中国村民自治与农村土地问题

1 / 31中国村民自治与农村土地问题【关 键 词】村民自治/土地承包/集体经济组织中国的村民自治是建筑在土地集体所有基础之上的农村社区自治。农村土地的集体所有不仅是人民公社制度留下的重要遗产，而且成为当前中国农村经济和社会发展的现实基础（注：张乐大著：告别理想出版中心，1998年，第 510 页人民公社制度研究 ，东方出版中心，1998 年，第 510 页。 ） 。随着农村经济体制改革的逐步深入，要保证这种联产承包责任制的长期稳定，问题主要取决于与农户相对应的另一方主体“集体经济组织” 。因为农村集体经济组织是土地所有权的主体，即联产承包合同的发包方。原来的人民公社虽然已经解体，但是农村的土地集体所有却被保留下来；“乡政村治”虽然取代了人民公社制度，但是农村土地所有权主体的三级结构，却仍然保留着与“三级所有，队为基础”的人民公社制度极为相似的“同构关系” ；即使在村民自治体内部，村民自治组织与村集体经济组织也具有某种同构关系；“统分结合的双层经营体制”使得村民委员会作为村集体土地所有权的执行机关，村民小组作为土地所有权的主体，它们既是家庭承包经营关系中的发包方，同时还负担着双层经营体制中“统”的一面。因此，研究现行乡政村治和村民自治条件下的农村2 / 31土地关系问题，对于健全和发展村民自治，促进农村经济体制进一步改革和完善，具有重要的理论意义和实践价值。一、村民自治组织与村集体经济组织的关系根据村民委员会组织法的立法精神和现实的客观情况，可以看出，村民自治体的内部仍然分为两个层次：即村和村民小组。村民自治体的成员是全体村民，全体村民所组成的村民会议是村民自治体内部的最高权力机关。由全体村民直接选举产生的村民委员会是这一自治体的执行机关和代表机关；村民小组是村民自治共同体内部的一种形式，是自治的一个层次。全组村民组成村民小组会议，村民小组的组长由村民小组会议推选产生。村民委员会组织法对村民自治体各机关的设置，似乎力求把它们与村集体经济组织分开。该法第 2 条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。 ”这一条规定既是对村民委员会性质的界定，也是对村民委员会基本职能的规定。 村民委员会组织法并没有把村民委员会或者村民会议视之为集体经济组织。为了进一步区别自治组织的功能和集体经济3 / 31组织的功能，该法第 5 条规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其它经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。 ”1998 年在讨论修改村民委员会组织法（草案） 时，对于“村民委员会是否具有经济管理功能” ，曾经存在三种不同意见：一种意见认为，村民委员会既然办理社会公共事务和公益事业，理所当然要承担管理经济的职能，如果不管经济，村民自治就会受到限制。目前村级集体经济组织的形式不完善、不稳定，应按照有利于经济发展的原则探索新的集体经济形式。而村民委员会管理集体经济有利于稳定土地承包关系和农村集体经济的发展。还有人要求进一步明确村民委员会负责管理集体经济，对集体经济实施组织、管理和协调。另一种意见认为，根据宪法的规定，村民委员会的4 / 31性质是基层群众性自治组织，其职能是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安并向人民政府反映村民的意见和建议。不能将自治组织的职能与农村合作经济组织的职能相混淆。因此，必须按照自治组织的性质规定村民委员会的职能，有关土地等资产管理、生产服务和协调等职能应交由集体经济组织承担。还有一种意见认为，中国沿海和内地、南方和北方，村集体经济的发展和组织形式有很大差异。即使在经济发达地区，也有很大不同。有的设有村一级的集体经济组织，有的则由村民委员会承担集体经济组织的职能。所以，应当根据不同情况做出相应规定。在没有设村一级集体经济组织的地方，由村民委员会管理村集体经济或者代行村集体经济组织的职能。1998 年修改通过的村民委员会组织法采纳了上述具有折衷性质的第三种意见。村民委员会和农村集体经济组织的关系复杂之处在于，它涉及谁对村民集体所有的土地和其他资源行使所有权和发包权。中国村民自治的现实情况是，除了一些发达地区建立有独立于村民委员会的村一级集体经济组织外，大部分地区则是由村民委员会代表村民行使所有权。