行政诉讼适用调解的现实可行性.doc

行政诉讼适用调解的现实可行性分析 1990年10月1日起，我国开始施行的中华人民共和国行政诉讼法标志着行政诉讼制度的正式建立。立法者以公权力不能自由处分为由排除了行政诉讼调解的适用。具体体现是中华人民共和国行政诉讼法第50条规定:“人民法院审理行政案件，不适用调解。”第67条第三款规定:“行政赔偿诉讼可以适用调解。”也就是说，行政诉讼除了赔偿诉讼之外，不适用调解，即便是行政赔偿诉讼也只是选择性的“可以”适用调解。然而实务界在行政诉讼中运用协调手段来处理案件已经取得了共识，并得到大范围的使用，取得了实际效果，达到了案结事了，定纷止争的目的。这类案件多以原告撤诉的方式出现，据有关资料显示，近年来，行政诉讼撤诉率一直居高不下。在这些撤诉案件中，大量是通过法院或法官从中协调，双方在互让的基础上，或者是法院建议或暗示行政机关改变原不合理的具体行政行为，动员原告撤诉或原告主动撤诉的方式来结案的。法院一般将这种活动称之为“协调”、“庭外和解”，主要是为了规避行政诉讼法上“禁止调解”的规定，其实质是没有调解书的调解，显然，这些“协调”、“庭外和解”是没有法律依据的，这必然造成立法与司法上的矛盾。这种有悖于立法规定的“协调”、“庭外和解”，并不必然就带来对当事人及社会不利的结果，将矛盾化解在基层，化解在现场，反而往往会更直接、彻底地解决纠纷，节约诉讼成本，减轻法院的讼累，降低上诉率，也易被当事人所接受。笔者认为，与其让这些变相的“和解”、“调解”成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范，在立法上加以支持，使其成为定纷止争，保护行政相对人合法权益，促进行政主体依法行政的方式。行政诉讼调解在我国也是具有现实可行性的。一、调解本身具有的优势和特点调解有利于定纷止争，有利于实现纠纷和矛盾的解决，能够减少上诉、再审、申诉、缠诉等现象的发生。调解有助于法官和法院提高工作效率。合理利用调解制度可以合理分配法院资源，使繁琐的诉讼程序得到简化，调解还可以降低诉讼成本，实现诉讼经济。众所周知，法院如果通过诉讼程序，最终作出一个判决，那必然就意味着当事人要经过一个很长的时间，才可以得到一个结果，这种长时间的“拉锯式”的诉讼，会使得当事人身心疲惫，最后甚至都不愿意再等待，直接撤诉了。但是引入调解制度，则有望去打破这种尴尬的局面，当事人可以在很短的时间内就解决完了纠纷，可以节约很多的诉讼时间，降低诉讼的成本，也可以合理有效的利用法院的司法资源。调解有利于化解宫民矛盾，有利于实现法律效果和社会效果的统一。行政审判中有部分案件涉及的社会群体较广泛，政治敏感度高，所以，当行政争议可以进行调解的时候，可以有效的化解官民矛盾。在行政诉讼中设立调解制度，由法院进行主持，双方当事人在自愿、合法的前提下心平气和地进行调解，可以促使行政机关放下自己的“官架子”，主动承认、纠正错误或失误，真诚的与相对人进行平等协商，这种平等的对话机会可以使相对人消除怨气，自愿的做出让步，更有利于行政机关对行政事务的长期有效的管理，也有利于保护相对人的合法权益。而且，由于是双方自愿达成的协议，所以，双方自动履行的积极性也会高一点。二、引入调解制度符合中国传统文化中的“无讼”与“和为贵”的理念由于受几千年的封建专制思想的影响，我国公民本身对诉讼就有一种“厌诉”情结，公民心中总是认为官官相护，诉讼是很难带来公正的，在民众心中，“民告官”的胜诉几率很微小，所以，不到千钧一发的时刻，广大民众是不会选择与行政机关撕破脸皮，对簿公堂的。行政相对人对法官的不信任，对诉讼结果的不信任，严重打击行政相对人进行行政诉讼的积极性。而调解与诉讼相比较，则更符合中国民众的心理，因为调解是在法官的主持下，当事人双方平等自愿的协商解决争议和纠纷。通过诉讼来解决纠纷，其背后的保障力是国家的强制力，很可能最后的判决并不能真正令双方当事人心服口服，极有可能会导致二次纠纷的发生，使矛盾激化。可是在调解中，通过法官的解释与撮合，促使双方心平气和的平等协商，双方当事人相互谅解各退一步，就可以有效的化解纠纷，这样既不用担心日后行政机关可能会打击报复行政相对人，也可以改变相对人对“官官相护”的看法。三、域外调解制度的确立为我国引入调解制度提供了参考依据其实，域外很多的国家和地区早已对行政诉讼的调解制度做了明确规定，有的国家虽然没有明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解，但从其法律条文中我们也不难看出，他们也是允许法宫在一定范围内运用调解的。在明确规定可以适用调解制度的国家和地区中，虽然对调解的条件和适用原则作了严格的规定，但是这些都并没有影响到调解的广泛运用。域外审判实践中对调解制度的合理运用，对我国未来建立行政诉讼的调解制度有借鉴意义，这些成功可行的立法经验，也催促着我国的立法者早日修改和完善行政诉讼法，尽快解决司法审判实践中存在的问题。四、行政自由裁量权的存在为行政诉讼适用调解提供了基础在法律中有“情节严重”、“情节较重”、“适当”、“必要”等大量存在的不确定性法律术语，由于法律、法规对此类术语并没有作出具体明确的规定，使得行政主体拥有了较大的自由裁量权，行政主体可以根据具体的案情、事实，凭自己的主观判断，来作出行政行为，有时候对某一违法行为的处置，可能会规定有多个罚种和弹性较大的处罚幅度，这时就只能由行政机关根据具体情况来自由裁量了，大量的自由裁量的空间也为调解提供了基础。但是行政主体的自由裁量权不是随意妄为，行政机关的自由裁量不可以超越裁量的范围，而且裁量的结果应当适当、合理。只有行政机关把握好自由裁量的度，才能有引入调解制度的可能性。五、引入调解制度符合行政诉讼目的的需要行政诉讼的目的就在于，要监督行政主体依法行使职权，要保护公民、法人和其他组织的合法权益，两个目的不可以有失偏颇，厚此薄彼，要同样重视起来。在行政诉讼过程中适用调解，可以使被告看清自己的哪些行为确实是违法了，并且给了行政主体一个主动纠错的机会，就算是日后当事人双方没有协商成功，可是被告自己心里也清楚自己的行为到底哪里违法了?为什么最后会败诉?这样行政机关也比较容易接受败诉这个结果。相反，如果没有经过调解，法院直接作出的判决有可能会令双方当事人都不服，从而加深了双方当事人的冲突，这对于定纷止争是十分不利的。六、现代行政行为的发展趋势为行政诉讼中的调解提供了条件现代行政行为的发展越来越多样化，随着行政合同、行政指导等新型行政行为的出现和使用，我们可以看出行政行为正在由传统的强制性、单方面性的行