第八章电子政府的基础建设培训课件PPT课件.ppt

第八章电子政府的基础建设 制作人 邹黎 可编辑 2020 3 27 1 第八章电子政府的基础建设 本章重点 构建电子政府 除了必要的技术条件之外 还包括两大方面的内容 硬环境 软环境 网络建设基础 政府改革基础 2 可编辑 2 可编辑 第一节网络建设基础 电子政务系统特征 信息机密性服务对象广泛性 对网络基础设施和应用系统等技术方面的要求比一般的信息系统要高得多 要求建立坚固 稳定 强管理功能的Internet Intranet网络平台 使其能够提供7 24小时可用性并具有强大的数据访问 存储 操作与管理功能 建立易扩展 易二次开发的应用平台 只有建立了以数据为中心的统一信息资源管理平台 才可能建立以流程为中心的统一业务处理平台 以用户为中心的服务支持平台 以及以策略为中心的安全 服务和系统管理平台 3 一 从 三网一库 到政务内外网 在我国政府信息化发展过程中 政府网络基础设施支撑平台的架构经历了从 三网一库 到政府内外网的转变 一 三网一库 的形成政府办公信息系统的建设启动于20世纪90年代初 1991年年底 实现了全国47个副省级以上地方政府和国务院各部委 机构办公厅 室 内网 永久 安全 保密的互联 为 专网 的建设打下良好基础 1999年政府上网和2000年企业上网之后 政府开始把越来越多的行业应用转移到互联网上 以政府门户网站为中心的面向企业和社会公众的公共管理与服务网络则构成了企业和社会公众访问政府各种服务 办理各种业务的新途径 并形成了 三网一库 中的外网 2000年 国务院办公厅下发 国务院办公厅关于印发全国政府系统政务信息化建设2001 2005年规划纲要的通知 国办发 2001 25号 提出建设 三网一库 基本架构 各级政府现已基本形成了由内网 专网 外网和数据库构成的 三网一库 的电子政务网络基础设施平台 4 可编辑 4 一 从 三网一库 到政务内外网 5 提供了中央政府和地方政府间以及部门之间统一的行政决策业务通信和应用平台 形成了跨地域 跨机构的网上虚拟政府框架 可编辑 5 二 以政务内外网为特征的电子政务网络体系 可编辑 6 二 以政务内外网为特征的电子政务网络体系 内网和外网之间物理隔离外网和互联网之间可以采用防火墙 代理服务器或安全网关进行逻辑隔离 可编辑 7 内网主要是一定级别以上政府部门的办公网 它与此级别以下的政府部门办公网实行物理隔离内网中包括国家涉密信息 高敏感度信息以及核心办公业务数据等 和传统意义上的涉密内网相对应 主要解决一定级别的政府部门内部的办公问题 同时负责政府部门内部的信息管理 为政府部门提供决策支持等 内网是典型的层次结构 实行逐级 分层管理 内网通常是在部门原有的局域网基础上 采用互联网技术建立起来的部门内部的网络系统 政务内网除了具有一般局域网的功能和特点外 还针对政府部门办公自动化的需要 提供了一系列办公和信息管理应用模块 肩负着实现政府部门办公自动化 电子化和信息化的任务 政务内网与局域网 8 可编辑 8 政务外网是政府的业务专网 主要运行政府部门面向社会公众的管理和服务业务及不需在政务内网上运行的业务 即 行政监管 和 公共服务 等所需要的不涉及国家秘密的办公业务和专业性服务 现在的外网是把原来的 三网一库 体系中的专网和外网间的物理隔离打破并整合在一起 政务外网和互联网 9 可编辑 9 政务外网和互联网 国家电子政务外网 简称国家政务外网 由中央政务外网和地方政务外网组成 是按照统一规划 分级负责的原则进行建设的 目前已经初步具备了承载中央政务部门主要业务的能力 到2010年底前 我国将基本建成从中央到地方统一的国家政务外网 横向连接各级党委 人大 政府 政协 法院 检察院等各级政务部门 纵向覆盖中央 省 地 市 县 以满足各级政务部门社会管理和公共服务的需要 可编辑 10 从中央到地方 