农业转移人口市民化方案

农业转移人口市民化方案 农业转移人口是指已经在城市从事非农产业，但其户籍性质仍然为农业户口的劳动群体。本专题重点研究农业转移人口市民化的合理流向和时序安排，提出从人群、领域、空间和时间四个维度，引导有需求、有条件的农业转移人口，在适宜的城市区域就业生活，逐步享受城市居民的福利待遇，最终实现市民化。 一、人群指引方案 人群有序指引，就是要根据农业转移人口的特点与意愿，优先推进有需求、有能力、条件成熟的人群市民化，进而形成示范作用，逐步推动更多的农业转移人口转化为市民。 (一 )不同人群的定居意愿 人口定居务工地意愿明显低于本省。外省流入的农业转移人口定居浙江的意愿最弱，仅占 但希望 “回老家农村定居 ”和 “老家城镇定居 ”合计达到 高于省内流动人员。 着教育水平逐步从小学上升至本科及以上， “回老家农村定居 ”的意愿比例从 呈现明显的减弱趋势。 家外出且在同一个地方共同工作生活的群体，选择在务工地定居的比例最高，而没有举家外出的被调查者中，选择返回老家农村定居的比例也 最高。 龄越长返还老家定居 (包括农村与城镇 )的意愿越强烈， 60周岁以上达到 72%，31 60为 在城镇定居意愿相对较高。 (二 )分人群推进市民化方案 内农业转移人口在务工地定居的意愿显著高于省外群体，且市民化成本相对可控。该群体教育不存在异地制度差异等问题，社会保险可在省内实现转移接续，公共服务支出的压力不会太大。因此，建议在全省范围内优先实现省内农业转移人口市民化，全面推进实现省内基本公共服务均等化。 进举家外出且共同工作生活的群体市民化。该类群体融入当地生活的程度更高，返回老家定居的意愿较弱，并能够共同承担城市生活成本，应作为优先市民化的群体。 入水平较高的群体市民化。大专及以上教育水平的农业转移人口在务工地定居意愿较为强烈，一般而言，其收入水平也更高，有意愿且有能力实现城市生活，因此应作为优先市民化的群体。 作年限长的群体市民化。农业转移人口中，30 40岁中青年的创造力更强、工作稳定性更高、定居意愿较高，而且从优化人口结构、保障劳动力稳定的角度考 虑，该群体对缓解人口老龄化压力、推动产业转型升级具有重要作用，应考虑优先予以市民化。 二、领域指引方案 领域有序指引，是指农业转移人口市民化要按照务工人员的意愿需求和地方政府财政负担，分轻重缓急、先易后难地推进，逐步实现城镇基本公共服务全覆盖。 (一 )对各领域期望程度的调查 强社会保障和提供保障房。最希望政府做的事排在第一位的是希望子女享受与市民同等的教育待遇，比例达 加强社会保障、提供保障住房位列第二和第三，分别是 女教育上期望务工地提供义务教育服务。有 人最希望政府在子女教育方面实现与城镇居民子女一样接受义务教育，包括入学地点、入学条件、费用、校内的管理等方面能真正实现一视同仁。 价高、房租贵是住房方面的突出问题。 人迫切希望政府提供保障住房，有 望政府或单位提供租房补贴。 除城乡社保政策差异。这三者的期望占比分别达到 居前三位。 (二 )各领域实现市民化待遇的梯度 推进方案 目前，教育服务基本实现制度全覆盖，当前主要问题是资源扩张速度难以跟上需求规模。社会保险基本实现制度全覆盖，但由于社会保障待遇水平总体不高、社会保险关系转移不畅等原因，农业转移人口的总体参保水平不高、意愿不强。住房保障已经惠及城乡低收入群体，但要素投入与租金价格是最大障碍，实际保障力度还十分有限。因此，提出以下梯度推进方案： 育既是农业转移人口最为迫切的需求，也是地方政府负责提供的公共服务，应作为优先推进领域。要综合考虑未来城市规模、常住人口数量变化趋势和分 布等，规划布局全省教育资源，努力满足常住居民的教育需求。切实加大教育投入，确保财政教育经费支出占一般预算支出比例达到或超过中央、省核定的比例。落实教育经费多渠道筹措机制，积极鼓励民办教育发展，征足用好教育费附加费。 快城乡养老、医疗保障制度的衔接整合，推动城乡社会保障事业一体化发展。重点从提高农业转移人口的社会保障水平入手，逐渐解决多种养老保险和医疗保险中的重复参保、保障水平过低、不同保险的换算及不同地区保险关系转移接续等问题。进一步强化就业服务与职业技能培 训服务，逐步提高农业转移人口的就业技能水平，逐步提升其职业稳定性。 