而村民自治组织内部的次级层次村民小组，实际上仍然是人民公社制度中“生产队”这一集体单位，由于从 1962 年开始中共中央就确定以“队为基础” ，5 / 31农村绝大多数的农用地都归现在的村民小组所有（注：孙佑海等编著：中华人民共和国土地管理法讲话 ，中国政法大学出版社 1998 年版，第 45 页。 ） 。由此可见，虽然村民委员会组织法试图划清村民自治体制下村民自治组织与农村集体经济组织的关系，但是由于农村联产承包经营责任制的实施，土地使用权转移到农户手中，事实上导致了农村原有集体经济那种“集体所有、集体经营”组织模式的解体。生产大队变为村，生产队变为村民小组。但是农村土地集体所有的性质并未改变，因此现行村民自治的两级组织同时也是农村土地集体所有权的主体，因而也就成为土地承包经营合同中的发包方。只要农村土地集体所有的性质不变，村民自治组织事实上还是集体经济组织。自 20 世纪 80 年代以来，在人民公社制度瓦解的同时，农村改革实践中陆续涌现出一批独立于原集体经济组织之外的农民自愿联合的新型经济组织。学术界通常把这些组织统称为“社区合作经济组织” 。据了解，大多数社区合作经济组织是村社合一，实行“两块牌子，一套人马” 。造成这一局面的原因是，一般村内各项事务并不多，一套人马即可承担行政组织和经济组织的各项工作，而且各项工作的协调也比较方便。此外很多地区农民收入不高，难以承担更高的费用，也是村社合一普遍存在的原因（注：6 / 31史万里等著：中同农村改革 20 年 ，中州古籍出版社，1998 年，第 7778 页。 ） 。村民自治组织与农村集体经济组织的同构合一性质，村民自治组织同时作为农村土地集体所有的主体，有力地说明中国农村的土地集体所有是村民自治的重要基础。中国的城市居民自治不同于村民自治，其根本差别也在于城市居民自治与城市土地的所有、使用毫不相关；而村民自治则与农村土地集体所有密不可分。由此也可以看出，虽然宪法自 1982 年以来就同时确定了城市居民自治和农村村民自治，但是城市居民自治迄今尚未产生引人注目的影响和效果，而村民自治不仅取得了举世瞩目的影响，同时也深深改变着中国农村基层的社会结构和经济结构。英美国家也存在历史悠久的乡村自治，日本也实行市、町、村自治。仅从社区自治的角度来看，他们的基层社会自治与中国的村民自治极为相似。然而正是由于中国的村民自治是一种以土地集体所有为基础的自治，是一种同时负担着经济、财产关系调整的自治，因此中国村民自治所具有的社会经济意义远远超出了资本主义国家基层社会的社区自治（注：徐勇等：中国农村村民自治 ，华中师范大学出版社，1997 年，第 4648 页。 ） 。正因为村民自治是以土地集体所有为经济基础的自治，国家宪法、法律和政策规定的“以家庭承包经营为基7 / 31础、统分结合的双层经营体制”的实际运作，必然要依赖于土地所有权主体的行为方式，同时还要受到村民自治组织、自治规则的调整。因此，在现行村民自治制度中，如何保护集体土地所有权、村民土地使用权，维护农村经济体制改革健康稳定和有序的发展，就是至关重要的问题。下面试从广西玉林地区平南县安怀乡安怀村公所与安怀村三家二队之间的土地纠纷案来分析村民自治与土地关系问题。（一）案例内容（注：该案从县法院诉至玉林地区法院，玉林地区法院请示广西壮族自治区高级人民法院，最后由最高人民法院做出复函。案例介绍引自马原主编：民事审判司法解释及相关案例 （第二辑） ，人民法院出版社，1999 年，第 582584 页。 ）安怀村公所与安怀村三家二队双方争讼的铜鼓岭，面积约 20 亩，解放前系地主松山，土改时没收未作分配，1962 年“四固定”时大队曾明确不划分给生产队。但从 50年代初期起，三家二队一些群众就自发在该岭零星开荒，陆续种植桉树、柑果、花生、木菇等，大队均未提出异议。直到 1988 年发生纠纷时，三家二队才将该岭全部种上甘蔗等作物。安怀乡政府于 1988 年在该岭旁边建造机砖厂，因用地问题曾于同年 3 月 21 日和 7 月 5 日两次请三家二队社员代表到乡政府协商。当时乡政府提出三种补偿办法，一8 / 31是每亩减公购粮 400 斤；二是按生产每块砖给予厘补偿；三是按土地 3 年产值一次性补偿。以上三条由三家二队社员大会任选其中一条。后因乡政府未取得县有关部门批准未果。1989 年 3 月 13 日，乡政府直接与安怀村公所签订征用该岭土地协议，补偿给村公所万元，随后乡政府又派员施工，因而引起纠纷。平南县人民政府做出决定，将该岭处理给村公所所有。