论文提纲(雷俊铃)1.docx

重庆城乡统筹背景下人员外生流动机制研究1绪论2001年诺贝尔经济奖获得者美国经济学家斯蒂格列茨断言,21世纪对世界影响最大的两件事:一是美国的高科技产业,二是中国的城市化。统筹城乡发展是科学发展观中五个统筹（统筹区域发展；要统筹城乡发展；要统筹经济社会发展；要统筹人和自然和谐发展；要统筹国内发展与对外开放。）其中的一项内容。就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，实现农业和农村经济的可持续发展。在城乡统筹的过程中，面临着一些急需解决的问题，其中一个就是人员流动的问题，人员流动关系着民生安居、社会和谐、可持续发展政策的落实。1.1研究背景 城乡统筹的大环境中，使农业用地向非农业用地的转化成为一种不可阻挡的趋势，进而导致本来居住在农村的农民因为政策、环境等外力因素而产生的人员流动。国家垄断形式的征地方式存在一些问题，如政府征地范围过宽、对失地农民的补偿标准过低、失地农民的安置难以落实、征地程序不尽合理，等等。解决土地征用中存在的各种问题，关键是要解决如何向失地农民公平合理地提供补偿。然而该以怎样的标准来论证农民得到的补偿是不尽合理的，又该用怎样的补偿办法才能既符合现有土地制度又不侵害农民的利益，都是值得研究和探讨的。对这些问题的分析构成了本文的主要内容。本文提出了树立正确发展观，纠正片面强调 GDP 的政绩观的观点。提出了土地增值利益分配应涨价归农的观点。提出建立健全被征地农民社会保障机制。1.2研究的问题与意义 1.2.1研究问题本文研究的城乡统筹背景下人员流动课题中可能面对的问题有以下几点：一、城乡统筹想要达到的一个宏观远景，国家期望通过这个政策达到的社会影响和达到的效果有哪些；二、重庆作为城乡统筹示范点，在了解重庆的实际情况后再研究出科学的方法去解决现如今本地区存在的客观问题；三、找到城乡统筹中导致的人员流动的客观原因，并通过对这些原因的分析去找到解决问题的突破口；四、结合自己所学的理论知识和解决问题的突破口形成一个科学的机制。1.2.2研究意义首先，统筹城乡经济社会发展，是从根本上解决新阶段“三农”问题、全面推进农村小康建设的客观要求。进入新世纪，我国市场化、国际化、工业化、城市化和信息化进程明显加快，但农业增效难、农民增收难、农村社会进步慢的问题未能得到有效的解决，城乡差距、工农差距、地区差距扩大趋势尚未扭转，其深层次原因在于城乡二元结构没有完全突破，城镇化严重滞后，城乡分割的政策、制度还没有得到根本性纠正，城乡经济社会发展缺乏内在的有机联系，致使工业发展与城市建设对农村经济社会发展带动力不强，过多的劳动力滞留在农业，过多的人口滞留在农村。其次，统筹城乡经济社会发展，是保持国民经济持续快速健康发展的客观要求。全面建设小康社会，最根本的是坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力，保持国民经济持续快速健康发展，不断提高人民生活水平。再次，统筹城乡经济社会发展，是新时期实现新跨越的客观要求。城市化对经济社会发展的作用越来越大，城乡关系、工农关系越来越密切，统筹城乡经济社会发展显得更加紧迫，也更有条件。为了实现城乡统筹大业的顺利完成，就必须解决好在统筹过程中面临的各种挑战和难题，而人员流动就是众多问题中最难解决问题之一，特别是政策导致的人员流动，涉及到土地制度、农民就业和住房、城镇建设的意见协调等问题。只有解决了阻碍城乡统筹步伐因素，才可能真正实现真正意义上的社会和谐，城乡统筹的价值才能凸现出来。1.3研究思路与方法1.3.1研究思路本课题需要研究的关键问题有：我国城乡统筹的现状与存在的问题；城乡统筹背景下的人员流动的现状与问题；城乡统筹背景下人员流动的机制探讨。解决问题的思路：通过对我国城乡统筹政策的分析，了解城乡统筹的整体规划及要达到的效果，并收集国外城乡统筹工作中取得成功的方案和策略。然后结合现实中城乡统筹中出现的一些矛盾和阻碍，分析导致这些问题的原因，然后结合现实的情况得出解决问题的方法，得出一个较为科学合理的机制。1.3.2研究方法在方法上，本研究坚持理论与实践相结合，主要采用了文献法、访谈法和调查法等研究方法。文献法：广发搜集国内外有关城乡统筹的书籍、报刊、文件，进行归纳和总结，从基础理论知识入手。详细理解城乡统筹，熟知关于我国城乡统筹的制度和政策。主要是通过收集和分析现存的，以文字、数字、符号、画面等信息形式出现的文献资料,来探讨和分析各种社会行为，社会关系及其他社会现象的研究方式“文献研究法包括定性与定量研究”本文研究通过搜索国内外有关城乡统筹研究的文献,分析总结城乡统筹研究的进展及其发展趋势；定性和定量分析了城乡统筹形成机制,在实践改造中对改造主体和改造模式选择作了深入研究与探讨。访谈法：访问因城乡统筹而导致居住地点改变的人们，了解他们最真实的想法；咨询制定我国城乡统筹政策相关人士的，并了解他们做的每个决定的原因和初衷。调查法：通过走进每个平民老百姓，调查他们的生活状态，询问他们对自己搬离自己的原有居住点的想法，调查他们对自己未来生活的期盼。1.4论文创新与不足采用规范研究和实证研究结合的方法在研究文献回顾与理论借鉴的基础上,确定研究逻辑起点,界定本研究的基本概念,进而运用新古典经济学的理论和分析范式,构建城市带动农村发展的理论框架;运用历史分析和计量经济分析的方法和手段,评价重庆城市带动农村发展的现实表现和绩效,揭示问题所在并分析成因;探寻城市带动农村发展的模式和路径,创新城市带动农村发展的制度规范研究注重概念界定和内涵揭示;实证研究在规范研究的基础上展开,将序时的和截面的分析相结合。