6信贷政策有效性分析—湖南的实践与探索.doc

信贷政策有效性分析 湖南的实践与探索按语：本课题对湖南省信贷政策执行效应进行了客观、准确的判断，分析了当前湖南省信贷政策执行中存在的突出问题，对制约信贷政策有效性的因素进行了深入剖析，并结合湖南省实际提出了切实可行的政策建议。本课题作为周晓强行长专题调研报告上报武汉分行，对提高湖南省信贷政策执行效果具有较好的参考借鉴意义，得到了行领导的较高评价。信贷政策是中央银行根据国家经济社会发展战略和宏观调控要求，对信贷资金流向加强引导调节，进而影响全社会资金结构性配置的融资制度安排。信贷政策综合运用经济、法律、行政等多种政策工具，按照“区别对待、有保有压”的原则，引导资金合理流动，提高资源配置效率，着力解决“市场失灵”或“市场分割”状态下的资金结构性配置问题。可见，信贷政策的目标是配合国家经济社会发展战略，促进经济结构调整、经济协调可持续发展和社会和谐稳定，体现了科学发展观的内在要求。从我国信贷政策的实践看，近年来人民银行围绕国家产业政策和宏观调控要求，依据国家鼓励、限制或禁止类行业标准，为引导金融机构调整信贷结构，出台了系列信贷政策，调控的重点领域包括：扶助弱势领域，强化对“三农”、中小企业等经济薄弱环节的信贷支持；强化房地产调控，积极支持房地产市场健康发展。为贯彻落实信贷政策，人民银行一方面通过利率、专项再贷款、贷款条件等做出结构性规定，另一方面通过形势分析、“窗口指导”、风险提示等手段引导金融机构调整信贷结构，以落实政策要求；金融机构则通过完善组织体系、改善管理机制、创新产品和服务以及依据信贷政策制定实施细则、信贷支持目录等措施予以贯彻落实。从湖南的实践看，信贷政策总体上对经济社会发展战略和宏观调控政策措施的有效贯彻落实，对经济结构调整起到了积极的促进作用，但也应该看到，仍存在部分信贷政策落实不到位，信贷政策有效性有待进一步提高的问题。一、从湖南情况看信贷政策执行效果及存在的问题（一）执行效果1、信贷投向结构有所优化。呈现出农业、工业等基础产业贷款支持力度不断增强，基本建设贷款、个人消费贷款大幅增长的势头，基本符合信贷政策导向要求。2007年全省新增涉农贷款、工业贷款、基本建设贷款、个人消费贷款占所有新增贷款的比重分别为16.7%、35.1%、36.2%、17.1%，占比分别比2003年提高4.9、1.4、3.4、1.1个百分点。房地产贷款进一步向个人购房倾斜，房地产开发贷款与个人购房贷款的比例由2003年的0.9：1进一步下降为0.68：1。2、各经济子行业贷款“有保有压”。湖南省采矿业、水泥行业等部分高能耗、高污染行业以及国家重点调控的房地产业贷款得到控制，装备制造业为龙头的制造业，电力、燃气及水的生产和供应业等公共基础建设行业，交通运输、邮政、仓储为代表的现代生产性服务业贷款快速增长，推进了全省新型工业化进程。2004-2006年，全省采矿业贷款平均增速为10.2%，低于全省各项贷款平均增速，但2007年增速出现较大幅度反弹，达到71.7%。非金属矿物制品业固定资产投资资金来源中贷款占比逐年下降，2007年贷款占比仅6.6%，抑制了全省水泥行业的低水平重复建设。2008年9月末，全省房地产贷款余额同比增长22.8%，增速同比回落15.4个百分点；2004-2007年，全省制造业，电力、燃气及水的生产和供应业，交通运输、邮政、仓储业贷款保持快速增长，2007年增速分别达到21.9%、15.4%、18.4%。（二）存在的突出问题1、中小企业融资难问题仍然突出。从1997年开始，人民银行先后制定出台了一系列信贷政策文件，积极推动我国中小企业向“专、精、特、新”的方向发展，开创性地建立了我国支持中小企业发展的信贷政策基本框架，但从湖南的情况看，中小企业融资难问题仍然突出。一是中小企业信贷份额和满足率仍然不高。以与银行有信贷关系的中小企业为基数计算，2008年9月末，全省金融机构中小企业本外币贷款余额2554.5亿元，同比增长13.1%，低于全省各项贷款平均增速3个百分点，1-9月新增300.9亿元，同比少增13亿元。