三家二队不服，向法院提起上诉。平南县人民法院判决归村公所所有。三家二队不服，继续上诉。玉林地区中级人民法院讨论有两种意见，因把握不大，遂向广西壮族自治区高级人民法院请示。高级人民法院审判委员会认为，争讼之铜鼓岭，土改时没收未作分配， “四固定”时也未下放给生产队，解放后一直为三家二队管理使用，这都是事实。但在法律政策适用上却存在互相抵触的规定。如果根据国务院国发（1980）135 号文件精神，该岭所有权归属“一般以土改、合作化、四固定时的定论为依据” ，则应确认该岭为安怀村公所所有；若根据国家土地管理局（1989）国土（籍）字第 73 号文件的规定， “农村集体使用其他农民集体所有的土地，凡连续使用已满 20 年的，应视使用者所有” ，则该岭应确认为三家二队所有。广西高级人民法院的倾向性意见是：国家土地管理局的上述文件，既未公布，也未经国务院转批，也未与最高法院会签。因而在与国务院上述文件规定相抵触时，不便使用。9 / 31于是向最高人民法院提请批示。最高人民法院在“复函”中指出，本案不适用国家土地管理局的上述文件，铜鼓岭应确认为原所有者安怀村公所所有为宜。至于三家二队在讼争之土地上的作物和其他附属物，可由安怀村公所给予适当补偿，并请注意切实做好有关方面和群众的思想工作（注：参见最高人民法院（91）民他字 30 号“关于村委会所属村民小组的土地纠纷应如何适用政策法律问题的复函” 。 ） 。本案所涉及的两家诉讼主体，一是安怀村公所（相当于村民委员会） ，二是三家二队（相当于村民小组） 。争讼标的是铜鼓岭土地的所有权归属。应当注意的是，讼争起因是乡政府建造机砖厂需要使用这块土地。铜鼓岭这块荒山自解放以来近 40 年由三家二队使有没有争议，乡政府需要时却引起如此大的矛盾，以至于惊动最高人民法院。很显然，在传统的计划经济体制下，土地只是发展经济可资利用的自然资源，是市场经济的发展才把土地作为“不动产”提到“权利归属”的议程。铜鼓岭所有权归属之所以重要，是因为它直接涉及不同主体的切身利益。伴随市场经济发展而来的工业化、城市化过程，使得过去的“农地”具有了更高市场价值的多种竞争性商业用途。正是在这种背景下，人们的“土地权利”意识空前高涨。改革开放 20 多年来，不同利益主体由于农地征用、土地使用权、10 / 31土地经营权而产生的纠纷数以亿计。为此国家先后颁布了一系列有关土地所有权、使用权的法律和法规，但是围绕土地权利的纠纷，随着法律法规和规章的不断增多,也日益增加了法律适用的困难，本案就是一例。因此需要进一步分析在解决土地权利纠纷时所应当遵循的基本原则。（二）在农村集体土地所有权和使用权问题上应确立的基本原则上述案例的法律适用是否妥当本文不想妄加评论，只是想从村民自治格局下有关土地所有权、使用权归属及保护的角度，讨论本案所涉及的具有普遍意义的若干矛盾的处理原则。第一，非出于国家公共利益的需要，不得征收农民集体所有的土地。 “征地”本属于一种国家行为，也是农民对国家应尽的义务。但是根据国家宪法规定， “土地为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。 ”国家土地管理法第 43 条规定， “任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 ”本案中，安怀乡政府建造机砖厂的用地性质不能认11 / 31为是属于“公共利益的需要” ，因此，从法理上说，乡政府征用铜鼓岭没有法律根据。乡镇企业虽然通常认为是属于全乡集体所有的企业，但实际上大多数这类企业的收益与全乡农民几乎没有任何关系，而同乡政府以及乡政府的官员或者职员却关系极大。这种“利益的不对称”极大地鼓励了乡政府以及有关利害关系人办乡镇企业的积极性。原铜鼓岭土地无论是属于三家二队还是属于安怀村公所，显然不属于“乡政府” ，也不属于“乡集体经济组织” 。安怀乡政府与机砖厂的关系，根据“政企分开”的原则，机砖厂需要土地，应当是机砖厂作为企业法人去与铜鼓岭土地的所有权人协商，政府在此可以协助或促成“这项交易” ，但是它既无权力也无义务代表机砖厂去征地。然而安怀乡政府在此却是以“政府”的身份充当了“交易的当事人” 。仔细考察安怀乡政府对三家二队所提出的三个征地补偿办法，可以发现乡政府与农民集体经济组织在征用土地的谈判上使用了性质完全不同的手段。 “每亩减公购粮 400 斤”实际上是通过减免农民应履行的“公法上的义务” ；“生产每块砖给予厘补偿”实际上相当于要求三家二队农民以土地对机砖厂进行“投资” ；“按土地 3 年产值一次性补偿”实际上是比照国家征用土地的“最低补偿标准”来进行土地征用。尽管这些方案因“未取得县有关部门批准”而没有最终实施，但是从乡政府所提出的这些方案可以看出，12 / 31乡政府为了获得土地，既可以采用行政权的方式，也可以采用“商人”的方式。这里存在的问题不仅仅是“政企不分” ，而且是政府征地后，铜鼓岭土地的所有权性质到底属于国家还是安怀乡集体经济组织也不清楚。唯一可以确定的是安怀村农民集体经济组织对自己所有的土地丧失了所有权。第二，村民委员会无权出售本村集体经济组织的土地。本案中，安怀村公所实际上是安怀村村民委员会，村民委员会从性质上说属于村民自治组织中的执行机关，村民自治的范围不包括“出售本村集体经济所有的土地”事项。农民之所以称之为农民，就是因为他们是依靠土地为生的人，他们一旦失去了对土地的占有和使用权，在中国仍然实行户籍制度的条件下，也就意味着失去了生存的基础。出售土地是涉及全体村民生存空间的大事，显然应当由村民会议决定，而不能由村民委员会决定，更不能由村民委员会某些人决定。第三，农村集体土地所有权的变更，必须保护土地使用权人的合法利益。在中国，自人民公社制度实行以来，无论是国有土地还是农民集体所有的土地均未建立完善的登记制度。国家土地管理法规定，国家实行土地用途管制制度，并建立土地所有权和使用权的登记制度。但是目前的实际情况是，土地所有权和使用权的归属仍然存在13 / 31相当混乱的局面。本案讼争的焦点是土地所有权归属问题，即铜鼓岭土地应当属于三家二队所有还是属于安怀村公所所有。即使铜鼓岭最后由最高人民法院确认属于安怀村公所所有，该村三家二队（即村民小组）从 50 年代初起就一直对铜鼓岭土地进行管理使用。这一事实显然表明三家二队对铜鼓岭享有“土地使用权” 。铜鼓岭土地所有权归属的确权，是否就一定意味着三家二队的使用权自动终结呢？最高人民法院的复函中并未明确，只是模糊地指出， “对三家二队在讼争土地上的作物和其他附属物，可由安怀村公所予以适当补偿，并请注意切实做好有关方面和群众的思想工作。 ”从法律适用上来看，这种安排似乎是适用中国民法通则第 93 条关于“无因管理”制度。即“没有法定的或者约定的义务，为避免他人利益受损失进行管理或者服务的，有权要求受益人偿付由此而支付的必须费用。 ”其实这里根本不能适用无因管理制度。因为从 50 年代以来，国家法律和政策一直是鼓励农民开荒。安怀村三家二队农民自发开垦铜鼓岭荒山，不能说没有法律原因。无论是否承认其对该土地的所有权，他们对该土地享有使用权不容否认。安怀村公所出售该土地，土地所有人必须对该土地的原使用权人做出补偿。保护农地使用人的权利，不仅仅具有保护农民财产权的意义，应当说对于遏制县、乡政府、乡镇企业乱占农14 / 31地这种愈演愈烈的情况也具有特殊的意义。在本案中，为什么乡政府与三家二队反复协商不能达成协议，而找到安怀村公所，尽管每亩土地价格只有 900 元，就立即“成交” ，个中原因值得深思。目前城市近郊的土地由农地转变为建设用地，从而成为房地产开发商争夺的“热点” ，一条简便的捷径就是“买通”县（市区）政府、乡政府、村委会，至于土地使用权人农民的利益，村民委员会可以通过形式上的“自治”去“抹平”甚至“抹煞” 。因此，应该从法律上规定，集体土地被征用，不仅应对土地所有者进行充分补偿，同时也必须对土地使用权人进行充分补偿。二、村民自治与统分结合的双层经营体制家庭联产承包责任制是指以家庭为一个生产经营单位，向农业集体经济组织承包土地或者其他生产项目，取得生产经营的自主权，其劳动成果在完成国家税收、集体统筹、提留后，余下的全部归农户家庭所有的制度。统分结合的双层经营体制，是指农业集体经济组织的统一经营层次与农业集体经济组织内部的农户家庭承包经营作为分散经营的层次有机结合形成的机制（注：王存学、骆友生主编：中国农村经济法律基本问题 ，法律出版社，1998年，第 127 页。 ） 。1993 年颁布的中华人民共和国农业法（以下简称农业法 ）第 6 条规定：“国家稳定农村以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制” 。15 / 311999 年的宪法修正案进一步把农村的集体经济体制确定为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制” 。