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第四章行政主体 1 第四章行政主体 第一节行政主体概述第二节行政机关第三节行政授权和行政委托 2 第一节行政主体概述 案例1 某市工商局把没收的假药卖给当地医院 该医院出售这批假药时被市卫生局发现 经查实 对市工商局和医院分别进行了行政处罚 本案中的行政主体是 行政机关只有在行使行政职权时 才是行政主体 3 案例2 王村村干部乙批给甲一处宅基地 甲随即开始建房 村委会以其不同意为名阻止甲 甲以宅基地已批给自己使用和持有县政府颁发的房屋确权证为由继续建房 村委会报告乡政府并经同意后 限甲15日内拆除所建房屋 甲不服 应以 为被告 A 乡政府B 县政府C 村干部D 村委会 析 A县政府和村干部的行为不是诉讼标的 自然不是被告 村委会作为群众自治组织没有独立主体资格 而乡政府是一级行政机关 具有行政主体资格 村委会受乡政府委托行使职权 4 案例3 张某于2000年3月20日前往超市买东西 在购物小车上堆满了商品 结账时 有一小包口香糖忘在购物车的角落里 张某结账后推着购物车往外走时 被超市保安发现了那包口香糖 于是张某被带到保安室内 根据超市的有关规定 张某被罚款200元 下列说法正确的是 A 超市对在其中购物的顾客可以行使管理权 具有行政主体资格B 超市的罚款规定属于自主管理行为 应当有效C 超市保安的罚款行为属于执行超市规定的正当行为D 超市与张某的关系应属于民事关系 超市不属于行政主体资格 析 D 超市不是行政机关 也不是法律法规授权的组织 而是从事经营活动的组织 不享有行政权力 不能以自己的名义行使行政活动 其与消费者在法律地位上是平等的民事主体 5 第一节行政主体概述 一 行政主体的概念与特征二 行政主体与行政机关的关系三 行政主体的范围 6 一 行政主体的概念与特征 1 概念指享有行政权 能以自己的名义行使国家行政职权 并能独立承担因此而产生的相应法律责任的组织 法律上的行政主体是 权 名 责 三要素的结合体 1 权 即行政主体必须享有并行使行政权 2 名 即行政主体必须能够以自己的名义实施行政活动 所谓 以自己的名义 指能够依照自己的意志作出决定 能对外以自己的名义独立采取行政行为 3 责 即行政主体必须能够独立承担法律责任 国家公务员是行政主体吗 国家公务员 虽然行使国家行政职权 实施行政行为 但他们对自己行使职权的行为并不对外承担法律责任 而是由其所在的行政机关对外承担法律责任 7 2 行政主体的特征 1 行政主体必须是行政职权的享有者 国家机关中的立法机关 司法机关 虽也是国家机关 但所享有的并非行政职权 故不是行政主体 此外 其他社会组织 如企事业单位或社会团体等不是行政机关 不行使国家行政职权 因而也不具有行政主体资格 2 行政主体必须在法律上能以自己的名义实施行政活动 以自己的名义 即能够依照自己的意志 独立地作出处理决定 而无需向其他机关请示或经批准 3 行政主体必须是行政责任的承担者 一个组织是否是行政主体 重要标准是看其是否承担行政活动所产生的责任 承担责任的即为行政主体 不承担责任的就不是行政主体 8 二 行政主体与行政机关的关系 1 行政机关是行政主体吗 2 行政主体是行政机关吗 1 行政机关不等于行政主体 行政主体除了行政机关外 还包括法律法规规章授权的组织和法律法规规章授权的行政机构 2 行政机关并不是在任何情形下都以行政主体的身份活动 行政机关也可以以民事主体身份或行政相对人的身份活动 3 行政机关是一个法律术语 即制定法上的用语 行政主体是一个法学用语 是行政法学为研究行政法律关系而抽象创制出来的概念 9 三 行政主体的范围 1 行政机关2 法律法规规章授权的组织3 其他社会公权力组织 10 第二节行政机关 一 行政机关的概念与特征二 行政机关的种类 一 中央行政机关 二 地方行政机关 三 行政机构三 相关概念的比较 11 一 行政机关的概念与特征 一 概念 依照宪法和组织法设立 行使国家行政权力 管理国家行政事务的国家机关 