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浅谈农垦国有划拨农用地抵押货款问题2009-05-22 14:40:52|分类： (F)法律法规 |标签： |举报 |字号大中小订阅浅谈农垦国有划拨农用地抵押货款问题2004年1月9日，广西区人民政府印发关于以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押有关问题的通知（桂政发20044号），其第一条规定“地上有建筑物或者其他附着物的城镇国有划拨土地使用权可以依法抵押。其他国有划拨土地使用权不得抵押。”文件出台后，一些地方单纯执行桂政发20044号这一规定，认为“国有划拨农用地”属于文件所说的“其他国有划拨土地使用权”范围，不能抵押；一些地方结合国家其他政策法规条款分析，认为“国有划拨农用地”不应属于禁止抵押的范围，在具体办理抵押贷款登记过程中，也不乏为原国有划拨农用地办理续抵押登记的实例。但在办理新增农用地抵押登记时都不同程度地感到政策的约束，致使2005年后农垦企业利用国有划拨土地抵押融资的业务基本趋于停顿。本文根据当前广西农垦管区和商业银行的实际，分析土地管理相关法规政策，阐发对桂政发20044号的理解探索，提出一管之见。一、国有划拨农用地不予设定抵押对企业和银行的重大影响规定对国有划拨农用地不予设定抵押，农垦企业的划拨农用地无法在土地部门进行他项权利中的抵押权登记，按现行“土地抵押未经登记为无效抵押”的规定，受影响最大的是农垦企业和商业银行。首先看农垦企业：桂政发20044号下发前的2003年，全管区共办理土地融资28起，含展期抵押在内，共抵押土地10.85万亩，融资变现7.42亿元。较为典型的是柳州新兴农场以土地抵押贷款6000万元，黔江实业总公司抵押融资8178万元。土地融资充分彰显了土地作为资产的价值属性，为发展管区经济赢得了主动。桂政发20044号下发后的2005年，全管区抵押贷款仅5起，面积 9700 亩，评估地价40400万元，获贷仅8622万元，土地融资的功能已明显衰退，企业急需的资金难以通过贷款实现，一些企业苦于贷款无门，本来计划上马的计划项目只得将其搁置，一、二、三产的建设速度明显放慢，扩大生产规模的产业规划明显受到了制约。其次看商业银行：2003年末，农行广西分行以城镇国有划拨土地使用权为标的物设定抵押的贷款共计29647笔，金额69.29亿元，占全辖区各项贷款余额的13.31%，其中单独以无地上建筑物的国有划拨土地使用权作抵押的有22.68亿元，占比32.75%；桂政发20044号下发后的2004年1月至2004年12月，该行到期的贷款共有2355笔，金额17.11亿元,此部分贷款中单独以无地上建筑物的国有划拨土地使用权作抵押的贷款8.48亿元。要是被迫减少贷款或不能对长期支持的企业继续放贷，将出现呆坏帐上升的风险、加剧金融安全隐患。农行广西区分行法律事务处认为“如果区政府不取消上述规定，商业银行出于对贷款抵押物安全的考虑，势必要求借款人补充或置换其他担保，更不敢增加对我区部分大型国企（如糖业企业等）的贷款支持，也不利于盘活到期贷款，届时银企双方均将陷入困境。”为此，农行区分行已向人民银行南宁市中心支行陈述了上述意见，并提出了对桂政发20044号文件进行修改的建议。二、国有划拨农用地不应禁止抵押的理由（一）我国现行土地政策并无禁止农用地抵押的明文规定。桂政发20044号关于“地上有建筑物或者其他附着物的城镇国有划拨土地使用权可以依法抵押。其他国有划拨土地使用权不得抵押”的条款，是根据中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（1990年国务院第55号令发布）第四十四、四十五条 关于“划拨土地使用权”须符合“具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明”等四项条件的条文而作出的规定，而国务院55号令发布的暂行条例是专门针对城镇国有土地使用权作出的规定，即其第二条所说“前款所称城镇国有土地是指市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地”，指的是城镇建成区内的划拨建设用地要抵押的话必须要有地上建筑物、构筑物等产权证明相随，以便在实现抵押权时“地随房走”、“房随地走”，它不应该涵盖城镇建成区外国有农用地这一概念，也不是“没有建筑物的土地不能抵押”的意思。