本文研究的对象城中村问题既是一个复杂而又综合的城市问题,从相关主体城中村村民和城市流动人口群体来看又是一个农村问题,利益的调整是城中村问题解决的实质,研究涉及社会学!规划学!城市地理学!经济学等多门学科的交叉,涵盖的内容很多本文在重新定位城中村改造规划公共政策调控的目标时只是作了社会!经济!环境目标的定性描述,在多元利益调整的博弈模型中将社会和环境收益作了简单的定性描述处理,如果将社会及环境收益作更为微观的定量化处理,将影响环境!社会收益的因子与模型中的经济变量之间作互相影响的数理研究,那么从经济学角度来看模型就更为完善,政府因不同的城中村追求不同的经济!社会!环境目标而调控相关政策变量的依据就更为充分和直观这是本文的不足之处之一。2理论基础2.1有关城乡统筹方面的研究2.1.1我国城乡统筹的现状党中央、国务院把缩小城乡差距,加快农村发展,实现城乡统筹兼顾,协调发展作为重要任务来抓,在重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区,探索消除城乡二元结构、缩小城乡各方面的差距、提高农业生产效益、建立城乡平等和谐、协同发展和共同繁荣的新型城乡关系的途径。并且连续几年的中央一号文件都是针对三农问题。三农问题的核心是农民问题,农民问题的核心是收入问题,收入问题的核心是就业问题。如果劳动人民固守自己的土地，将阻碍城乡统筹大业的规划发展，就不可能真正实现城乡协调发展,构建和谐社会。转移农村剩余劳动力,不仅事关农业和农村经济发展,而且事关我国经济发展和社会稳定。促进农村剩余劳动力转移,对于农民增收和城乡经济的协调发展以及工业化、城镇化、现代化的实现无疑是一种多赢的策略。国内学者对国家在城乡实行的一国两制的政策是制约城乡统筹的主要原因已达成共识。在此前提下，众多学者从城乡财政政策、社会保障制度、户籍制度、土地制度等方面对城乡统筹的制约进行了分析。2.1.2财政政策因素的制约。政府财政在农业投入上的不足。王敏通过对中国 1981-2005 年财政农业投资与农民纯收入数据研究发现：政府财政对农村的投人远远低于城市，在农业投入上的不足，满足不了农业发展的要求，制约了农民收入的稳定增长。政府财政在城乡公共卫生、医疗上的差别。张鹏，李冬冬6提出中国政府在公共卫生、医疗上的投入倾向于城市，农村投人严重不足，导致城乡居民公共卫生、医疗服务水平的断裂。2.1.3社会保障制度因素的制约。社会保障在城市和乡村的制度截然不同，如郭建军，刘清芝等指出城乡社会保障体系不平等严重影响了农村社会保障事业目标的实现，制约了城乡经济社会的统筹发展。2.1.4户籍制度因素的制约。如曹明华认为户籍制度将公民划分为农业和非农业户口，在这种户籍制度下，农民在就业、社会保障、享受公共服务以及公共教育等国民待遇上与城市居民存在着严重不平等，直接导致我国城镇化率增速较低，影响了城乡统筹的进程。2.1.5土地制度因素的制约如刘昌运认为农地制度对统筹城乡发展的限制具体表现在：一是大部分农民对土地的依附使其不能彻底从土地中解脱，成为非农劳动力。二是现行的农村土地政策规定，农民可保留土地使用权进入城市，但现在的农村土地流转不畅，使得一些农民不愿放弃土地而进入城市，更使得土地规模经营难以实现。范美香指出现行农地使用制度制约城乡统筹的深层原因是人地矛盾突出的国情、农地制度变迁的路径依赖、非正式制度的影响。分析制约城乡统筹的因素是研究城乡统筹发展的重点领域之一。2.2有关人员流动方面的研究2.2.1 农村劳动力的转移农村劳动力的有序转移和安置是我国实现城乡统筹必须面对的现实课题。尽管我国农村劳动力转移工作已经取得了巨大成就,但我国农业就业比重仍然较高,城市化水平严重滞后。正因为我国劳动力人员转移问题的重要性、急迫性和特殊性,改革开放以来该问题一直是我国学者关注的焦点问题,有外力强制下的人员转移机制的研究文献较多,大量学者从不同角度进行了研究和论述。本文拟从政策因素的制约、社会保障因素、户籍制度、房屋拆迁政策等方面分析和总结城乡统筹对人员外生流动的影响。2.2.2户籍制度的转变转户农民应自觉走向市民化。户籍制度改革不仅仅是改变户籍，转变农民的身份，更主要的是让农民在城市能够幸福快乐、安居乐业。就是说，要想让户籍制度改革取得决定性的胜利，必须致力于转户农民的市民化。转户农民的市民化需要户籍制度的完善、社会保障体系的健全、社会管理的成熟，需要社会各界的不懈努力，但更主要的是依靠转户农民自身的转变。发挥转户农民自身的作用，变外因为内因，变被动为主动，变消极适应为积极应对，从而使转户农民更快、更好地实现市民化。市民应主动接纳转户农民。要提高转户农民的融合度，除了制度的完善、人性化的管理，转户农民自己的努力，也离不开市民的主动接纳。2.2.3做好房屋拆迁的制度保障住房是每一个公民的住所之地，在城乡统筹建设中，不能一味的追求发展而忽略了公民的基本权利，更不能不加考虑的毁掉公民的房屋，这样不仅会造成公民对政府以及社会的埋怨心里，严重时还会威胁到社会的和谐稳定。城市房屋拆迁的行为规范。全国人大有必要废除现行的条例,在充分借鉴利用当前拆迁实践中有益成果的基础上,制定一部严格依据宪法来保护公民合法权益的城市房屋拆迁管理法,科学、合理的规定拆迁市场中的各个环节,如拆迁规划的制定、拆迁许可证的审批、拆迁移民的补偿安置、拆迁过程的监管及拆迁纠纷的救济等,同时明确政府在不同性质拆迁中的职能作用,以此来规范城市房屋拆迁市场,维护被拆迁人的人身和财产权利。