据各地方农业转移人口居住特点、财政承载能力、土地指标容量等内容，逐步扩大住房保障覆盖面。允许企事业单位利用工业用地、划拨用地适当建设集体公寓，采用市场价格收取租金。允许村集体组织利用集体留用地建设公租房，收益由全体村民享有。具有较高学历、职称、收入的群体应逐步纳入公积金体系，鼓励其在务工地购置商品房，形成稳定的就业与住房环境。 三、空间指引方案 空间有序指引，是在各地区未来城市承载力的基础 上，结合全省生产力布局导向，分区域、有重点地促进人口在不同地区、不同等级城镇间合理布局、协调发展。 (一 )省内农业转移人口定居地意愿 工地的流动方向以向下一等级城市流动为主。从 2010 2012年农业转移人口务工城市流动轨迹看，属于同类型城市流动的占 而向下流动的比例达到 主要都是流向县 (市 )城区和小城镇。 市 )城区和小城镇定居。从未来定居地意愿调查看，打算定居在县 (市 )城区和小城镇，分别占 选择在省会城市和计划单列市定居的仅占 (二 )农业转移人口市民化的空间指引 重点开发区为主、优化开发区为辅，推进农业转移人口适度有序集聚。重点开发区域的资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好，是我省承载人口和产业转移的重要区域。在空间上，以沿海平原地区、舟山群岛新区和内陆丘陵盆地地区为主。要结合产业转型发展需求，提高人口集聚度，吸引省内外具备一定技能基础的农业转移人口集聚，重点提升核心城市的综合竞争力。另外，对于优化开发区要控制增量，重点吸纳高素质、技 能型的新增流入人群，并通过经济门槛逐步减少低素质劳动群体的流入，避免开发强度偏高、资源环境负荷过重的城市化地区人口要素过度饱和。 都市区为载体、中小城市为重点，推进农业转移人口向潜力城市地区集聚。都市区：承载农业转移人口的主平台。由核心城市及其周边地区共同组成的都市区，具备互动协作优势，能够提供多元化的就业岗位、多层级的公共服务、多层次的居住空间，满足不同人群的差异化发展需求，从而成为农业转移人口务工和定居的主体区域。中小城市：推进农业转移人口市民化的着力点。都市区内以县 (市 )城区为代表 的中等城市、以中心镇为代表的小城镇，大多处于城市化中期，在承接产业转移、城市功能提升中，将继续吸纳较大规模的人口要素。发挥中小城市城乡地域相邻、人缘相近等优势，率先突破政策瓶颈，引导县域内和跨县域的农业转移人口自愿转化为市民，是全省农业转移人口市民化的增量主体，也是制度创新的突破口。大城市：适当提高农业转移人口市民化的门槛条件。由于人口基数较大、发展相对成熟，大城市环境承载力已较为有限，产业转型发展、城市品质提升客观要求遴选优质人力资本。建议按照 “调整存量、控制增量 ”的思路，优先推进素质较高的存量农业转移人 口市民化，逐步倒逼低素质农业转移人口随产业向外转移，避免大城市人口要素过度饱和。 四、时间指引方案 时间有序指引，是结合农业转移人口期望落户城镇的时间意愿，以及规划和政策制定实施的主要期限，综合得出大体的市民化时序安排。 从浙江农业转移人口期望落户城镇的时间意愿看，希望 3年以内落户的人群约占总体的 略超过半数。同时，受教育程度越高期望落户的愿望更强、落户时间越短。结合浙江农业转移人口的主体需求、经济社会发展规划期以及政府政策的大体实现期限，对时序安排建议如下： 年的落户服 务期限。即对一般农业转移人口，把在浙江办理居住证且持证期间参加社会保险满 3年，作为申请落户城镇的条件之一。高技能水平和特殊人才可以依据具体条件，相应缩短服务年限。 015年，基本完成市民化的公共服务配套设计和区域调控体系，推动优质人群和特殊群体率先市民化。即到 “十二五 ”期末，建立具有一定准入条件的市民化评价体系。按照空间指引要求，各级城市因地制宜地建成市民化评价细则和操作体系。对于基础条件好、社会贡献大、紧缺型人才等群体，可以率先实现市民化。 020年，形成完善的市民化体制机制，基本实现符合 条件的农业转移人口无障碍市民化。即关键性制度改革取得突破性进展，各项城市公共服务基本实现常住人口全覆盖，农业转移人口市民化基本消除制度壁垒，全省城市化率进一步提高、城市化质量显著提升。 五、实施时空布局方案的重点举措 (一 )建立农业转移人口市民化的准入条件 在市场经济条件下设立准入条件，关键要通过市场 “推拉 ”作用体系，合理引导农业转移人口流动。 