在同一层面上的各政府机关和业务系统之间的行政管理和协作借助于横向的电子政务系统 同一业务系统上下级部门间的业务系统借助于纵向的电子政务系统 其中 多数电子政务系统的应用范围不再局限于某些部门和特定区域 而是形成了全国性的综合信息应用系统 这些应用于不同业务范围 不同应用区域的电子政务系统纵横交错 相互关联 相互影响 构成了我国以政务内外网结构为特征的电子政务网络基本体系 二 以政务内外网为特征的电子政务网络体系 可编辑 11 国家的组织管理结构主要分为中央政府及部门和地方政府 即省 市 县 及部门 作为政府信息化主要投资对象的政务信息网络是电子政府的基础构架 它是国家组织管理结构的真实反映 这就从宏观上形成了国家组织结构 电子政府的政务信息网络结构和政府信息化投资结构的一致性 即每一级政府在实施电子政府建设中 都要承担一部分建设资金投入的任务 组成部分 管理领导技术向下连接财政上投资导向 可编辑 12 三 网络基础设施 网络基础设施是电子政务发展的物质载体 电子政务系统的网络环境提供了信息传输和数据交换的载体 可编辑 13 二 数据库建设 在电子政府下一步的建设过程中 重点是整合政务信息资源 建设和完善政务数据库 加快政府信息资源的开放与共享 从而使电子政务发挥出巨大的社会效益和经济效益 可编辑 14 首先 政府是国家最大的信息处理组织 目前 我国信息化建设和电子政务建设的现状是信息网络基础设施建设远远领先于应用系统建设和信息资源开发 形成 有路无车 有车无货 的现象其次 在互联网上 中文信息严重不足 仅为总信息量的千分之一 这和庞大的汉字使用群体相比是极不相称的 再者 垃圾 信息 失真信息随处可见 企业和个人常常无法通过正规渠道获取统计资料等信息 不可避免地给一些企业造成经济上的损失 增加了与政府打交道的 交易成本 阻碍了社会生产力的发展 从长远来看 在实现信息流转与资源共享中 必须要优先考虑中央数据库与相关信息的统一数据库的建设 一 数据库建设的必要性 可编辑 15 网络信息 包括政府机构内部的工作流信息和从机构外部获取的反馈信息 不仅是通常所说的资料 而且还是战略性资源 电子政务建设必须以 信息资源管理为支撑 加强信息库的建设 摆脱只注重局部应用或以网络为核心的观念 将各个政府部门信息资源进行后台集中整合与统一管理 首先通过统一的接口与标准 将数据统一集中 然后对这些统一的数据进行管理 最后 实现与其他部门的信息共享 使资源得到有效的利用 一 数据库建设的必要性 可编辑 16 二 国家基础信息系统 十五 期间 为了满足对政务信息资源的迫切要求 国家要组织编制政务信息资源建设专项规划 设计电子政务信息资源目录体系与交换体系 之三 人口基础信息库 自然资源和空间地理基础信息库 法人单位基础信息库 宏观经济数据库 基础信息系统 可编辑 17 建设政府门户网站是电子政务发展的主要形式和趋势之一 建设政府门户网站的原因 三 门户网站建设 可编辑 18 一 门户网站的发展阶段 三 门户网站建设 可编辑 19 政府门户网站的建设给政府与用户的互动提供了一个简单的 友好的 不受时间和空间限制的接口 三 门户网站建设 可编辑 20 由于门户网站的重要性 许多国家的政府都已经或正在设立专门的门户网站管理部门 以全面地管理门户网站在技术上的规划 设计和实现 从目前国际上政府门户网站的发展来看 其设计大体可以分为以下四类 二 门户网站的设计类型 可编辑 21 在门户网站的设计方面 各国政府都很注意网站的可升级性和可扩充性 以使网站可以采用未来新出现的技术和工具 此外 对政府的产品和服务不断进行合理的分类以及实现门户网站个人化也是很重要的发展趋势 通过政府的门户网站 电子政务的社会服务可以分为以下几种方式 网上信息发布 网上信息交换 网上办公服务 一站式 服务等 从政府的角度看 使用互联网发布法规和政令等公告信息是政府网站的重要功能 也是最容易实现的功能 而 一站式 