而且截止到今天，国家尚无禁止划拨农用地设定抵押的政策性规定出台，相反，1997年建设部城市房地产抵押管理办法规定“地上无房屋（包括建筑物、构筑物及在建工程）的国有土地使用权设定抵押的，不适用本办法”，对“地上无房屋（包括建筑物、构筑物及在建工程）的国有土地使用权设定抵押”予以承认。不仅如此，国土资源部关于土地使用权抵押登记有关问题的通知（1997国土(籍)字第2号）还对国有划拨土地使用权抵押指出了具体办理途径，即“以划拨方式取得的国有土地使用权，由抵押人委托具有土地估价资格的中介机构进行地价评估，经土地管理部门确认，并批准抵押，核定出让金数额后，由抵押人和抵押权人签定抵押合同”，十五日内，“申请抵押登记”，并没有排斥国有划拨农用地抵押。据此推理，城镇建成区外的国有农用地在设定抵押问题上不应受国务院55号令发布的暂行条例有关条款的约束，同时也没有必要由地方政府对国有划拨农用地抵押作出禁止性规定。（二）我国相关法律法规从未禁止国有农用地抵押。中华人民共和国担保法第三十四条规定“抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上附着物可以抵押”，同时明确规定“以无地上附着物的土地使用权抵押的”土地抵押登记部门“为核发土地使用权证书的土地管理部门”，以法律形式对无地上附着物的国有划拨土地设定抵押作出了认可与肯定。最近出台的物权法第一百三十三条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”第一百三十四条也明确规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”可以理解为对公开协商等方式承包经营的国有农用地也可以抵押。（三）法律、行政法规未禁止抵押的财产均可抵押。物权法出台后，观点法律网2007年3月19日即对物权法重点条款予以解读，其中有一条大字标题，曰：“法律、行政法规未禁止抵押的财产均可抵押。”文章说：“19日公布的物权法规定，债务人或者第三人有权处分的法律、行政法规未禁止抵押的财产可以抵押。”“在审议中，有些代表提出，对有些财产，法律、行政法规既没有规定不得抵押，又没有规定可以抵押。遇到这种情况怎么办，法律应予明确。抵押行为属于民事行为，只要法律未规定不得抵押的财产应当规定可以抵押。最终，物权法规定，法律、行政法规未禁止抵押的财产可以抵押。物权法规定的债务人或者第三人有权处分可抵押财产还包括：建筑物和其他土地附着物；建设用地使用权；以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权；物权法还规定了不得抵押的财产范围：土地所有权，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外”，可见除集体所有的“耕地”等，一般国有划拨农用地，甚至国有耕地的土地使用权不属于“不得抵押的财产范围”。三、解决国有划拨农用地抵押问题的对策建议为疏通土地管理与金融管理的关系，强化银企合作，克服管区企业融资困难，壮大企业资金实力，推动农垦经济社会持续快速健康发展，特提如下建议： 1. 对无政策法规禁止的农用地抵押应予变通执行。2005年区农垦局曾向自治区人民政府上报过关于执行桂政发20044号文有关问题的请示，对此自治区人民政府有关领导批示：“农垦系统国有农场土地使用权抵押涉及政策变更，如在现行法律法规没有明确规定的情况下可以变通执行，可商国土资源厅研究提出明确意见报自治区人民政府审定。”按照这一批示精神，本着“法律法规未禁止抵押的财产均可抵押”的态度，建议各地国土部门在办理国有划拨农用地设定抵押时予以办理登记、变通执行。一如南宁市国土资源局关于国有农用地土地使用权抵押登记问题的复函（南国土资函2003228号）所称：“国有划拨性质农用地土地抵押须按国有划拨土地抵押登记程序申办土地抵押登记手续，领取他项权利证明书。未经抵押登记的，其抵押关系认定为无效