从占比情况看，9月末，全省金融机构中小企业本外币贷款占各项贷款的36.2%，比重较年初和去年同期下降0.4和0.9个百分点。据我中心支行上半年对全省297 户抽样企业的调查显示，上半年抽样企业实际获得贷款占其申请金额的68.7%，同比下降6.7个百分点。如果以在工商登记注册的中小企业为基数计算，则满足率更低。二是贷款利率上浮幅度扩大。调查企业普遍反映，今年以来由于贷款供需矛盾突出，企业议价能力明显减弱，贷款利率一般上浮30%左右，而去年仅上浮10%20%，1年期中小企业贷款加权平均利率由去年上半年的7.8%提高到8.7%，企业融资成本普遍提高。三是民间融资是中小企业融资的最重要渠道。对湖南14个县（市）的552户企事业单位的调查显示，2007年末，样本企事业单位通过民间借入资金余额户均128.33万元，比2002年增加59万元，年均增长16.在一些经济相对落后的地区，民间借贷规模扩张很快，接近正规金融融资规模，成为当地企业和居民融资的主要渠道。2、“三农”金融支持仍然薄弱。多年来，加强和改进面向“三农”的金融服务，支持“三农”经济持续快速健康发展是信贷政策重点。然而，从湖南情况看，“三农”信贷支持力度仍然较为薄弱。一是农户融资供求失衡。对湖南省1550户农户2007年和2008年上半年融资情况的问卷调查表明：一方面，随着新农村建设的深入，国家支农新政策的落实，农民生产积极性提高，绝大部分农民对资金的需求增加，收入高的农户融资需求更甚，样本农户中，80%以上有融资需求。另一方面，近年来农村金融机构虽然加大了对农户的信贷支持力度，但融资难问题仍然突出，有49.7%的农户表示，金融机构只能够部分满足贷款，18.7%的农户表示没有得到满足，37.4%的农户认为从金融机构借款越来越难，有20%的农户更愿意从民间融资。二是农村资金外流严重。从农业银行的情况看，近年来，由于追求商业化集约经营，对农业的投入减少，农业贷款占信贷总量的比重呈下降趋势，从2003年末的5.8下降到2008年6月末的3.3。农业发展银行业务狭窄，职能仅限于粮棉油烟收储和流通领域。即使是农村信用社也有不少资金流向了非农领域。3、“绿色信贷”政策落实效果欠佳。“绿色信贷”政策要求金融机构坚持“绿色信贷”原则，鼓励和支持发展节能环保产业，从严控制对“高耗能、高污染、产能过剩”行业的贷款。但从湖南实际看，一是高耗能、高污染行业贷款占比仍然较大。目前湖南的十大优势产业中，钢铁、有色、建材、石油、化工、林纸加工等属于典型的高耗能、高污染行业，2007年全省高耗能行业企业占规模工业企业总数超过50%。湖南省的产业现状导致大量银行信贷资金集中在高耗能行业中，“绿色信贷”政策执行难度尤显突出。从固定资产投资资金来源中的贷款占比变化情况看，湖南省化学原料及化学制品制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业贷款占比出现上升趋势，2007年占比分别为6.8%、9.5、4.4，分别比2005年占比提高1.7、2.8、0.6个百分点。二是治污领域贷款投入较少。从近年来湖南省治污领域的资金投入情况看，1987年以来投入呈上升趋势，尤其是2003年以后投入巨幅增长，但贷款投入一直处于较低水平，平均只占治污资金总体投入的17%左右。2007年，商业银行节能减排项目和相应的技术改造贷款仅占资源环保领域贷款的1.5%。二、从金融视角分析制约信贷政策有效性的主要原因（一）人民银行制定和实施信贷政策存在薄弱环节一是政策可操作性不强。人民银行制定的信贷政策主要以 “指导意见”的形式出现，通常比较宏观，重在引导，缺乏明确的执行标准和考核要求。如前两年出台的关于进一步加强对有市场、有效益、有信用中小企业信贷支持的指导意见，缺乏对各类银行机构中小企业贷款的具体导向标准；今年初出台的关于改善农村金融服务支持春耕备耕增加“三农”信贷投入的通知，仅仅对金融支持“三农”提出了一些宏观导向，缺少对金融机构的具体约束指标。