服务则体现了政府部门的协同工作 需要采用工作流引擎来驱动 是政府门户网站对公众的最佳服务模式 三 门户网站建设 可编辑 22 所谓 一站式服务 就是通过部门精简和数据整合将分属政府不同部门的业务受理网点集成到一个统一的政务平台上 向企业和个人提供包括咨询 申报 交费 注册 审批 报关 投诉在内的一整套服务项目 为了通过门户网站实现政府的 一站式 服务 必须将政府所有的信息和服务加以分组和归类 使得用户可以通过一个网站看到一幅完整的政府信息与服务项目的画面 此外 由于门户网站将成为一级政府各个部门的统一对外出口 如何使这些网站在体系结构上具有同一性 让用户使用起来感到非常方便 就变得非常重要 三 门户网站建设 可编辑 23 第二节政府改革基础 海默 Hammer 指出了政府职能变迁和业务流程再造的重要性 即人们仍以旧的方式利用新技术 对旧有的职能 流程原封不动 用电脑的目的就是为了使速度更快一点 实际上 电子政务的产生和发展是由互联网之外的一个主要因素 政府改革在起主导作用 构建电子政府离不开领导决心 配套机制 执行能力和技术平台等诸多因素 是一场 深刻的革命 过去的政府部门无论是从职能上 还是从机制上 都需要重大变革 在现有技术条件下 构建电子政府的最大障碍不是在技术方面 而是来自于政府本身 这对当前政府管理体制提出了严峻的挑战 可编辑 24 第二节政府改革基础 未来的电子政务要实现的是 一站式 办理和 在线服务 需要政府各部门之间进行交互式办公 要求在电子政务建设中 可编辑 25 一 组织机构重组 为了实现 一站式 的服务 几乎没有一个电子政务工程项目不和 上 下 左 右 发生关系 拆除存在于部门之间 中央和地方各级政府之间的各种藩篱和障碍 进行组织机构的重组 几乎成为每一个电子政务工程项目建设中面临的最大挑战 各政府机关应该调整归并职能科室和分支机构 建立跨部门的联合审批机构 联合执法机构 政府采购中心 联合财务结算中心 通过机构改革促进电子政务建设 可编辑 26 传统的组织结构基本分为以下三种形式 这三种组织结构形式在具体的部门设置上虽然有所差别 但都是属于自上而下 层级节制的组织结构 即金字塔式组织结构 这种组织结构与工业社会的集中管理 权力控制 追求秩序和机械效率的理念 以及一体化 普遍一致化的技术结构基础是相适应的 一 传统组织结构的基本特征和主要弊端 金字塔式组织结构 传统的组织结构 可编辑 27 一 组织机构重组 组织为了提高工作效率 达到指挥灵活的目标 有了组织扁平化 网络化 小型化的要求 可编辑 28 1 组织结构中空化 管理幅度增宽 网络化 网络技术被广泛应用于行政组织系统 为改革传统科层制提供了强有力的支持 对现有的金字塔科层制结构进行再造的普遍做法是 缩减组织中间管理层次 压平组织结构 推行网络化的组织结构形式 使管理的幅度增宽 呈现网络化特点 2 组织规模逐步缩小 在网络中 信息是零距离流动的 可以实现点对点地直接交换 这为提高业务处理能力提供了强大的动力支持 降低了运转成本 在电子政府中的行政组织管理将以人与计算机的结合为基本工作平台 大量的工作因为计算机作业形成工作数字化 自动化 智能化 3 权力结构趋向更多分权 在科层制中 组织内部层层授权 下级对上级严格负责 只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定 而网络时代使管理走向网络模式 处于扁平的网状结构 权力结构趋向与分权 二 电子政府的组织结构特点 可编辑 29 二 政府业务流程再造 技术手段愈是先进愈是要求提高整体的联动性 电子政务运作不仅要求政府工作人员掌握较高的信息技术 同时还要有与现代化工作手段相适应的意识和系统思维的观念 要求政府各部门之间打破条块分割 实现部门间的协同工作和数据的自由流动 进行彼此无障碍的沟通 即电子包容 可以说 电子政府构建是一场政务改革 是围绕政府业务流程再造进行的信息结构重组 