过加大产业结构调整力度，加大对低端业态的规范管理，进而影响就业需求， “推动 ”低素质劳动力适度外流、 “拉动 ”高素质劳动力逐步迁入。 。通过建立居住证制度，建立允许落户的基础居住时间和服务年限，外推不稳定性高、流动性大的群体，吸引地方认同感强的群体落户，减少因福利驱动而造成的盲目流入。 过建立积分制评价体系和梯度推进的服务供给体系，建立长期稳定的发展预期，拉动有能力、有意愿的农业转移人口真正落户城市，提高绩优型农业转移人口的社会回报。 立具有合法住所、合法职业、按时缴纳社保等市民化要求，外推有违法违规行动的群体，形成自治、自律的发展机制。 (二 )建立农业转移人口市民化的评价框架 推进农业转移人口市民化，核心是要化解城乡户籍背后差异化的公共福利和权益，这种福利和权益能够反映群体综合素质和对居住地城市的实际贡献。建议以居住证为载体、积分管理为手段，建立农业转移人口享受城市公共服务、落户城市的阶梯式政策通道。 为一项基础性、可累进的制度，基本门槛不宜过高，适用对象是在浙江省内城镇务工居住、具备劳动能力的农业转移人口。建议浙江积分指标体系由基础指标和附加指标共同构成 (见图 1)。基础指标包括个人素质、就业情况、居住情况、社保情况四个主要部分，条件越好得分越高。附加指 标包括社会贡献、特殊技能、违法行为三个主要部分，其中前二项均为正向评价内容，违法行为则为负向评价，将依据实情作扣分处理。 合领域有序指引方案，对办理居住证的群体，可以享受浙江城镇的基本公共卫生、公共文化和计生服务 ;依据积分程度，可以享受子女在公办学校接受义务教育、参与当地中考，配偶和子女可以享受有关规定的城镇居民医保等政策待遇。具体公共服务待遇，实行动态化管理。 合浙江农业转移人口的空间指引方案，建议积分制评价体系由省级指标和各市自 定指标两部分组成。省级积分指标省内可流通和接续，地方自定指标可依据就业岗位、公共服务和财政状况等因素，制定差异化细则。对人口高密度核心城市地区，要提高同等待遇的积分要求，引导人口适当外迁 ;对中小城市地区，要适当降低积分要求，促进人口集聚，引导农业转移人口在各级城市的可控、可承载范围内有序转移。 农业转移人口市民化方案 加快农业转移人口市民化，是推进以人为核心的新型城镇化的首要任务，是破解城乡二元结构的根本途径，是扩内需、调结构的重要抓手。根据党中央、国务院决策部署，现就实施支持农业转移人口市民化若干财政政策 如下： 一、总体要求 全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，适应、把握和引领经济发展新常态，按照 “五位一体 ”总体布局和 “四个全面 ”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，强化地方政府尤其是人口流入地政府的主体责任，建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系，将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围，创造条件加快实现基本公共服务常住人口全覆盖。加大对吸纳农业转移人口地 区尤其是中西部地区中小城镇的支持力度，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，并与城镇居民享有同等权利。 二、基本原则 创新机制、扩大覆盖。创新公共资源配置的体制机制，将持有居住证人口纳入义务教育、基本医疗、基本养老、就业服务等基本公共服务保障范围，使其逐步享受与当地户籍人口同等的基本公共服务。 精准施策、促进均衡。强化经济发达地区为农业转移人口提供与当地户籍人口同等基本公共服务的职责 ;综合考虑户籍 人口、持有居住证人口和常住人口等因素，完善转移支付制度，确保中西部财政困难地区财力不因政策调整而减少，促进基本公共服务均等化。 强化激励、推动落户。建立中央和省级财政农业转移人口市民化奖励机制，调动地方政府推动农业转移人口市民化的积极性，有序推动有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。 