1999 年 3 月 9 日，全国人大常委会副委员长田纪云在关于中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明中指出：“关于宪法第八条第一款，增加规定：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制 。相应地删去家庭联产承包为主的责任制的提法。统分结合的双层经营体制，是指在农村集体经济组织内部实行的集体统一经营和家庭承包经营相结合的经营体制，家庭承包经营是双层经营体制的基础。在宪法中对家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制做出规定，有利于这一经营制度的长期稳定、不断完善和农村集体经济的健康发展。 ”（注：中华人民共和国第九届全国人民代表大会第二次会议文件汇编 ，人民出版社，1999 年，第 8990 页。 ）由于中国现行农村集体经济组织与村民自治组织的同构性，特别是在农地关系问题上，村民自治组织不仅负担着维护家庭承包经营这一基础层次，而且也负担着在由土地所有权归属意义上的“集体”范围内实施土地“统一经营”的职责。在集体承包经营责任制中，村民小组或者村民委员会是承包经营合同的发包方；在统一经营层次中，它们是经营的组织者。因此村民自治组织的行为直接涉及16 / 31农村现行双层经营体制的有效运行，值得深入研究。（一）村民自治与家庭承包经营合同的维护家庭承包经营合同是家庭承包经营责任制的基础，然而家庭承包经营合同与一般的经济合同很不相同。国家颁布的统一合同法并未具体把它作为典型合同类型加以规定，也是因为它具有独特的性质和内容。1998 年 10 月，全国人大法律委员会在对合同法草案做说明时指出：“有的地方和部门提出，合同法应规范农村土地承包合同、企业承包合同。党的十五届三中全会提出，以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度，必须长期坚持，要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规。我们考虑，农村土地承包合同可以适用合同法总则的规定，同时建议抓紧研究制定专门法律，赋予农民长期而有保障的土地使用权。 ”（注：孙礼海主编：中华人民共和国合同法立法资料选 ，法律出版社，1999 年，第 9 页。 ）1.承包经营合同的特点第一，承包经营合同的双方主体同处于一个集体经济组织。在一些地方颁布的农业（村）承包合同管理条理或办法中，通常强调承包经营合同的这一特征，即承包人主要限于本社区或集体经济组织内部成员。如北京市、辽宁省规定， “承包合同是农业集体经济组织与其内部成员之间的合同” ；山东省、广州市规定， “承包合同是村集体经17 / 31济组织与其内部成员及其他承包者签订的合同” （注：同上，第 277 页。 ） 。第二，承包经营合同体现着农村集体经济组织内部的分工关系。集体经济组织作为发包人是通过给予承包人土地承包经营权以及与经营成果相联系的预期报酬来实现发包人（乃至政府）的经营目标。在这一承包经营合同中，农民或农户取得土地承包经营权的代价，并非简单意义的“佣金” ，而是包含着具有复杂意义的“联产” ，它意味着承包人必须根据发包人的意思完成规定的生产任务，如在承包土地上种什么、种多少，达到什么产量等等，都是承包人取得或继续享有土地经营权的对应义务（注：梁慧星主编：中国物权法研究 ，法律出版札，1998 年，第 706页。 ） 。第三，承包经营合同不仅要符合国家法律、法规、政策，还要符合本集体经济组织或自治组织的章程。也就是说，承包经营合同作为集体经济组织内部关系的调整方式，同时要受到组织章程的约束。比如，土地承包经营权是否可以继承、何种条件下可以转让等等，不仅各地方存在不同规定，而且同一地方村与村之间也有差别。2.承包经营合同应遵循的基本原则第一，符合国家法律、法规和政策的要求。比如，国家为了保证土地承包经营的稳定性，曾对承包合同做出18 / 31规定：承包经营合同的承包期 30 年不变、 “增人不增地、减人不减地”等等，均属于维护承包人农户利益的强制性规定，村民委员会、村民小组作为发包方不得随意变更。第二，符合农业集体经济组织章程和民主议定原则。村民既是农村集体经济组织的成员，也是村民自治组织的成员，有关生产经营项目的承包方式、承包指标、双方基本权利义务的确定，应由村民会议在遵循自治章程的前提下民主讨论决定。