从而实现政府的重塑 可编辑 30 一 政府业务流程的概念与分类 政府业务流程 是一组相关的 结构化活动的集合 或者说是一系列事件的链条 这些活动集合或链条为特定的公众提供特定的服务或产品 这个流程有起点 有终点 并且有目的 活动 是一定条件下不能再分解的操作或工作方式 流程有起点 有终点 并且有目的 一个流程应有清晰的输入和输出 输入在流程中增值后转化为输出 若包含子流程 则前一流程的输出为下一流程的输入 可编辑 31 可编辑 一 政府业务流程的概念与分类 政府业务流程 32 政府业务流程再造 GAPR 是指政府为适应经济和社会的发展 通过对分工理论的反思 摈弃以任务分工与计划控制为中心的工作流程设计观念 借助现代信息技术对传统政府的管理和服务流程进行持续不断的改善 优化或重新设计 塑造满足政府信息化要求的政务处理模式 以大幅度提升政府管理和服务的效率 效能和质量 政府业务流程再造的内涵应该从以下几个方面进行理解 要求打破政府金字塔状的组织结构 实现传统的职能型组织结构向流程型组织结构转换 政府业务流程再造强调先设计流程 最大限度地集成政府管理和服务功能 而后根据流程建立组织结构 尽量消除纯粹的中间环节 实现内部的有效沟通 这不仅降低了管理费用和成本 而且提高了组织的运转效率及对公众的反应速度 树立 以流程为导向 以公众为中心 的思想 传统的政府业务流程是围绕 职能 与 计划 展开 对公众的诉求缺乏了解和回应 而流程再造的宗旨 就是要变 职能导向 为 流程导向 变 政府为中心 为 公众为中心 以最大限度地满足公众的需求为核心 在了解公众需求的基础上 从成本 质量 服务和速度等方面统筹优化 以提升公众对政府服务品质的满意度 二 政府业务流程再造的内涵 可编辑 33 强调要打破原有分工理论的束缚 注重整体流程最优的系统思想 政府业务流程再造直接针对的就是被割裂得支离破碎的政府业务流程 其目的就是要重建完整和高效率的新流程 政府业务流程再造根据整体流程全局最优 而不是局部最优 部门最优 的目标 设计和优化流程中的各项活动 尽可能减少无效的或不增值的活动 因此 在再造的过程中要牢固树立流程的思想 以流程为运行的起点和终点 用崭新的流程替代传统的以分工理论为基础的流程 充分发挥每个公务员在整个政府业务流程中的作用 政府业务流程再造要求将决策点定位于流程执行的地方 这就要求公务员不断提高个人素质 并强调团队合作精神 将个人的成功与其所处理流程的成功作为一个整体来考虑 强调对现代信息技术手段的依赖 政府业务流程再造是利用现代信息技术对政府部门内部 政府部门之间以及政府面向公众的业务流程进行分析和再设计 降低行政成本 缩短政务处理时间和提高服务质量的管理变革理念 对现代信息技术的应用是政府业务流程再造与以往流程变革的最大区别 没有现代信息技术作为基础 政府业务流程再造的实现和效果将大打折扣 二 政府业务流程再造的内涵 可编辑 34 1 将政府的管理 决策与事务性工作分开 应强化政府在管理与决策中的作用 政府作用更突出表现在管理与决策上 2 对原有环节进行清理与整合 清理是消除原有环节中非增值的环节 整合是对清理后非增值的流程予以简化 并对这些分解开的流程进行整合 使整个流程更加顺畅 3 扩大授权 简化中间管理层 鼓励充分授予管理者权限 充分发挥每个人的作用 4 按自然顺序排列流程步骤 而非直线顺序 不同步骤可同时进行 提高工作速度 5 信息共享 免除传统业务流程中的大量重复性劳动 6 柔化流程标准 应对具体事项 破除把公众需求看作同质的和单一的设定 改变以往的那种对所有公众都采取单一标准化流程的做法 三 政府业务流程再造的基本原则 可编辑 35 三 职能转变 职能与流程 职能是业务分割的载体 流程是业务连接的载体 二者互相依存 难以剥离 传统工业化的基础管理中心在职能上 通过分割业务 形成具有明确边界的职能 优点 强化了职能 提高了局部效率 