维护权益、消除顾虑。充分尊重农民意愿和自主定居权利，依法维护进城落户农民在农村享有的既有权益，消除农民进城落户的后顾之忧。为进城落户农民在农村合法权益的流转创造条件，实现其权益的保值增值。 三、政策措施 (一 )保障农业转移人口子女平等享有受教育权利。地方政府要将农业转移人口及其他常住人口随迁子女义务教育纳入公共财政保障范围，逐步完善并落实中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策。中央和省级财政部门要按在校学生人数及相关标准核定义务教育和职业教育中涉及学生政策的转移支付，统一城乡义务教育经费保障机制，实现 “两免一补 ”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，落实好中等职业教育国家助学政策。 (二 )支持创新城乡基本医疗保险管理制度。加快落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。对于居住证持有人选择参加城镇居民医保的，个人按城镇居民相同标准缴费，各级财政按照参保城镇居民相同标准给予补助，避免重复参保、重复补助。加快实现基本医疗保险参保人跨制度、跨地区转移接续。 (三 )支持完善统筹城乡的社会保障体系。加快实施统一规范的城乡社会保障制度，中央和省级财政部门要配合人力资源社会保障等有关部门做好将持有居住证人口纳入城镇社会保障体系和城乡社会保障制度衔接等工作。 (四 )加大对农业转移人口就业的支持力度。中央和省级财政部门在安排就业专项资金时，要充分考虑农业 转移人口就业问题，将城镇常住人口和城镇新增就业人数作为分配因素，并赋予适当权重。县级财政部门要统筹上级转移支付和自有财力，支持进城落户农业转移人口中的失业人员进行失业登记，并享受职业指导、介绍、培训及技能鉴定等公共就业服务和扶持政策。 (五 )建立农业转移人口市民化奖励机制。中央财政建立农业转移人口市民化奖励机制，奖励资金根据农业转移人口实际进城落户以及地方提供基本公共服务情况，并适当考虑农业转移人口流动、城市规模等因素进行测算分配，向吸纳跨省 (区、市 )流动农业转移人口较多地区和中西部中小城镇倾斜。省级财政要 安排资金，建立省 (区、市 )对下农业转移人口市民化奖励机制。县级财政部门要将上级奖励资金统筹用于提供基本公共服务。 (六 )均衡性转移支付适当考虑为持有居住证人口提供基本公共服务增支因素。中央财政在根据户籍人口测算分配均衡性转移支付的基础上，充分考虑各地区向持有居住证人口提供基本公共服务的支出需求，并根据基本公共服务水平提高和规模增长情况进行动态调整，确保对中西部财政困难地区转移支付规模和力度不减。省级财政要参照中央做法，在对下分配均衡性转移支付资金时考虑为持有居住证人口提供基本公共服务等增支因素，增强县级政府 财政保障能力，鼓励中西部地区农业转移人口就近城镇化。 (七 )县级基本财力保障机制考虑持有居住证人口因素。完善县级基本财力保障机制奖补资金分配办法，中央和省级财政在测算县级相关民生支出时，要适当考虑持有居住证人口因素，加强对吸纳农业转移人口较多且民生支出缺口较大的中西部县级政府的财力保障。县级政府要统筹用好资金，切实将农业转移人口纳入基本公共服务保障范围，使农业转移人口与当地户籍人口享受同等基本公共服务。 (八 )支持提升城市功能，增强城市承载能力。地方政府要将农业转移人口市民化工作纳入本地区经济社会发展规划、 城乡规划和城市基础设施建设规划。要多渠道筹集建设资金，通过发行地方政府债券等多种方式拓宽城市建设融资渠道。要推广政府和社会资本合作 (式，吸引社会资本参与城市基础设施建设和运营。按照市场配置资源和政府保障相结合的原则，鼓励农业转移人口通过市场购买或租赁住房，采取多种方式解决农业转移人口居住问题。中央财政在安排城市基础设施建设和运行维护、保障性住房等相关专项资金时，对吸纳农业转移人口较多的地区给予适当支持。 (九 )维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。地方政府不得强行要求进城落户农 民转让在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进