注重偏远地区人员搬迁的扶持。正如王玉倩所说一是提高迁入地农业产业化经营水平，优化其经济结构以增加迁入农户的收入、解决迁入户温饱为出发点，充分利用好迁入地各种独具特色的资源优势，以推动农业产业化为突破口，调整迁入地农业结构，优化其经济结构。二是加快迁入地城镇化建设进程，增强小城镇对农村富余劳动力的吸引力农民的收入不断提高，随着改善的是其自身的生活水平，这对于缩小城乡差距是最为有效的方式。三是发挥政府的宏观调控作用，为贫困地区脱贫致富创造条件贫困地区的脱贫致富离不开政府的支持，必须发挥政府宏观调控这只“有形的手”的作用，通过国家进一步建立针对贫困地区的“输血、造血、养血”相结合的发展机制，解决好贫困地区不能解决的各种问题，为贫困地区脱贫致富创造条件。2.3小结通过对众多学者的研究结果进行了解，可以发现大多数学者偏向于对改善社会保障，寻找城市以及高山的房屋拆迁的对策，探索发展新思路，改变城乡统筹下人们的思想观念等方式了来促进社会和谐，这些研究成果在很大程度上帮助我们在解决城乡统筹建设过程当中遇到的困难。与此同时，在城乡统筹建设过程当中，我们在现实生活中还会见到一些因强制拆迁而引起的矛盾纠纷而导致的打架斗殴，甚至自焚等不和谐现象的发生，所以我们需要对这一问题进行进一步的分析研究，寻找应对这种不和谐现象的发生，保证城乡统筹大业的顺利完成。3国内外研究状况（及文献综述）3.1国内外研究动态3.1.1国外研究动态与评价(一)以公共利益为目的严格限定征地的范围土地征用制度是世界上许多国家和地区广泛采用的一项土地管理制度,存在目的性、强制性和补偿性等共同点。但由于各国的国情不同,在土地征用范围、征地程序、征地内容以及征地补偿原则等方面存在一定的差异。由于国外及我国港台地区在土地征用过程中遇到的问题较我国为早,并通过不断的发展而得以解决和完善,因此对我国现阶段土地征用制度改革具有借鉴意义。首都经济贸易大学硕士学位论文的公共用地。然而我国大陆的宪法、土地管理法对土地征用的公共目的界定不严,往往引发征地权力的滥用。大量非公益性用地如商业用地也通过征用方式获得。在城市市区存量土地有限的情况下,城市的规模扩张,包括非公益事业用地势必要征用集体土地,扩大了征地范围,将“公共利益”从公共设施、公益建设的狭义概念扩大到所有的经济建设的广义概念。“公共利益”弹性过大导致征地权的滥用,加速了农地非农化的进程。(二)土地产权明晰,征地主体明确国外及地区征用的产权关系非常明晰,征地主体及客体都比较明确,因此避免了征地过程中出现的侵权行为。不管是实行私有制或国有制的国家,土地征用仅涉及到拥有该项权利的权利人,各权利人都是各项权利的拥有者,并充分享有法律赋予的各项权利应的各种义务。而不象我国集体土地那样,农民个人既是土地的所有者,又不是土地的所有者,他不拥有相对于其他成员的排他性所有权,他所拥有的权利与其他成员的权利是相互重合而不能分解的(黄贤金,1997),从而谁都不能随意地处置其占有的土地。即使通过委托一代理关系由少数代理人代表整个集体来行使其土地权利,但由于其委托一代理关系并非完全由集体成员共同决定,即使通过全体村民共同选举代理人,但选举过程受乡镇政府和党的基层组织的直接影响较大,从而其代理机构并不能真正代表农民利益行使应有的权利。在执行相关事务时,由于代理者本身具有较强的行政功能,往往偏向于国家利益,成为国家的代理机构,而且国家虽然从法律的角度对集体土地的管理、经营者作了清晰规定,但由于缺乏土地登记对权利主体的进一步界定,从而导致土地产权不明,产权关系模糊。一有利益时,大家都争相成为集体土地的所有者,从中获取好处,其结果是真正的权利人所获甚少。(三)完备的法律基础保证征用程序公开公正国外许多国家和地区都制定了一套完整的土地征用法规体系,具体规定了土地征用的程序以及征地双方的权利和义务,以及征地问题解决的办法和程序等等。这些国家和地区的土地征用之所以得到很好的贯彻执行,除了合理的补偿外,主要归因于有一系列完善可行的土地征用法律法规作保障,从而规范了各征地主体的行为,充分保障了被征地所有者的权利,也为征地纠纷的解决提供了可靠的依据。而我国直到现在我国仍然没有一部具体而完整的土地征用法来规范土地征用各权利主体的权利和义务,其法律将征地严格限定在公共利益范围内是各国和地区的普遍做法,国家行使上地征用权是为公共利益服务,其范围应该局限在基础设施建设、政府机关用地及为公益事业服务首都经济贸易大学硕士学位论文法规仅以土地管理法内所规定的为主,其他散见于各部门法规或各行政法规之中,且对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等等问题缺乏具体的规范,导致征地的随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,征地中引发的责任无人承担。(四)对“失地”进行科学的补偿上述几个国家和地区对被征用土地的补偿,都是根据当时的市场价格或以市场价格为基础来确定的。直接的补偿是对被征地资源本身进行补偿,亦即对土地所有权在经济上的补偿:间接的补偿是对因征地所造成的经济损失(青苗、地上物损失)及相邻地块、生态环境等价值损失的补偿。对失地农民进行充分合理的补偿。首先,应对因失去生产资料的农民进行必要的安置,如一次性的货币化补助;其次,还应对农民因失去生活保障进行补偿,通常结合集体土地承包经营及有关农业社会保障政策加以考虑。而我国土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的标准是按被征土地前3年平均年产值的倍计算这是一种完全与市场无关的政策性标准。