二是缺乏监督信贷政策执行的手段。由于人民银行缺乏对信贷政策是否落实到位进行检查监督的手段，导致信贷政策对金融机构的影响仅限于道义引导，在大企业、大项目、大城市等期限长、风险小、利润高的信贷需求面前，自然一拥而上，信贷政策此时俨然“纸上谈兵”。但在一些弱势领域、薄弱环节的信贷需求引导方面，则显得较为苍白乏力。三是信贷政策体系不完善。近年来，配合国家产业政策，人民银行制定了系列信贷政策，要求对节能环保产业、科技信息产业、装备制造业、服务业等行业积极提供授信支持，对钢铁、电解铝、铁合金、水泥、焦炭、铅锌等盲目投资和产能过剩行业从严控制授信。但人民银行没有出台针对如何支持节能环保、如何控制“两高一资”、“两高一剩”行业的专项信贷政策，没有制定相关调控子行业的需要支持或控制的企业或产品标准，也未制定相关的信贷支持或控制的具体指标要求，有关信贷政策仅作为相关产业政策的贯彻落实措施出现，政策的针对性、权威性和约束力较差，难以发挥预期效果，这显然也是部分信贷政策没有得到有效落实的重要原因。同时，针对国家倡导的信贷导向-“绿色信贷”，人民银行至今尚未出台可操作性强的“绿色信贷”指导目录、信贷环境风险评级标准等。（二）商业银行体制机制与贯彻落实信贷政策要求不相适应1、金融机构组织体系不适应中小企业、“三农”信贷服务需求。2008年6月末，湖南省国有商业银行、股份制银行和城市商业银行中小企业贷款占全部贷款的比重分别为36.8%、43.8%和63.7%，城市商业银行占比最高。可见地方性商业银行根植于本土，在扶持中小企业方面具有得天独厚的优势。但目前湖南只有5家城市商业银行和6家股份制银行分支机构，而且城市商业银行在注册地之外均无分支机构，没有形成宽覆盖的服务网络。从农村金融机构体系看，农业银行收缩农村市场的趋势仍在持续，农业发展银行业务相对狭窄，农村信用社成为支农主力军，但由于自身实力较弱，不堪重负。2、商业银行信贷管理体制欠完善。一是缺少针对中小企业特点的差别化管理和专业化运作。主要表现为：大部分银行缺乏专门针对中小企业的信用评级系统。目前，全省仅建行和招行单独建立了中小企业信用评级系统；缺乏单独的中小企业资金营运规划。全省除建行、开行、浦发、汇丰银行，以及长沙市商业银行和岳阳市商业银行外，其他金融机构均没有单独编制中小企业资金营运规划；缺乏专门的中小企业服务机构与人员。目前，为中小企业信贷服务设立了专门机构的仅有建行、农行和招行，但也仅是在信贷管理部门内设置了中小企业科室，层次较低；贷款审批权过多地集中在上级行，部分行对中小企业贷款审批严格。目前各行贷款审批权限基本集中在省分行，地市行审批权限较小，县支行则基本没有；缺乏培育市场、培育企业的服务意识。因经营管理观念和业务发展战略上的原因，大中银行，尤其股份制商业银行业务发展过于现实，缺乏对中小企业的培育。二是涉农金融机构普遍没有制定支持“三农”发展的资金营运规划。三是大部分商业银行未制定绿色信贷目录和促进节能环保的信贷管理制度以及支持“资源节约型、环境友好型”社会建设信贷服务方案。3、金融产品创新和推广力度不够。近年来，为缓解中小企业、“三农”经济融资难，应收账款、仓单质押、商品合格证质押、机器设备质押、农村电网收费权质押、林权抵押等一系列信贷创新产品相继推出。但商业银行由于相关操作政策不明朗，出于防范风险等多种因素考虑，更多地热衷于传统抵押担保贷款业务，对创新产品的推广缺乏积极性，创新产品存在贷款额度小、覆盖面窄等不足，不能完全适应企业资金需求变化。（三）落实信贷政策的外部环境有待改善1、监管标准与中小企业信贷业务特点不相适应。中小企业贷款“急、频、少”的特点决定了其单笔贷款成本相对较高、收益相对较低，同时由于其抗风险能力较弱，在当前经济金融形势动荡的背景下面临的系统性风险大于大型企业，因此应该制定相应的监管标准与之匹配，但当前监管部门未对中小企业信贷业务监管标准进行调整，对中小企业不良贷款率的容忍区间缺乏弹性，存在许多与中小企业信贷业务发展不相适应的环节。2、风险补偿与分担机制不健全。