缺点 协调成本高 整体目标易模糊 信息化的基础管理中心在流程上 通过整合业务 形成职能间的有机联系 优点 降低协调成本 突出整体目标 整体效率最大化 缺点 易使局部的核心能力不突出 一般在传统工业化的基础之上进行信息化改造 可编辑 36 在我国 由于长期受传统的计划经济体制的影响 一直没有能够科学地界定政府与市场 政府与社会的关系 在市场经济条件下 政府越位 错位 缺位和不让位的情况仍然严重 如果政府职能转变不到位 根据职能设置的机构肯定也不科学 该机构的权力配置就不一定合法 行为方式就不一定适当 只结搬到网上 只能会固化原有的工作流程 电子政府的构建与运作必须与政府再造相结合 才能达到其价值目标 这就要求转变政府职能 增强政府监管的有效性和政府服务的便利性 按照政府的业务流为主线来设计规划 即将政府各种职能和具体业务进行科学的分类 综合 归并 然后根据轻重缓急的不同 将其中具有模块化特征或相对恒定性的业务流程一一电子化 自动化和网络化 最终实现整个流程的梳理 三 职能转变 可编辑 37 所谓政府的公共管理目标模式 是指政府在市场经济条件下的角色定位 按照公共行政的一般理论 政府在整个社会中扮演的角色 主要涉及的是社会的公共领域 即 行使公共权力 代表公共利益 管理公共事务 提供公共服务 维护公共秩序 承担公共责任 从国外行政改革的实践看 传统的公共行政已发生了很大的变化 即由公共行政发展到公共管理 其主要标志是 政府一改过去对社会过多包揽的做法 而是更注重发挥市场的力量 政府的职责主要集中在公共领域 公共事务管理主体 由过去的政府独家垄断 逐步向多元化方向发展 政府管理方式 大量地引入市场机制 推行公共管理社会化和公共服务市场化 并把现代企业管理的方法如成本效益 投入产出等引入政府管理中来 一 职能配置目标模式选择 可编辑 38 目标模式选择三要素政府职能的合理配置 政府规模的有效控制 行政流程的科学设置 目标模式 小规模 严管理 大服务 这种目标体现在政府的职能配置方面 是注重发挥市场在资源配置中的基础性作用 并按照权责一致的原则 合理划分各部门的职责权限 切实转变政府职能 真正找准政府的职能定位 政府在职能配置时 首先要考虑政府的基本职责 以及与其密切相联系的部门的科学设置与权限的合理划分 如果不首先解决这个问题 就可能造成政府各部门之间的职能交叉 重叠 工作中相互扯皮 所以 政府职能的合理配置是政府实行有效管理的前提 政府行使各种权利的基本依据 一 职能配置目标模式选择 可编辑 39 按照中央有关政府机构改革的基本精神 在职能配置方面 首先 要按照社会主义市场经济和社会发展的要求 转变政府职能 实现政企分开 把政府职能转变到经济调节 社会管理和公共服务方面来 把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业 把社会可以自我调节的职能交给社会中介组织 其次 要按照权责一致的原则 合理划分事权 理顺条块以及行政层次之间的关系 界定部门之间的职能分工 相同或相近的职能交由一个部门承担 克服多头管理 政出多门的弊端 再次 在重新界定政府职能中 要高度重视政府职能的转变 在重新界定政府职能的过程中 除了要解决好行政体系内部的职责权限的合理划分外 还要十分重视政府职能的转变 而政府职能的转变 又必须考虑处理好三种关系 即政府与市场 政府与企业 政府与社会的关系 政府业务应用是将电子政务推向更高层次的关键环节 一 职能配置目标模式选择 可编辑 40 政府治理变革的最终目的是达成善治的秩序 电子政府是通向这个秩序的重要手段 但它不是惟一的 更不是万能的 事实上 有一些政府工作和职能是不可能通过网络处理的 传统的政府运行的一些原则 架构和方式在一定范围内依然有效 对这样一些不能或不必 e化 的方面 我们同样要秉持善治的理念去关注和不断地改进 所谓政府职能的模块化运作 指的是充分整合政府资源 