第三，遵循平等互利、协商一致的原则。合同关系的本质在于，发包方和承包方都具有平等的民事主体资格、双方当事人在合同中既有共同利益，也有独自的利益。如果没有承包人自己的利益，或者不尊重承包人的合法权益，承包合同就完全成为多余的东西，也就等于退回到人民公社制度那种统制经济时代。家庭承包经营责任制之所以在中国具有活力，正在于这种合同是建立在当事人平等、自愿和互利基础之上的。承包经营合同的协商一致原则，不仅表现在合同缔结之时，更体现在合同的变更、解除的情形。第四，公平合理、诚实信用的原则。一是合同规定的权利和义务，对双方当事人都应该合理，任何一方均不得采取欺诈、胁迫等手段，强迫对方违背自己的真实意愿接受片面的合同条款；另一方面，在合同的履行中，双方19 / 31互相负有恪守信用和协作的义务，在遇到自然灾害、政策变化等特殊情况时，应根据实际情况，由双方当事人协商变更或者解除合同，并免除合同责任（注：1986 年最高人民法院专门颁布关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见 ，其中规定：“山现下列情况之一时，应当允许变更或者解除承包合同：（一）当事人双方协商同意，并且不损害国家、集体利益的；（二）订立承包合同依据的计划变更或者取消的；（三）因国家的税收、价格等政策的调整，致使收益情况发生较大变化的；（四）由于自然灾害等不可抗拒的原因，致使承包合同无法继续履行的；（五）因发包方或承包方不履行承包合同规定的义务，致使承包合同无法继续旅行或者没有必要继续履行的；（六）承包人丧失承包能力的；（七）承包人进行破坏性、掠夺性生产经营经发包人劝阻无效的。因变更或者解除合同使对方遭受损失的，应当负责赔偿，但依法可以免除责任的除外。 ”） 。3.土地所有权主体的凝固性和土地经营权的长期性对承包经营合同的影响由于在大多数地区存在着集体经济组织与村民自治组织的同构性，当前属于村一级的集体土地所有权实际上由村民委员会行使，而村以下的集体土地所有权主体基本上以村民小组为单位。而且除非因为土地征用，这种土地20 / 31所有权主体以及他们所享有的土地所有权范围很少发生变动。因此可以把这种情况称之为农村土地所有权主体的“凝固性” 。由此可知，土地承包经营合同主要发生在土地所有者与隶属于该土地所有者的成员“农户”之间；国家当前对土地承包经营合同采取 30 年长期不变，实行“增人不增地、减人不减地”的政策，以期稳定土地承包关系。30 年间土地所有权主体可以也可能不会发生变化，但是作为承包人“农户”的实际情况则会由于多种原因而经常发生变化。这些原因包括，老、弱、病、残、鳏、寡、孤、婚丧嫁娶，外出打工、经商等等。遇到这些情况，土地承包经营合同必然发生调整。发生这种调整时，如何维持合同当事人之间、集体经济组织内部的利益平衡，是必须认真对待的。（1）土地承包经营权的转包与转让土地承包经营权的转包即土地承包人在保留土地承包经营权的前提下，将所承包的土地转包给其他人经营。土地承包经营权的转让是指原土地承包人放弃自己对土地的承包经营权，而由受让方享有原土地承包人的土地承包经营权，并履行原承包经营合同所规定的义务。对土地承包经营权的转包与转让，目前国家法律规定包括：第一，必须经发包人同意。即“承包人将承包合同转让或者转包给第三人，必须经发包人同意，并不得擅21 / 31自改变原承包合同的生产经营等内容.否则转让或转包合同无效。 ”（注：最高人民法院（经）发198613 号关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见 ，1986 年 4 月14 日。另参见中华人民共和国农业法 （1993 年）第 13条，该条第二款规定， “在承包期内，经发包方同意，承包方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三人。 ”）第二，转让或转包，在同等条件下本集体组织成员享有优先权。第三，禁止“转包渔利” 。即“承包人承包后自己既不从事经营或生产活动，又不承担任何风险，坐收管理费或者高价转包的，属于转包渔利。 ”（注：同前注。 ）地方性法规对转包和转让的规定包括：“有下列情形之一的，允许承包方转包或者转让：（一）老、弱、病、残、鳏、寡、孤、独户和经商做工户平均分得而无力承包经营的耕地、果树等农业生产项目；（二）承包方已经治理开发利用的荒山、荒地、草场、水面、沼泽、滩涂。 ”（注：孙礼海主编：中华人民共和国合同法立法资料选 ，法律出版社，1999 年， “地方性法规等规范性文件关于农村联产承包合同的规定” ，第 278279 页。 ）从上述规定可知，对于土地承包经营权的转包和转让，法律法规原则上允许，但是“须经发包方同意”则是一项重要的限制条件。而这一限制条件实际上等于对村民22 / 31小组、村民会议或者村民委员会等自治组织的授权。村民自治组织如何适当行使这种授权，直接关系到农户利益、集体经济组织利益和全体集体经济组织成员利益的保护。同时也关系到土地资源的整体有效利用问题。自治组织在其权限范围内行使土地承包经营权转包或转让的“同意权”时，应当考虑如下原则问题：第一，土地经营承包权一经“承包经营合同”确立，它实际上属于承包人“农户”个人的财产权利，这种权利包括承包经营权的转包和转让。因此，除非基于重大正当事由，不应当对转包和转让施加过多限制；第二，对于仍然被拘束于土地的农民和农户而言，对土地承包经营权的保护，事实上隐含着对农民、农户生存权的保护，而土地承包经营权的转让在很多情况下是处于弱者地位。因此，自治组织在行使同意权时，应当注意保护弱者的原则；第三，这种同意权属于团体权力，行使这一权力贯彻民主议定原则，不得由村民小组长和村民委员会少数人决定。（2）土地承包经营权的继承问题对于土地承包经营权是否允许“继承” ，1993 年农业法未颁布之前，国家法律对此没有规定，各地的实际做法不一，大多数地区允许继承，也有少数地区禁止继承。国家现行农业法第 13 条明确规定：“承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包。 ”依法理，23 / 31“土地承包经营权”从其性质上说，是具有物权性质的“土地使用权” ，原承包人死亡，当然允许继承，也无须发包人同意或施加任何限制。禁止继承实际上是对公民个人权利（财产继承权）的一种剥夺，自治组织章程不得限制和剥夺农民或农户的个体财产权，章程明文规定禁止土地承包经营权的继承，于法无据。（3）土地承包经营合同的履行、变更与解除中国的土地承包经营责任制已经实行 20 多年，广大农民的“合同”观念和意识明显增强，这既是农村经济改革的重要成果，也是进一步稳定承包经营责任制的基础。但是承包经营合同纠纷仍然大量存在，而承包经营合同纠纷的解决，又主要是通过农村集体经济组织或村民自治组织来完成的。目前农村承包经营合同执行过程中，发包方存在的主要问题是：第一，不严格履行合同，有的发包方对收取承包款很积极，对于为承包方提供必要的生产服务、管理、协调却不关心；第二，发包方单方面撕毁合同的现象时有发生，重要原因是犯“红眼病”或干部换班；第三，不少村干部只知道合同订立后不准擅自变更或解除，而不知道有法定变更、解除的条件则允许甚至应当变更或解除。（二）村民自治与统分结合的双层经营体制“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体24 / 31制”已经成为国家宪法规定的长期国策。在统分结合的双层经营体制中，家庭承包经营属于“分”的层次，而且也是基础层次；“统”的层次是在不改变土地承包关系的前提下，由村民集体经济组织根据实际需要，按照自愿原则，对产前、产中和产后的某些环节实行合作，实行农业适度规模经营，从而把家庭分散经营与村民互助合作有机地结合在一起。如果说 20 世纪 80 年代主要强调并落实双层经营体制中“分”的层次，那么进入 90 年代以后，市场经济的快速发展使得农村中“一家一户”的经营模式与农业生产的市场化、专业化和生产结构优化之间的矛盾日益突出，如何在稳定家庭承包经营的基础上，开展农业适度规模经营成为急需研究的重大课题。早在 1990 年邓小平就指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。 ”（注：邓小平文选第 3 卷，人民出版社，1993 年，第 355 页。 ）1.从一件相邻土地纠纷看“统”的必要性（1）案例内容（注：皮纯协主编：新土地管理发理论与适用 ，中国法制出版社，1999 年，第 411 页。 ）25 / 31王某与孙某是一个生产队的社员，1983 年搞土地承包时，两家所包土地相邻。孙家 4 口人共承包亩土地，王某一人承包亩。两家的承包地在一块 400 多亩的大田中间，耕地南邻公路，北接一条用做灌溉的河。由于耕地是按照条状划分的，所以承包者的土地都是南到公路，北至河岸。