以倍数计算难以体现级差地租,导致补偿费用偏低。(五)征地兼顾了国家、集体、个人的利益发达国家的征地具体事务是在征地机构组织下进行的,批准机构主要在征地批准、补偿、进入或使用土地等方面起调解、决定作用。如在预征中产生异议需要举行听证的,听证会由批准机关组织举行,征地机构和被征地者处在同等的位置上,都是批准机关的调查对象,综合各方意见后由批准机关裁决。征地批准后,征地机构进行规划登记、进行征地补偿公告,对征得土地所有者同意后请估价师对征用的土地进行补偿评估。若补偿双方达不成协议,则由政府组织成立协调委员会,调查协调过程中的事务性和技术性工作则由专家承担批准机构则行使协调、裁判的职能。3.2国内研究动态与评价3.2.1集体土地产权制度不完善集体土地所有权主体界定不清：宪法、民法通则、土地管理法以及农业法等重要法律都明确规定,中国农村的土地归农民集体所有。但是,集体到底指的是哪一级哪个组织,有关法律却没有明确指出。集体土地处置权虚置：征用制度的实施,使农地产权中最具有实质意义的处置权处于缺失状态。目前,征地为唯一合法的农地所有权转移方式,农地产权的横向转移被禁止。在征地过程中,农地所有者与市地使用者处于隔离状态,不发生经济、信息的联系。集体土地的委托代理矛盾：现有村级组织存在双重代理的性质:一方面按照村民委员会组织法的要求被选举出来代表农民利益,但另一方面还要对上负责,代理上级政府的一部分行政职能。行政权力对集体土地发展权的压抑：现行征地制度中存在的深层次问题和各个利益主体之间的矛盾冲突,其根源在于集体土地所有权与国家土地所有权法律地位的不平等。土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。3.2.2土地征用的法律配套体系不健全国外及我国台湾、香港地区的土地征用之所以得到很好的执行,主要归因于有一系列完善可行的土地征用法律法规作保障。然而我国自建国以来除了政务院关于国家建设征用土地办法、国家建设征用土地办法和国家建设征用土地条例是直接针对土地征用而制定的法规外,直到现在我国仍然没有一部具体而完整的土地征用法来规范土地征用各权利主体的权利和义务,其法律法规仅以土地管理法所规定的为主,其他散见于各部门或各行政法规之中,且对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等等问题缺乏具体的规范,导致征地的随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,征地中引发的责任无人承担,农民往往成为受害者。3.2.3征用目的和范围界定不清土地征用的相关法律存在矛盾：土地管理法第一条第四款规定“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”,可见是否符合公共利益是土地征用权行使的依据;但是土地管理法第四十三条同时规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”“公共利益”的外延界定模型：法规对土地征用目的规定过于原则笼统,对“公共利益”的外延界定不明,也给予了国家机关进行寻租的借口。有记者从湖南省国土资源厅了解到:“目前全省批准的用地量,4既用于公共设施,20%是党政机关以及事业单位用地,10%为其他,另有30%为经营性土地。”这些土地的来源基本上是农村集体土地,经国土部门征用为国有土地。”征地权被滥用,征地范围扩大,使得一些盈利性质的用地,甚至高尔夫球场、别墅、高档娱乐设施等高盈利用地也需先征为国有,这种为经营而进行的成片土地开发出让的土地征用、房地产商为开发房地产所申请的土地征用,不仅在湖南,在全国都是普遍现象。而且,集体土地黑市的出现和发展,使得农民对土地的市场价值有了一定的认识,促使农民在土地征用时产生了“等价交换”的需求。在这种情况下,如果保持原有征地补偿标准不变,就必定在征地过程中遇到种种阻力。严重损害了广大农民的合法权益。再次,乡镇、村集体所有制实为社区所有制,集体经济组织的财产由社区范围内的合法人口共同享有,集体资产所有者身份的获得或丧失无需付出代价或得到补偿。换言之,农民作为集体组织的成员,都平等地拥有对集体土地的“人人有份”的成员权,但并不拥有按份分割农地所有权的权利,农民“人走权失”,“退出权”被剥夺。这种主体与财产利益的不确定性,不仅违背法理,也造成了土地利益归属的显失公平。集体土地所有权主体的模糊和缺位,导致不同土地所有权主体之间的冲突,遇到权利时,各个主体相互争夺;遇到责任时,土地往往无人负责。集体土地处权虚置：征用制度的实施,使农地产权中最具有实质意义的处置权处于缺失状态。目前,征地为唯一合法的农地所有权转移方式,农地产权的横向转移被禁止。在征地过程中,农地所有者与市地使用者处于隔离状态,不发生经济、信息的联系。同一时期众多农地使用者中由谁来使用被征用的土地,完全由国家来决定,农地权利人对农地需求者无选择权;补偿费由当地土地行政主管部门根据有关规定,结合当地经济发展状况概算,农地权利人同政府“讨价还价”博弈空间狭窄。因此农地权利人对农地的转移方式、转移对象、转移价格基本上处于完全被动接受的地位,农地处置权被虚化。集体土地的委托一代理矛盾：现有村级组织存在双重代理的性质:一方面按照村民委员会组织法的要求被选举出来代表农民利益,但另一方面还要对上负责,代理上级政府的一部分行政职能。