组织内部管理，以大幅度提高应急效率，改进应急管理方式，降低救灾的成本，增进公共政策的社会效益，塑造良好的组织形象。 此外，作为当前行政改革的一个重要部分，公共组织在救灾中的应急绩效评估对于确立公共管理新模式具有重大的理论和现实意义。 从救灾和灾害应急管理的角度上说，灾害应急绩效评估评估是救灾和灾害应急管理的一个重要方面。 衡量公共组织灾害应急的“效率”、“效果”、“好”、“不好”，建河海大学硕士学位论文公共组织在救灾中的应急绩效评估及应用研究3立公共组织在救灾中的应急绩效评估体系是关键，也是重点和难点。 通过对灾害应急系统的有效性和灾害应急计划或预案执行情况及实施效果的评估，且如果评价工作做得认真、客观，就能产生积极效果，可以找到灾害应急中存在的各种问题，逐步完善公共组织的灾害应急管理体系，具体表现在以下几方面:一是改进灾害应急组织机构的设置、运行机制、人员配备、管理方法等，完善灾害应急预警系统，改善灾害预防和灾害控制措施，使灾害预防和控制措施更为有效，改进灾害应急预案，使应急预案有更强的指导作用，更强的灾害预防与处理能力；二是加强国民安全教育，提高社会公众的危机意识，同时还能丰富灾害应急的知识储备，提高灾害应急技能；三是改进信息管理系统，增强信息收集与传播能力；四是完善有关灾害应急管理的法制，更好地保障救灾和灾害应急管理工作的进行；五是改善救灾资源的储备和后勤保障工作，使灾害应急得到更好的资源供应，及时采取对人们生命财产的保护措施，减少灾害发生时可能造成的人员伤亡与财产损失。 1.2国内外研究综述1.2.1国外研究进展美国等一些西方发达国家对于救灾和灾害应急管理、危机管理和公共部门绩效管理的研究相对比较成熟。 二次世界大战后，西方发达国家开始重视公共突发事件的危机管理方面的研究，并高度重视与灾害有关的一些专业技术领域的研究，如对洪水、飓风、地震等各类灾害的预防和紧急救援等。 C.F.赫尔曼于1972年出版论文集国际危机:行为研究视角，认为危机是一种情境状态，其决策主体的目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反映时间有限，其发生也出乎决策主体的意料。 1979年美国成立了联邦紧急事务管理局，全面负责突发事件的预防及应对，政府对公共突发事件的危机管理得到加强，对公共危机管理的研究也给予了更大的支持，许多大学开设了危机管理专业，开展学历教育和培训。 一些研究机构和协会还开展了危机管理专业人员的资格认证，这些工作都有力地促进了公共危机管理的研究。 20世纪80年代，是西方灾害管理和危机管理高速发展时期，此时对公共危机管理的研究领域有了较大的拓展，如凯瑟琳特尔尼对提高社区应对突发有毒物质泄漏事件的预备水平进行了研究。 克兰特利从社会学角度对各类灾害的紧急应对进行了深入的研究，发表了大规模灾难中帮助行为研究、社区突发事件中的社会与组织问题、突发灾害医疗服务王浦劬.防治”非典”时期的政府双重管理问题分析J.北京大学学报(哲学社会版),xx (5):22-26.河海大学硕士学位论文公共组织在救灾中的应急绩效评估及应用研究4的传送:现场研究的建议、灾害社区应对协作与权威等论文。 1986年，史蒂芬芬克在Crisis Management:Planning forthe Inevitable一书中，结合自己处理突发事件的经验，比较系统地阐述了危机管理的基本理论。 他将危机管理分为征兆期、发作期、延续期、痊愈期四个阶段，对危机预防、危机处理计划、危机识别、危机隔离、危机通讯和危机决策等具体内容进行了比较详细的论述，为建立危机管理理论体系奠定了基础。 罗森塔尔等对突发事件和危机管理的概念及突发事件的分类进行了讨论，认为危机是“对一个社会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁，并且在时间性和不确定性很强的情况下必须对其作出关键性决策的事件”，并首次对组织结构与危机管理的关系进行了探讨，指出传统科层制的组织结构在突发事件紧急应对中暴露出的问题，强调了影响危机有效应对的潜在的深层次的社会管理系统问题。 20世纪90年代以后，西方对公共突发事件危机管理的研究继续深入，研究者从更多不同的角度对突发事件的紧急应对加以研究，如对科层制组织结构的公共决策主体的责任机制及其权力单向流动导致的决策的异化对突发事件的应对能力下降的研究，对危机干预与预防的研究等。 “911”事件之后，学术界加强了针对恐怖主义突发事件应对的研究，出现了很多新的研究成果。 如恐怖主义和有害物质犯罪的特别措施，主要研究对有害物质等恐怖袭击的应对，提供了应对行动的训练方法。 西方国家对于公共部门绩效管理的理论研究和实践相对比较成熟。 