是国家权力机关的执行机关 湖北省政府 12 二 特征 1 行政机关是国家权力机关的执行机关 这是行政机关和权力机关在法律地位上的特征 2 行政机关是专门行使国家行政权力 管理国家行政事务的国家机关 这是行政机关所行使的国家权力属性的特征 3 行政机关具有独立的法人资格 能以自己的名义行使国家行政权并承担因此而产生的法律责任 4 行政机关在组织体系上实行统一领导 分工负责的层级管理体制 这是行政机关在组织体系上的特征 13 二 行政机关的种类 一 中央行政机关 国务院 二 地方行政机关 各级政府 三 行政机构 14 二 行政机关的种类 一 中央行政机关中央行政机关含国务院及其组成部门 部 委 行 署 中央行政机关 国务院 国务院行政机构 国务院办公厅 国务院组成部门 国务院直属机构 国务院办事机构 国务院组成部门管理的国家行政机构 国务院议事协调机构 国务院直属事业单位 15 1 国务院 即中央人民政府 是最高国家权力机关的执行机关 是最高国家行政机关 具有行政管理职能 具有行政主体资格 职权 管理全国行政事务 有权制定行政法规组成 由总理 副总理 国务委员 各部部长 各委员会主任 审计长 秘书长等组成 实行总理负责制 设立程序 人大选举 对其负责 受其及常委会监督 中南海 16 2 国务院行政机构 国务院办公厅职能 协助国务院领导 负责处理国务院日常工作 不对外行使行政管理权地位 不具有行政主体资格 依据 国务院组织法 设立 17 国务院组成部门 含义 是国务院的工作部门 执行国务院行政法规 决定 命令 并依此行使职权 在自己职权范围内就自己管理事项 有权制定部门规章 包涵 各部 委员会 中国人民银行和审计署 如 国防部 外交部 教育部 商务部 公安部 国家民委 发改委 人口计生委 科技部 安全部 铁道部 农业部 文化部 卫生部 民政部 水利部 财政部 人力资源和社会保障部职能 依法分别履行国务院基本的行政管理职能 设立程序 总理提出 人大决定 闭会期间 常委会决定 实行部长 主任负责制 地位 具有行政主体资格 18 国务院直属机构 国务院直属机构是国务院主管各项专门业务的机构 包涵 海关总署 国家税务总局 国家环境保护局 中国民用航空总局 工商行政管理总局 知识产权局 广播电影电视总局 新闻出版总署 国家统计局 旅游局 宗教事务局 林业局 体育总局等职权 具有自己主管的专门行政事务 可在主管的事项范围内 对外发布命令 指示 有独立的行政管理职能 设立程序 由国务院根据工作需要和精简原则设立 无需其他机关 如全国人大及常委会批准 地位 具有行政主体资格 19 国务院办事机构 国务院办事机构是协助总理办理专门事务的机构 不具有独立的行政管理职能 包涵 国务院法制办公室 国务院研究所 国务院侨务办公室 国务院港澳办公室职能 协助总理办理专门事务 属内部管理行政机关 对外不具有独立行政管理职能 设立程序 由国务院根据工作需要或精简原则设立 无需全国人大或常委会批准 地位 不具有行政主体资格 20 国务院组成部门管理的国家行政机构 部管局 国务院组成部门管理的国家行政机构 部管局 主要是主管有关行业或领域行政事务的国家局包涵 国家信访局 国家粮食局 国家烟草专卖局 国家海洋局 国家邮政局 国家测绘局 国家文物局 国家外汇管理局 国家中医药管理局 国家外国专家局等 设立程序 国务院自己决定设立 由国务院组成部门管理 主管特定业务 行使行政管理职能 地位 具有行政主体资格 21 国务院议事协调机构 国务院议事协调机构承担着跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务国务院议事协调机构议定的事项 经国务院同意 由有关行政机构按照各自的职责负责办理 在特殊或紧急情况下 经国务院同意 国务院议事协调机构可以规定临时习惯的行政管理措施设立程序 国务院决定地位 一般不具有行政主体资格 22 国务院直属事业单位 国务院直属事业单位是为国家创造或改善生产条件 从事社会服务 不以营利为目的的组织 包涵 新华通讯社 中国科学院 