而且农村实行税费改革后,村级组织的行政化倾向,政府对村级组织的控制力实际上是加强了,村干部可以任免、财务要审计、达标建设等任务还要下达,尤其是村级组织的经费来源不再由农民直接提供,而是改为具有财政资金性质的农业税附加,在人、钱、事都被上级政府控制的情况下,政府、村组织和开发商集体合谋损害了农民的土地。矛盾有如下几点： (一)补楼标准洲算不够合理依据土地管理法,我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”,即征用土地补偿费,为该土地被征前3年平均年产值的5一10倍;安置补助费,为该土地被征用前3年平均年产值的4一5倍。土地补偿费以农地收益来计算,由于没有考虑土地区位差异、土地被征用前的潜在收益等市场调节因素,这种测算办法对农民说服力较差。第一,以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在征地过程中,基本都是套用国家标准进行征地补偿,按传统的粮经作物来测定前3年的农业产值,没有或较少顾及现在的城郊农业已不是传统意义上的农业,而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业,土地的产出价值己不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此,这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值,是偏低的价格。第二,补偿项目设置范围偏窄。农用地征用补偿范围主要包括:土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。只体现了土地作为劳动生产资料价值的一面,而对于土地本身就业及养老保障、粮食安全、生态环境保护、社会稳定等价值功能以及被征地灭失后所产生的连带损失的补偿未能有所体现,补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失,残地损失和其它间接的损失没有列入补偿的范围,未能遵循“完全补偿原则”,忽视了“法律面前人人平等”的准则,过于强调“所有权的社会义务性”。第三,在地区经济发展水平差异会导致地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的,任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值趋于一致,各地类的产值特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性,以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。事实上,土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关,而与土地年产值的关联性并不明显。(二)征地补偿费用分配关系混乱农地一经征用后,其用途的改变通常会导致地价的大幅度上升。据中国土地勘测研究院统计,仅2002年,全国由土地有偿出让获得的土地收入为2419.79亿元,出让面积12.423万公顷,占总征地面积的48.42%,使用权出让的收入全国平均为23.47万元/亩。据调查,深圳、珠海等地征地补偿费约为1一2万元/亩,浙江大约为3一12万元/亩,地财产权益。显然,要想让农民的集体组织真正为农民负责,我们还需要不断探索基层民主的实现形式,完善村民自治制度,显然这还是一条漫长的道路。因为现行的制度并未给农民提供充分参与博弈的途径,(三)行政权力对集体土地发展权的压抑现行征地制度中存在的深层次问题和各个利益主体之间的矛盾冲突,其根源在于集体土地所有权与国家土地所有权法律地位的不平等。土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中,土地权利的转移不是一种市场行为,而是一种行政行为。为了国家建设的需要,农民集体不得以任何理由阻碍政府。农民家庭取得的是受限很多的承包经营权,而不是更具灵活性和流动性的农地使用权。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权,其收益权受到削弱。地方政府长期受计划经济思维的影响,只强调国家的土地征用权,而没有从法律和制度上明确对农村集体土地产权的保护是征地问题产生的深层次原因。二、土地征用的法律配套体系不健全国外及我国台湾、香港地区的土地征用之所以得到很好的执行,主要归因于有一系列完善可行的土地征用法律法规作保障。然而我国自建国以来除了政务院关于国家建设征用土地办法、国家建设征用土地办法和国家建设征用土地条例是直接针对土地征用而制定的法规外,直到现在我国仍然没有一部具体而完整的土地征用法来规范土地征用各权利主体的权利和义务,其法律法规仅以土地管理法所规定的为主,其他散见于各部门或各行政法规之中,且对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等等问题缺乏具体的规范,导致征地的随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,征地中引发的责任无人承担,农民往往成为受害者。三、征用目的和范围界定不清由于国务院、省政府在审批时由于农用地转用审批权、土地征用权、建设用地审批权三权分设且互相制约,加之政府事务繁忙,因此审查时间长、审批效率低,往往流于形式,大大增加了政府工作量。