二战以来至上世纪70年代，进入深入发展阶段。 赫伯特西蒙等行政学者对行政效率的改进和评估提出了非常有益的建议，这些思想在克拉伦斯里德利和赫伯特西蒙1938年合作出版的市政活动的评价以及西蒙本人于1947年出版的管理组织决策过程的研究的著作中得到了集中体现。 为了适应政府公共部门对政策执行和政策管理的要求，20世纪70年代出现和兴起了政策科学和公共政策分析，并成为公共行政的主流学派。 公共部门绩效评估在20世纪80年代进入了一个新的高潮，绩效管理成为西方各国行政改革的一个重要组成部分。 在理论研究方面，关于公共管理的技术和方法的著作和文章大量涌现，包括战略管理、全面质量管理、标杆管理、目标管理、绩效预算、人力资源开发与管理技术等各个方面。 其中，对政府部门的绩效研究也进入了一个全新的发展阶段。 绩效评估的总的目的是在实现目标的进程中能够对员工和机构进行监控Steven fink.Crisis Management:Planning forthe InevitableM.New York:AMA ,1986:15-18.Rosenthal Uriel,Charles Michael.Coping withcrises:The managementof disasters,riots andterrorismM.Springfield:Charles.C,Thomas,1989:98-119.美.赫伯特西蒙著,钟汉清等译.管理组织决策过程研究M.台北:华人戴明学院,1999:213-218.河海大学硕士学位论文公共组织在救灾中的应急绩效评估及应用研究5并改善其工作。 绩效管理方法在西方发达国家政府管理实践中取得了显著成效。 上世纪90年代初，重塑政府成为美国公共绩效管理发展的最新里程，与改革纵深阶段相适应，1993年，政府专门成立了由副总统戈尔领导的国家绩效审查委员会(NPR)，通过的GPRA要求所有的联邦机构使用和发展绩效评估技术并向公民报告绩效状况。 同年，NPR发表了戈尔报告标志着美国政府再造运动正式拉开了序幕。 通过政府组织进行企业化改造，使政府的组织结构、运行机制、人事制度、预算制度等发生很大变化，为先进企业的管理技术在公共部门的应用提供了“制度平台”。 在近几年来，美国无论是在联邦政府、州政府还是在大学、私营咨询公司都有很多研究者在从事公共部门评估活动。 日本、韩国等亚洲国家则分别先后引入类似政府绩效评估的“行政评价”、“制度评估”，以此来进一步提高公共部门绩效。 在公共组织救灾绩效评估方面，罗伯特希斯认为对所发之灾害及处理办法进行评价是灾害事后管理的重要方面，并且他提出了一个简便而又综合的评价方法，即把灾害情境分为事前、初始、冲击和恢复阶段，共含八个评价部分，每个部分都从结构、系统、过程和人四个方面加以检查，由此得出按顺序排列的具体的分析。 同时，他指出评价者应深刻理解灾害产生的原因和灾害的反应表现是如何受到影响的，这四项内容应当包括该部分动态的和相互依赖的方面，并且是以能帮助评价者识别偶然联系的三项主要评价因素展开的。 1.2.2国内研究进展与西方一些发达国家相比，我国现代学术界对灾害和灾害应急管理进行系统研究的起步比较晚。 但经过几代灾害管理理论研究者的努力钻研和公共部门的救灾实践，我国积累了一定的救灾经验，形成了一定理论与应用研究方面的成果。 1983年，我国学者倡议建立综合研究自然灾害的自然灾害学，并对灾害学研究做了初步分析；1986年8月，全国第一家专门研究和报道灾害问题的学术刊物灾害学杂志在西安创办，年底出版了创刊号；1986年9月6-8日在哈尔滨召开了中国灾害防御协会筹备会；1986年高建国先生发表灾害学概说一文，被业界认为初步勾画出了灾害学的学科框架。 90年代以后我国等灾害学的研究进入全面发展时期，目前，我国已有100多个减灾研究机构，中山大学设立了灾害研究所；南京大学建立了自然灾害研究中心；南开大学成立了防灾救灾研究中心；1995年9月14日中国科学院成立中国科学院减灾中心。 张旭霞.公共部门绩效评估M.北京:中国商务出版社,xx:18-19.澳.罗伯特希斯著.王成,宋炳辉等译.危机管理M.北京:中信出版社,xx:43-46.河海大学硕士学位论文公共组织在救灾中的应急绩效评估及应用研究6李学举等对灾害的应急管理体制和运行机制等进行了比较系统的研究。 此外还有刘会平，潘安定自然灾害学导论；李文海，林敦奎等近代中国灾荒纪年；马宗晋，张业成等灾害学导论；刘波，姚清林灾害管理学等等。 这些著作从不同方面就灾害学的研究内容、性质、灾害学的历史渊源、灾害学的分支学科、灾害的预防和救援等具体问题进行了论述和研究。 我国学术界对公共危机管理的研究始于上世纪90年代。 