中国社会科学院 中国工程院 中国地震局 中国气象局 中国银行业监督管理委员会 中国证券监督管理委员会 中国保险监督管理委员会 国家自然科学基金委员会等设立程序 有权机关批准 按社团注册地位 只有被授权 即根据法律授权或者国务院授权 具有行政管理职能的时候 才具有行政主体资格 23 二 地方行政机关 地方行政机关 地方各级人民政府 县级以上地方人民政府组成部门 职能部门 县级以上地方人民政府的直属机构和特设机构 派出机关 24 1 地方各级人民政府 地方各级人民政府 即地方上行使国家行政权力 管理地方行政事务的地方行政机关地方人民政府一般分为四级 省级 市级 县级 乡级人民政府省级 省 自治区 直辖市市级 自治州 设区的市 直辖市的区县级 县 自治县 市辖区 不设区的市 即县级市 乡级 民族乡 镇 乡地方各级人民政府 管理本行政区域内的行政工作 具有行政主体资格 武汉市政府 25 2 县级以上地方人民政府组成部门 县级以上地方人民政府组成部门 即职能部门 如 公安局 国家安全局 民政局 司法局 人力资源和社会保障局 文化局 卫生局 审计局 人口与计划生育委员会等作为地方人民政府组成部门 受本级政府领导 对本级政府负责 对外独立行使行政管理职能 具有行政主体资格 26 3 县级以上地方人民政府的直属机构和特设机构 县级以上地方人民政府的直属机构和特设机构 如 地方税务局 工商行政管理局 质量技术监督局 环境保护局 药品监督管理局 安全生产监督管理局等 能对外行使行政管理职权 具有行政主体资格 27 4 派出机关 派出机关 地区行政公署 区公所 街道办事处 28 1 地区行政公署行政公署是省级地方政府派出机关 其行政首长 地委书记 专员 2 区公所区公所是县级地方政府派出机关 相当于乡政府 3 街道办事处街道办事处是区级政府派出机关 相当于镇政府 派出机关 29 三 行政机构 行政机构指行政机关的内设机构和派出机构 他们为行政机关行使行政职权服务 对外不能以自己名义活动 其行为的一切法律后果都归于其所属的行政机关 1 内设机构2 派出机构行政机构一般不具有行政主体资格 但只有在法律 法规或者规章授权的情况下 可具有行政主体资格 如 公安局内设的消防科 在法律法规的授权范围内 有行政主体资格 但在授权范围外 仍不具有一般法人资格 再如 户籍科 刑侦科 在没有授权的情况下 是没有行政主体资格的 30 1 内设机构 1 根据专门法律设立的内设机构如 专利法 规定的专利复审委员会 商标法 规定的商标评审委员会 这类内设机构根据法律授权具有行政主体资格 2 根据组织法或者行政需要设立的内设机构这种内设机构在一般情况下不具有行政主体资格 但经过法律 法规 规章授权 在授权范围内具有行政法律资格 如 消防法 规定的公安消防机构 31 32 国家知识产权局专利复审委员会成立于1984年11月 当时全称为中国专利局专利复审委员会 为中国专利局内设机构 此后 伴随着1998年国务院机构改革以及2001年 中华人民共和国专利法 的修改 专利复审委员会经历了两次更名 1998年更名为国家知识产权局专利局专利复审委员会 2001年更名为国家知识产权局专利复审委员会 2003年底 经批准 专利复审委员会成为具有独立法人资格的国家知识产权局直属事业单位 33 2 派出机构 1 根据专门法律设立的分支机构 如 中国人民银行法 第13条在全国各地设立的中国人民银行分支机构 国务院直属事业单位如中国银监会 保监会 证监会在各地也设有派出机构 这类机构根据授权具有行政主体资格 34 这类派出机构在一般情况下不具有行政主体资格 但经法律 法规或者规章授权 在授权范围内具有行政主体资格 如 治安管理处罚法条例 第33条规定的公安派出所 税收征收管理法 第74条规定的税务所 治安管理处罚法条例 第33条 对违反治安管理行为的处罚 由县 市公安局 公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决 警告 五十元以下罚款 可以由公安派出所裁决 在农村 