将政府提供的网上各项政务服务由专业机构统一设定 进行模块化处理的一种服务方式 中心门户网站根据用户需求链接到各个政府网页 实时网上办事 数据交互等则全部由中心门户网站专业人员实施监督维护 保证系统的正常运行 对于用户来说 只需通过访问政府门户网站就能够完成各自需求 二 政府职能模块化运作与电子政务一体化平台 可编辑 41 电子政务一体化平台政府网站的一体化平台是电子政务发展的一个方向 这一平台能够整合政府资源 推动政府与公众之间信息 服务的互动 它可以使公众在同政府打交道时觉察不到不同政府部门之间的界限 在一个平台上即可同时办理原来需要到不同政府部门办理的事务 功能 1 能够实现同一级政府的不同部门的业务整合 优化和信息互通 以及不同级政府的业务整合 优化和信息互通 2 有利于政府职能的转变 以及今后政府组织的进一步优化 3 有利于提高政府的服务效率和服务质量 政府可以每天24小时 每周7天向公众提供各种服务 使得公众接受这些服务更加方便 简捷 4 为公众提供多种形式的个性化服务 根据不同对象要求将政府各部门的服务内容重新组合 形成为不同对象服务的个性化页面 公众也可以按自己的要求设立相应的页面 从而获得想要的服务 二 政府职能模块化运作与电子政务一体化平台 可编辑 42 在电子政府中 行政组织管理出现了标准化 规范化 程序化与非标准化 非规范化 非程序化同时双向发展的趋向 这 方面对政府组织的规模产生了影响 另一方面也对组织成员提出了更高的要求 因此 我们说 提高公务员的综合素质是构建电子政府的关键因素 一 政府应在理念上实现 电子化 这是 电子政府 对信息技术战略或政策的领导阶层提出的要求 也是加强公务员素质培养的前提条件 领导人的知识水平和能力决定了他们所领导的部门能否尽快地开展电子政务并最终获得成功 作为政府的领导人 尽管不必精通计算机编程语言 但他们必须深谙电子政府的战略意义 公务员的培训需要资金和时间的巨大而长期的投入 收效往往不能 立杆见影 这一特征更需要政府领导的战略眼光 四 公务员素质培训 可编辑 43 1 技术素质的培养电子政务对公务员技术素质的要求 在内涵上至少应包括在管理领域熟练应用先进科学技术 使用高科技手段 操作高科技设备 工具以及从事电子政府职能工作的常识和技能 2 决策水平与管理水平的培养在电子政府中 单纯的计算机人才显然不能完全担当起完成电子政府日常工作的任务 电子政府需要的是既熟悉政府业务 有管理能力 又懂得网络知识的复合型人才 这是现代行政管理活动的特点和公务员工作性质的要求决定的 因此 国家公务员应使自己在具备一定的科技素质的同时 还应具有相应的组织能力 协调能力 决断能力 以提高决策 管理水平 二 公务员素质培养的基本内容 可编辑 44 应变能力与学习能力的培养对应变能力要求的提高主要是因为现代信息技术的应用给人们带来极大便利的同时 也使整个社会的运转节奏加快 使时效性日渐成为当今社会的显著特征 与知识经济共存的信息化政府必须适应并跟上这样的运转节奏 这就要求公务员在处理问题时 必须具有相当的应变能力 才能快速 敏锐 准确地进行判断并做出相应的决策 同时 信息化政府还特别强调公务员的学习能力 主要是知识经济时代 知识更新更快 IT技术的飞速发展 新的技术层出不穷 况且 在行政管理理念下 就知识层面而言 公务员实际需要拥有的 不仅是狭义的专业技术知识 而且包括一切与行政管理相关的社会科学与人文科学知识 这就要求公务员应根据环境的变化主动地养成终身学习的良好习惯和自学的能力 不断拓展自己的知识存量 熟练掌握先进的技术手段 提高自身对知识的吸收 消化和转变能力 二 公务员素质培养的基本内容 可编辑 45 此外 对公务员进行道德自律与精神体力方面的培养教育也是非常重要的 电子政府应加强对公务员的道德约束 因为 信息公开化程度提高 使暗箱化操作难度加大或难以为继 对公务员的道德自律无疑是一大考验