魏加宁对危机管理理论的产生背景、危机管理的方法原则、危机中的决策机制等进行了论述。 1998年出版的许文惠、张成福主编的危机状态下的政府管理一书，是国内最早且比较全面、系统地研究公共突发事件危机管理的著作。 另一部出现比较早的有关公共危机管理的著作是朱德武编著的危机管理面对突发事件的抉择一书。 xx年非典型肺炎疫情的爆发引发了我国学者对公共突发事件研究的重视，形成了一批研究成果，薛澜等对公共危机管理的时间序列、组织行为、决策过程等进行了分析，对美国等国家的危机管理体系和管理机构作了比较全面的介绍，对中国危机管理体系的现状进行了剖析。 李经中将危机管理按纵向划分为四个阶段，即监测、预警阶段、预控、预防阶段、应急处理阶段、评估恢复阶段。 他认为评估、恢复阶段就是对事件造成的危害后果进行评估，在评估的基础上做好恢复与重建工作。 张成福将危机管理体系分为八个系统:知识和信息系统、计划系统、预警系统、指挥系统、行动系统、评估系统、复原系统、学习创新系统。 吴江将危机管理系统分为五个子系统:危机管理信息与预测系统、危机管理计划与评估系统、危机管理指挥系统、危机管理咨询系统和危机管理行动系统。 在公共部门绩效管理和绩效评估方面，我国行政学界比较缺乏深入系统的研究和总结，所做的研究大多停留在人力资源评估的层面上，多数著作也只是把公共部门绩效评估作为公共部门管理的一个方面进行简要地说明，进行深入探讨的不多。 有关学者从上世纪90年代开始结合我国的国情进行了全面的理论性研究，取得了很多重要的理论成果。 从掌握的文献看，我国学者对公共部门绩效评估的研究情况如下:北京大学政府管理学院周志忍教授较早介入到本领域的研究中，他在中国政府形象战略李学举等.灾害应急管理M.北京:中国社会出版社,xx:11-12.魏加宁.危机与危机管理J.管理世界.1994 (6):25-28.薛澜,张强等.危机管理M.北京:清华大学出版社,xx:147-152.李经中.政府危机管理M.北京:中国城市出版社,xx:18-19.张成福.危机状态下的政府管理M.北京:中国人民大学出版社,1998:5.吴江.公共危机管理能力M.北京:国家行政学院出版社,xx:7-8.河海大学硕士学位论文公共组织在救灾中的应急绩效评估及应用研究7撰写的“政府绩效与政府形象”一章中，较详尽地论述了公共部门绩效评估理论问题。 此外，他还主持了两个关于政府绩效评估的国家项目:“政府组织绩效评估的理论方法”与“政府组织绩效管理的理论与实务”，均取得了非常好的研究成果。 在此以后，国内相关课题的研究逐渐多了起来，主要有:中国人民大学政府管理学院张成福教授等主持的中央编制委员会项目“政府绩效管理与绩效评估”；华中科技大学政府管理学院徐晓林教授主持的“数字政府绩效研究”等等。 在实践层面，从中央到地方政府也越来越重视部门绩效管理。 1998年，中组部下发党政领导干部考核工作暂行规定（中组发19986号），对考核的目的、方式方法、内容、程序等做了明确的规定。 xx年7月，中共中央颁布党政领导干部选拔任用工作条例。 地方上，xx年，厦门市首先积极引入企业绩效管理理念，以平衡计分卡为公共组织绩效评估工具，开展了地方公共组织绩效评估的探索。 而公共部门灾害应急或者说公共部门危机管理绩效评估是目前我国公共部门危机管理领域学术研究中的薄弱环节。 有的学者已经提出了政府危机管理绩效评估的定义并指出，危机管理的绩效评估系统主要是针对政府危机管理的能力、一定时期之内的危机管理绩效、存在问题的考核考评，以期进行改进。 危机管理的绩效评估系统就是对不同的部门、不同的地区、以及不同的人员在危机管理中的行为与成绩进行评估。 一些学者谈到了政府危机管理绩效评估的重要性问题。 陶学荣指出，“以绩效为基础，建立全面的危机管理”，是成功构建危机管理机制的有效途径。 这既是有效激励的依据，也是政府危机管理系统整体改进的依据。 一些学者提出了政府危机管理绩效评估体系指标构建的原则。 唐钧、张成福提出，政府绩效危机管理评估可借鉴联合国专门为危机管理设计的绩效管理标准长期持续，有明确的绩效标准；专业标杆可测量；月内或年内可实现；能够满足不同背景的相关联性；在明确时间表内完成项目的及时性。 一些学者开始构建政府危机管理绩效评估指标体系，王玲研究了“突发公共卫生事件危机管理体系的构建与测评研究”、“政府应急组织绩效评测模型”。 他们以平衡计分卡的方法（公民核心、公共投入、内部运作、创新与学习）确定政府应急组织绩效的指标，应用AHP法确定政府应急组织绩效指标权重，共设置4个一级指标、12个二级指标、49个三级指标。 尽管已经有了上述成果，但总的来看，对政府危机管理绩效评估的目标、主体、对象、内容、程序与方法