一是担保中介服务能力不强。湖南有担保公司122家，注册资金33亿元，担保贷款余额30.5亿元，仅占全省中小企业贷款余额的1.4%。与沿海省份比较，湖南担保业发展远远滞后，如江苏担保公司达726家，注册资金近196亿元，担保贷款余额479亿元。加之当前银行对担保公司的准入门槛提高，大大制约了担保公司担保作用的发挥。银监会要求银行与担保公司合作时担保公司注册资金必须在1亿元以上，按此标准，湖南只有13家担保公司符合条件，仅占全省担保公司总数的10.7%。此外，一些担保公司自身素质不高、信用不佳，也难以得到银行认可。二是政府通过财政、税收等方面引导银行加大对中小企业、“三农”经济支持的力度有待进一步增强。如给予中小企业贷款较多的银行风险补偿、营业税减免，以及贴息等方面硬措施不多。三、提高信贷政策有效性的对策建议科学发展观告诉我们，经济发展必须符合全面协调可持续这个基本要求，而要达到这个基本要求，在方法上必须坚持统筹兼顾。信贷政策的目标是通过推动信贷与产业结构的调整，实现经济全面协调可持续发展，为此，要在信贷政策框架、内容、重点，与产业政策的结合方式，以及信贷政策目标的实现方式等诸多环节统筹兼顾，完善信贷政策机制，提高其有效性。（一）完善信贷政策体系、增强可操作性。对于国家重点调控的“两高一资”、“两高一剩”行业，人民银行总行应制定专项信贷政策，明确各子行业需要支持或控制的重点内容，以及企业、产品和工艺流程的具体标准，并进一步明确规定信贷支持或控制的具体导向指标要求；应制定“绿色信贷”专项政策，严格“绿色信贷”准入标准，制定可操作性强的“绿色信贷”指导目录、信贷环境风险评级标准；对于中小企业、“三农”等经济薄弱环节，应根据经济形势变化，明确和调整信贷支持标准，并对商业银行在机构设置、中小企业信用评级、信贷服务等环节提出具体要求。人民银行各分支机构应结合辖区产业和经济特色，依据人总行信贷政策总体要求，制定适合辖区内贯彻执行的信贷政策实施细则，明确执行标准。2009年，我中心支行拟在梳理近年总行系列信贷政策的基础上，重点制定对金融机构支持中小企业、“三农”等领域的信贷政策实施细则，规定信贷投入的具体导向标准，并建立相关考核制度，督促金融机构切实加大对全省经济薄弱环节的支持力度。（二）加强“窗口指导”。一是通过转发文件、召开季度联席会议、专题会议等多种形式，及时发布信贷政策，引导金融机构改善信贷服务，调整信贷结构，在加大对国家产业政策限制行业信贷退出力度的同时，加大对全省新型工业化建设、承接产业转移、“两型社会”建设等重点领域的信贷支持。二是加强经济金融形势分析，重点分析经济金融发展的前景和态势，讨论发展中存在的突出问题，研究金融更有效支持经济发展的思路和措施以及需要向党委、政府提出的建议等。三是加强信贷风险提示，针对经济发展中的风险领域和高风险地区以及经济运行可能出现的下行趋势加强调查和分析，并据此及时向金融机构提示风险，增强其防范行业信贷风险集中暴露的警惕性和敏感性。（三）开展信贷政策监测评估工作。督促商业银行履行社会责任，调整其信贷结构，是总行出台该项政策的初衷。后阶段，我中心支行将尽快建立辖内信贷政策监测评估制度，明确评估主体和对象，科学设计考评指标，根据总行信贷政策要求以及湖南产业特点和发展战略，确定评估重点内容，及时、准确反映金融机构贯彻落实信贷政策情况，客观评估信贷政策执行效果，适时将评估结果向同级银行系统、上级行和当地政府进行通报。2009年，湖南省信贷监测评估工作将加强对新型工业化、绿色信贷、中小企业服务、“三农”服务等领域信贷政策落实情况的考评，以后年度视经济形势变化和全省发展战略调整进行相应调整。（四）完善信贷政策监管协调机制。信贷政策与产业政策、环保政策、财政政策、就业政策的贯彻落实相辅相成，提高信贷政策有效性无疑需要加强相关部门之间的协调配合。2009年，我中心支行拟牵头建立信贷政策监管协调机制。促请发改产业部门及时向银行发布当地产业目录和企业目录，为银行信贷结构调整优化提供指引；促请环保部门及时公布有关环保标准