王某因只有亩地，地形狭长，宽不足 2 米，机械化工具根本无法使用。为此王某找孙某商量，要求换一块地，王某在两家耕地临河一头划出亩，剩余的土地归孙家。在村委会的主持下，两家重新签订了承包合同。谁知好景不长，王某后承包的这块地，因为三面是别人的地，一面靠河，进出无路，所以他只能跟着孙家干活，否则就要出问题。比如，孙家耕地王某也得耕地，而且还得早于孙家耕完，否则就会把孙家刚耕好的地轧坏；庄稼长出来后，由于王某经常行走，使孙家的一垄耕地受到严重破坏。为此孙某几次提醒王某注意。时间长了，两家便伤了和气。孙家愤怒之余，不让王某在自己的耕地上通行；王某“一报还一报” ，不让孙家浇地时使用自己的垄沟。两家相持不下，孙家诉至法院。法院根据相邻土地的通行权，裁决王某有权在孙家土地上通行，王某必须允许孙家使用垄沟。（2）土地因家庭承包被“细分”后所引起的诸多矛盾及其解决途径26 / 31首先，耕地不象宅基地在使用上可以扎篱笆打围墙来解决家庭间的许多纠葛；其次，本来可以采用机械化耕作的大块土地，被细分后必然限制农业机械的使用；大块土地被细分使用势必增加通道，无形之中造成整体使用效率降低；第三，相邻各家土地如果采取多样化种植将会造成更大矛盾，而采取划一种植则会限制承包经营自主权的行使；第四，土地细分经营的长期化既严重影响农业生产率的提高，又使得依赖土地为生的农民难以提高生活水平。第五，因土地使用相邻引起的纠纷，虽然通过调节和法院判决而明辨是非，从而得到一时化解，但是由于过细的土地划分所导致的纠纷却具有必然性和长期性，不能事事都靠法院判决来解决。要解决上述问题，可以有多种途径，最简单的方式就是让耕地相邻的农户开展互助合作，然而这种在土地经营权上的人际合作具有不稳定性；第二种方式是通过行政手段或通过集体化的准行政手段实行各种形式的再分配，但是这种方式实际上是对“家庭承包”这一基础的否定。现在政策上强调承包期 30 年不变、增人不增地和减人不减地，都是为了禁止采取行政手段对农民家庭的土地经营权或使用权作再分配；第三种方式是通过把现行的“土地经营权”析解为“农地使用权”这样一种物权性质的权利，进而提高土地使用权本身的规范化流动，促进土地的规模27 / 31经营。2.统分结合的双层经营中应当注意的原则问题家庭承包经营责任制的实行的确极大地调动了中国农民生产的积极性。但是也要清醒地看到：一家一户土地经营的规模过小，加之不可避免的分家析产导致土地经营规模的进一步分散化；农业市场化日益深入，土地承包所引起的土地使用权流动性差，会阻碍现代化农业生产所需资金、技术、土地和劳动力等生产要素的合理组合；农民收入的进一步提高，必须靠高效农业和促进农村劳动力、人口的合理流动，而过于凝固化的土地承包经营关系，势必造成农业生产力长期徘徊于“单干”的水平上，从而与农业现代化所要求的适度规模经营背道而驰。因此，农村集体经济组织本着自愿原则，根据本地区的实际情况，因地制宜发展、创造各种形式的经营体制，既符合广大农民的利益，也有利于按照市场经济的规则发展壮大集体经济。目前农村耕地实行统分结合的主要方式包括：两亩制、有偿承包制、租赁经营制和土地股份合作制（注：史万里等编著：中国农村改革 20 年 ，中州古籍出版社，1998 年，第 87 一 100 页。 ） 。实行土地经营模式的创新，必须建立在自愿、互利的基础上，不得对农民实行强制和行政干预；必须尊重农户的自主权、财产权，不得借口发展集体经济而重蹈“归大堆”的覆辙。同时还必须注意各地的实际经28 / 31济发展水平，不能把某一地区特定条件下的“创新经验”在全国、全省、全县范围内盲目“推广” 。第一，发展双层经营体制必须摆正行政指导与村民自治的关系。发展农村规模经济、高效农业离不开政府的指导和大力支持，但是县乡基层政府不得使用行政命令的办法对村民实施强制。各地不少县、乡政府机构抱怨，本来准备规划发展一定规模的高效农业基地，但刚刚搞过第二轮土地承包，地块合同一定 30 年不变，调整难度非常大，把基层干部弄得出力不讨好。对此农民也有自己的看法，认为一些县乡干部瞎指挥，搞了这基地那基地，最后东西卖不掉，苦果还是农民自己吞。村民委员会组织法确定了乡镇政府对村民委员会的关系是行政指导。为防止把行政指导关系蜕变为行政领导关系，必须仔细分析这种行政指导关系。行政指导是指国家行政机关在其所辖事务的范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制性手段，获得相对人的同意和协助，