没有公安派出所的地方 可以由公安机关委托乡 镇 人民政府裁决 税收征收管理法 第74条规定 本法规定的行政处罚 罚款额在二千元以下的 可以由税务所决定 2 根据组织法或行政需要设立的派出机构 35 例 下列哪一个组织在行政法上不具有行政主体资格 A行政机关委托的治安联防大队B县公安局消防科C某区街道办事处D颁发会计师证书的注册会计师协会 A 消防法 授权 行政派出机关 被授权组织 36 三 相关概念的区分比较 1 行政机关 行政机构2 派出机关 派出机构 37 三 相关概念的区分比较 1 行政机关 行政机构行政机关 在行政法上都具有行政主体地位 具体包含国务院 各部委 直属机构 国家局以及地方各级人民政府及其工作部门 还有派出机关等 行政机构 是行政机关的内部组成机构 包括内设机构 新组建机构 派出机构等 作为一个行政机关的内部机构 其在行政法上不具有行政主体地位 38 2 派出机关 派出机构派出机关 指由一级人民政府经有权机关批准在一定行政区域内设立的行政机关 派出机构 指由政府的工作部门根据行政管理的需要 在一定行政区域内设立的管理某项行政事务的机构 39 区别 派出机关 派出机构 设立机关不同派出机关为某级政府 省 县 区政府 设立 派出机构是政府的工作部门 中国人民银行 银监 证监 保监会等 所设立 行使职权不同派出机关 行政公署 区公所 街道办事处 行使一般行政职权 派出机构 工商所 税务所 派出所等 只行使某方面的行政职权 种类不一派出机关有三类 一是省 自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署 二是县 自治县人民政府经省 自治区或直辖市人民政府批准设立的区公所 三是市辖区 不设区的市人民政府经上一级人民政府批准而设立的街道办事处 派出机构种类较多 如派出所 税务所 工商所等 法律地位不同派出机关具有行政主体地位 派出机构除法律 法规授权外没有行政主体地位 注 派出机构法律地位的转变 即无法律法规授权时 它是行政机关的派出机构 一旦获得法律法规授权 则成为法律法规授权组织 职权来源不同派出机关依宪法 行政组织法获得职权 并取得行政主体地位 派出机构依据具体法律法规的授权 取得行政主体地位 40 第三节行政授权和行政委托 重难点 了解和掌握行政授权和行政委托的概念 异同点一 概念二 行政授权与行政委托的相同点三 行政授权和行政委托的不同点 41 案例 下列何项属于行政授权 A 植物检疫条例 规定 县级以上地方各级农业部门所属的植物检疫机构负责行使植物检疫权B某县政府的文件规定 县自来水公司行使节约用水 计划用水的行政执法权C某文物局局长要求一副局长代行其外出期间的局长职权D宪法规定国务院行使省 自治区 直辖市范围内部分地区的戒严权 A 县政府的文件 非法律法规规章 国务院自身的权力 无行政授权一说的必要 42 一 概念 一 行政授权行政授权指法律 法规 规章将某项或某方面的行政职权的一部分或者全部 通过法定方式授予某个组织的法律行为 二 行政委托行政委托是指行政主体将其职权的一部分 依法委托给其他组织来行使的法律行为 43 二 行政授权与行政委托的相同点 1 被授权组织和被委托组织二者都是非国家机关组织 都只是在法律法规规章授权时或行政机关委托时才具有行政职权 除此 它们依然是一般民事主体 在行使其本身职能时均不具有行政主体地位 44 2 被授权组织和被委托组织都只行使一定的行政职权而非行使一般行政职权 被法律法规授权的组织仅限于行使法律法规规章明确规定的某项职权或某一事项 被委托组织也只能行使行政机关委托的 并依据法理是可以委托其他组织行使的某种行政职权 如 治安管理处罚法 规定 警告 五百元以下的罚款可以由公安派出所决定 属于行政授权 再如 企业单位依税务机关委托 代收税金 属行政委托 有些行政职权 根据法理只能由行政机关自己行使 而不允许委托非行政机关或组织行使 如行政立法权 限制公民人身自由的财政处罚或行政强制措施权 以及颁发营业执照及重要的行政许可权等 45 三 行政授权和行政委托的不