加上具体执行部门人为因素,致使实践中存在着不少违法乱纪的行为,造成了不应有的混乱。在征地过程中,各地都出现了许多腐败分子,就不能不说是征地程序不细、缺乏监督机制的有力证明。四、征用补偿模式滞后于经济发展我国现行土地征用采用的“不完全货币化”补偿模式,即以货币补偿和劳动力安置相结合的补偿模式,这在计划经济体制下是合理和适用的,也为农民和社会各界所广泛接受。但目前我国已经进入了全面工业化阶段,经济实力大增,根据国际经验,财富原始积累阶段应当结束。首先,城市土地(划拨的土地除外)及其他生产要素均已采取市场机制进行配置,并按市场价格进行交换,而唯独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其次,农民在社会生产过程中,是按照市场价格购买生产资料的,但他们所拥有和使用的土地却被征地主体以较低价格拿走。第三,土地的财富观没有得到体现。马克思在资本论中引用威廉配第的话说:土地是财富之母,劳动是财富之父。土地作为不可再生的特殊资源,其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济条件下,在城镇化进程中,土地不仅是农民的基本生活保障和重要生产资料,更应成为农民的一大财富。五、土地征用程序不够完善根据土地管理法第44一45条的规定,从土地用途管制和保护耕地角度,对建设用地审批程序作了详细的规定,具体包括:“两公告一登记制度”,农用地转用审批权、土地征用权、建设用地审批权三权分设;农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案、供地方案四方案报批:审批权利土收到国务院和省级人民政府等等。六、土地利用规划刚性不强土地利用总体规划作为土地用途管制的基础,在土地管理中具有非常重要的地位,但目前土地利用规划工作中也存在不少问题,主要体现在:首先,现有行政管理的低效率。在我国现行土地管理体制下,我国多数城市管理部与城市规划部门存在或多或少的摩擦,相互封锁消息，拒绝沟通,互不合作的现象屡见不鲜,从而使城市规划以及其他专项规划与土地利用总体规划不衔接,在土地利用总体规划指导下制定的土地供应计划也与城市规划脱节,造成基础数据不准确、规划过程不科学、预测不准确等,导致规划不合理。七、国有和集体两种土地所有权地位不平等我国在推进工业化过程中,以牺牲农业利益来哺育工业发展,形成了二元经济和社会结构,“一国两策,城乡分治”。几十年来我国农民在经济、政治、文化等各个方面都一直处在低城镇居民一等的不平等地位。在市场经济条件下,各市场主体都是平等的,土地作为一种稀缺性资源,在被征用时就变成了商品,土地价格的形成应该由市场供求关系来决定,要反映土地的稀缺性。但是现行宪法及土地管理法中有关土地征用规定的初衷是基于国有和集体两种土地所有权地位的不平等,在国家权力侵害面前。3.2城乡统筹的现状及问题3.2.1城乡统筹的现状胡锦涛的十八大报告中指出，要解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城 乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。 坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富 农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。加 快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产 品有效供给。坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。着力促进农 民增收，保持农民收入持续较快增长。坚持和完善农村基本经营制度，依 法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体 经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会 化相结合的新型农业经营体系。改革征地制度，提高农民在土地增值收益 中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基 础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。各地种粮农民首次享受到直接补贴的好处, 2004 年全国共安排粮食直补资金116亿元;全面放开了主产区的粮食购销和价格,在全国范围内形成了粮食购销市场化和经营主体多元化的格局;明确将部分土地出让金用于农业土地开发;中央财政安排专项资金,对产粮大县实行转移支付。农村教育方面,从2005年开始,在592个国家扶贫开发工作重点县实行了对农村义务教育阶段贫困家庭学生免除杂费和本费、对寄宿生补助生活费的政策;国务院关于进一步加强农村教育工作的决定中又提出,到2007年,西部地区整体上实现基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲目标。国家还确定,“十一五”期间在农村义务教育阶段,中小学全面实行免费义务教育,在过去义务教育免除学费的基础上,农村学生的书本费、杂费等费用也将全部由国家负担。医疗卫生方面, 2002年10月,党中央、国务院作出了关于进一步加强农村卫生工作的决定,明确了加强农村公共卫生工作、推进农村卫生服务体系建设、建立和完善新型农村合作医疗制度与医疗救助制度等任务,农村的卫生医疗状况有了一定的改善。在中央和地方财政的共同支持下,新型农村合作医疗的试点工作进展顺利。截至2005年6月底,在开展新型农村合作医疗试点的641个县(市、区)的2125亿名农村人口中,已有76%的人自愿参加了这项制度。国务院将从2006年起,进一步加大中央和地方财政对建立新型农村合作医疗制度的支持力度,到2008年将在全国农村基本普及新型合作医疗制度。3.2.2城乡统筹出现的问题（拆迁、环境、政策等） (一)、经济方面从我国的城乡现状看，城镇和二、三产业总体规模偏小，经济实力和城市功能不强，对农村辐射带动能力明显不足。城乡差距仍然过大，广大农村资金较为匮乏，投入严重不足，城乡基础设施建设投入不够。农村居民消费明显低于城市居民消费，城乡居民收入差距有持续扩大的趋势，局部地区的城乡贫富差距已经进入了容易滋生社会不满情绪的严重状态。区域发展不平衡、广大农村地区发展落后、城市带动农村犹如小马拉大车的状况未根本改变，城乡二元结构突出仍然是制约我国经济社会发展的主要矛盾。(二)、社会方面1，城乡不平等的户籍制度现行户籍制度根本特征是划分“农业户口”和“非农业户口”，实行城乡分割的户籍管理二元结构，与新形势、新体制已不相融合，甚至彼此对立和矛盾，阻碍了城市化进程，加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。2，城乡不平等的土地制度现行土地制度采取所有权和使用权相分离的办法，主要实现形式是家庭联产承包责任制，其集约化、规模化和社会化生产的要求与现实的小农分散生产经营产生了巨大的矛盾。3，城乡就业政策不平等由于不平等的就业政策，农民工进城待遇明显低于任职的城市人，他们劳动风险高，流动性强，往往不能按时足额领到劳动报酬，享受不到与城镇工人一样的就业政策，同工不同酬的现象极为普遍。4，城乡不平等的社会保障体系长期以来，农民一直以土地保障为基础、以家庭保障为核心，在传统保障机制被逐渐削弱的同时，农村社会保障体系的重建工作却十分缓慢，社会保障的覆盖率也很低。(三)、文化方面农村人口数量庞大，农村文化教育卫生设施及社会事业建设相对仍较薄弱。教育投入在城乡之间的分配不均衡、不合理，农村教育资源的匮乏，农民受教育水平和文化水平远低于城市，总体素质不高。农村教育条件非常落后，与城市有着天壤之别。农村文化的整体水平差，文化基础设施建设薄弱。农民市场观念落后保守，在与时俱进和创新方面较弱，应对市场的能力也不高，加之市场机制不完善，导致他们在激烈的市场竞争中处于不利地位。这些都加大了城乡统筹的压力，阻碍了城乡统筹的发展。3.2.3重庆城乡统筹背景下存在的人员外生流动问题三峡工程，举世瞩目。百万移民，世所罕见，人称“世界级难题”。三峡工程成败的关键在移民，移民的关键在重庆，重庆承担着三峡库区85%以上的移民。其外迁人数之多，安置点之分散，工作之复杂，难度之大，史无前例。三峡工程移民为非自愿性移民，他们不同于自我选择的人口迁移，集被动性、赔偿性、计划性、整体性等于一身。在移民大军中，不免有一些阻碍移民工程进行的百姓，重庆市云阳县高阳镇的陈七三，高中毕业就去深圳打工，在火电厂开推土机，“三千块一个月，比县委书记的工资都高。他了解了很多移民政策，于2002年7月和2003年春带着其他不愿意搬迁的三峡移民两次赴京上访，找到了国务院三峡办、国家信访局单位，成为了远近闻名的“移民钉子户”。2007 年 9 月 20 日，国务院正式批准实施重庆市城乡总体规划（20072020 年），到 2020 年，重庆市的城镇化率将达到 70%，也就是说重庆市未来的城镇化率将提高 25 个百分点，有 800 万左右的农村人口向城镇转移，这就意味着将产生 800 万失地农民。重庆又以钉子户事件发生的地方即九龙坡区为试点，其中包括户籍制度的改革和农村集体所有土地的改革。重庆已经明确讲了要进行城乡配套改革，其中最重要的就是户籍制度改革和农村集体土地出让的改革。2010年，重庆市政府常务会议审议并原则通过了重庆市统筹城乡户籍制度改革意见及重庆市户籍制度改革配套方案。此两项文件设定了重庆市人口与户籍管理目标，即力争到2020年全市户籍人口城市化率，从目前的28上升至60到70。被称为“史上最牛钉子户”的重庆市民杨武、吴蘋夫妇在重庆轻轨杨家坪站旁边拥有一栋两层高、219平方米的小楼。2004年，由于此地要改建成为商场，杨吴二人收到拆迁通知书。但由于和发展商多次交涉未能达成一致的补偿协议，两人拒绝拆迁。而大多数试点区是原本就业基础就比较好的城郊农村，农民丧失土地之后，对再就业的标准有更高的期望，这一部分失地农民的就业问题更为复杂。 以重庆市沙坪坝区为例，西部拓展区的重庆大学城涉及征地 2193.97 公顷，到 2006 年 11 月 30日为止，累计搬迁农户 7144 户，拆迁企业 77 家，拆迁安置农民达 3 万余人，由此产生的失地农民就业问题相当严峻。4重庆城乡统筹背景下人员外生流动中存在问题及成因分析4.1城乡统筹带来的人员外生流动4.1.1“城中村”的改造城中村现象本身是中国快速城市化进程中出现的特有现象,而中国快速城市化是从80年代乡镇企业向开发区! 从重庆直辖以来城市空间格局的变化看，以2000年北部新区的成立为标志，重庆主城进入大规模外延扩张阶段。随着城市建设不断拓展，不少自然村落成为了城中村。据了解，重庆主城区共有“城中村”196个，涉及农村集体土地总面积3973.1公顷，其中：农用地2662.46公顷（耕地1707.91公顷）。196个“城中村”共有农村居民2.15万户、5.14万人。“城中村”内共有房屋总建筑面积601.17万平方米，其中：住宅房屋面积482.47万平方米，生产经营性房屋面积118.7万平方米。另有违章建筑面积1063.09万平方米，其中：住宅房屋面积695.81万平方米，生产经营性房屋面积367.28万平方米。“城中村”内共有二、三产业企业4100多户，长期流动人口达到16.92万人。“城中村”是城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象，必然会带来一系列的社会问题：（1）人口杂乱，“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体。治安形势严峻。（2）城市规划滞后，违法违章建筑相当集中，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 风景独特。由于房屋密度高、采光通风条件差，村民居住环境差。（3）基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患，（4）土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱，等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。所以，要进行城乡统筹就要加紧去城中村的改造。4.1.2三峡库区移民重庆三峡库区自1993年移民试点工作开展以来,累计搬迁安置移民69万人,复建各类淹没房屋2290万平方米,调整搬迁工矿企业1036户。重庆库区三期移民工作正式启动后,每年需动迁移民10.8万人,迁建工矿企业100户,复建房屋314万平方米。重庆库区三期移民的主要任务是到2006年完成移民补偿投资79.87亿元,规划动迁移民32.44万人,迁建工矿企业304户,复建各类房屋942万平方米。虽然一二期移民任务全面完成,但在重庆已安置的92万占地移民中,约有25万安置质量不高,收入和生活水平有所下降。重庆三峡库区22个区县中,有国家级扶贫开发重点县14个,市扶贫开发重点县2个,绝对贫困人口82万人,相对贫困人口211万人, 5个少数民族自治县(区)全部分布于库区。区内人口密度达290人/平方千米,为全国平均水平的2.4倍,其中,长江及其支流河谷地带为全国人口的高密度区,平均达625人/平方千米,为全国的4.7倍。4.1.3城镇化建设导致的土地占用近些年，城镇化进程中地方开展大规模城市建设的资金来源主要是依靠土地财政。目前我国的土地城镇化和人口城镇化分处两条不同的轨道。各地通过征地卖地获得增值收益，用于城市建设，而原住民及农民工自发的城镇化集中在城乡结合部，基础设施建设落后。统筹城乡综合改革配套试验区建设。2007 年，重庆被批准成为新试验区后，城市化进程愈加快速，很多地区正在逐步开展城市拓展和城乡统筹的各项试点工作。 而大多数试点区是原本就业基础就比较好的城郊农村，农民丧失土地之后，对再就业的标准有更高的期望，这一部分失地农民的就业问题更为复杂。 以重庆市沙坪坝区为例，西部拓展区的重庆大学城涉及征地 2193.97 公顷，到 2006 年 11 月 30日为止，累计搬迁农户 7144 户，拆迁企业 77 家，拆迁安置农民达 3 万余人，由此产生的失地农民就业问题相当严峻。交通设施建设。重庆直辖之后，基础工程设施建设日新月异。 “八小时重庆”计划、“一小时经济圈”建设使重庆的交通飞速发展，公路、火车站、机场沿线的大量土地也因此被征用。 以黔江新城为例，因为渝湘高速、黔江火车站和舟白机场的建设，共涉及的征用土地 7000 余亩，失地农民达 12622 人。4.2重庆城乡统筹背景下人员流动中存在问题重庆是国家批准的城乡统筹试点，这意味着重庆在城乡统筹方面具有代表性，但试点也标志着重庆需要自己根据自身的情况去分析具体问题，在整个统筹过程当中出现的各种情况都是需要一一解决。4.2.1 土地占用中存在的问题土地征用权力滥用。土地管理法规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”农用地征用的目的性很明确,即为了满足社会的公共需要。但在实际操作中,由于公共利益的内容没有准确界定和及时调整,广义化了公共利益的涵义,导致了土地征用权的滥用。偏低的补偿侵害农民权益。国外征地的补偿一般都按最佳用途进行补偿,而我国的补偿却按土地原用途进行补偿,土地征用费占土地出让价的比重过低,加上土地收益分配关系混乱,各级政府对补偿费用不同程度的截流,致使农民利益严重受损。补偿费用偏低,尤其表现在重点建设项目上,个别项目明显低于法定标准。征地主体违法操作严重。首先,我国土地征用过程中最大的问题是不按审批程序,擅自占用土地、买卖出租等非法转让土地和越权审批,先征后批,少征多占,以合法征地掩盖非法占地等违法现象。特别是在兴办开发区热潮中,较大部分开发区未经国务院和省政府批准建立。其次,不按实际征用土地面积对农民进行补偿的现象屡见不鲜。失地农民安置困难。我国征地制度存在的诸多问题从某种程度上己经为我国经济发展造成了一定的影响,激化了政府与农民的矛盾,国家征地困难;导致了土地隐形市场出现,造成了土地市场交易的混乱;此外征地费过低,往往造成新增城镇建设用地费用与城镇旧城改造费用的悬殊差异,使得城镇存量土地难以盘