XXX县乡镇人事与机构编制管理调研报告.doc

XXX县乡镇人事与机构编制管理调研报告乡镇政府作为我国最基层的一级政权组织，在落实国家政策、发展农村社会经济、维护社会稳定等方面发挥了积极作用。但在其运行过程中，日益凸显乡镇科员及以下部分人员的交流严重匮乏，乡镇站所管理较为混乱等问题，为了解乡镇非领导职务及科员以下人员交流现状和乡镇站所编制管理情况。经县委、政府领导研究同意，县委组织部、县编办、县人事局组成联合调查组于今年5月中旬对我县17个乡镇（管委会）的人事编制管理状况进行了一次调查。通过调查，我们发现乡镇管理并不仅仅只存在一般干部交流匮乏的问题，事业站所管理混乱等现象也相当严重，现将调研情况汇报如下:一、 基本情况：（一）、实有人员及编制情况：1、机关：编制284个，工勤编实有人员（含借调）241人，共计空编43人。空编现象主要集中在乡镇机关，除XXX管委会满编和艮山口管委会超编外，平均空编3人；2、事业：共有编制642人，实有人员545人，共计空编97人。空编现象主要集中在文化站、水利站、企业办等职能相对弱化的站所。（二）、事业站所的设置情况：各乡镇（管委会）主要设以下站所事业单位：企业工作站、农村经济经营站、动物防疫站、国土所、水利工作站、农业农机技术推广中心、安全生产监督管理站、林业工作站、文化服务中心、计划生育技术服务站。另外还有财政所、司法所、派出所等3个部门派出机构。（三）、人员年龄、学历结构和基层工作年限情况： 17个乡镇共有副科及以上非领导职务24人，平均年龄48岁左右，其中50岁以上人数占59%，40岁以上占41%；大专及以上人数占50%，中专或高中占50%。一般公务员共68人，平均年龄30岁左右，其中40岁以上人数占9.7%，30岁以上占29%，20岁以上占61.3%；本科以上人数占73%，大专22.8%，中专4.2人。站所工作人员487人，平均年龄41岁以上，其中50岁以上人数占17.8%，40岁以上41.7%，30岁以上33.2%，20岁以上7.3%。24名副科及以上非领导职务人员中，进入现乡镇工作时间连续20年及以上的9人，连续10年以上的8人，连续10年以下的5人，连续5年以下的2人。一般公务员中，进入现乡镇工作连续10年以上的共有16人，其余都为近三年来招录的选调生、公务员，进入本单位工作时间都在3年以下。站所干部职工中，在现乡镇工作连续20年以上人数占11.1%，10-19年的占35.7%，5-9年的占32.2%，5年以下的占21%。（四）、乡镇机关对人员的管理模式：据调研了解现乡镇管委会的管理混乱，政府被迫各类工作一把抓，政企、政事不分家。甚至于站所主管单位直接与政府签订责任书，忽视了站所的职责。根据实际情况乡镇的总体工作一般分为四大组：综治维稳组，计生服务组，农业水利组，党政综合组。把机关和站所的所有干部按岗位需要分配到不同的工作小组定岗到人，年度综合考核。 二、存在的主要问题（一）、人员管理方面的问题：1、乡镇机关和站所人员结构不尽合理，年龄断层问题比较突出。乡镇（管委会）除近年来配备的乡镇党政班子和招录的选调生、公务员等年龄层次较当年轻外，乡镇副科及以上非领导职务、站所主要负责人及工作人员年龄老化严重，40岁以上人员较多，占59%，而30岁左右的中间层次人数较少。特别是站所工作人员中，年轻干部职工十分缺乏，逐渐呈现出年龄断层、青黄不接的状态。如太阳坪乡，实际在编的30人中，已有8人超过50岁以上，而未满30岁的年轻干部只有2人且都是行政编制。少数年纪偏大的干部抱着“船到码头车到站”和“没有功劳有苦劳”等想法，认为自己既然已经升迁无望，于是便降低了对工作的要求，安于现状。由于乡镇工作强度大、压力重，乡镇政府领导出于年龄大的考虑，在人员调配使用上也有所顾虑和只有适度照顾安排，同时，站所工作人员专业技术知识陈旧，信息更新缓慢，接受新生事物的能力欠缺、工作缺少创新和积极性。数据显示，9个乡镇站所事业单位专业技术人员所占比例不到15%，难以为新农村建设提供有效服务。2、乡镇工作人员缺乏顺畅的交流机制。由于缺乏顺畅的交流机制，部分乡镇干部，特别是站所工作人员长期在同一乡镇工作，产生了相当严重的倦怠情绪，造成部分管理体制不到位的情况发生。主要表现在：一是思想僵化，情绪倦怠，工作得过且过现象存在。副科及以上非领导职务人员和乡镇站所工作人员中，有相当大一部分人从参加工作开始就在本单位工作，从20多岁初上社会的热血青年到现在四、五十岁，二、三十年来始终没有离开过本乡镇。虽然对乡镇的了解可以说已经详细到了该乡镇的角角落落，但对工作的消极倦怠心理也是不可低估的，得过且过、倚老卖老等现象十分明显。还有一部分人，从这个乡镇调到那个乡镇，又从那个乡镇兜转到另一个乡镇，始终在基层第一线工作，交流进城的愿望十分强烈。二是乡镇工作人员交流缺乏统一管理。由于部分站所的人权没有下放到乡镇，主管局在对这部分人作人事调整的时候，经常不征求乡镇政府意见，也不通过乡镇政府同意就进行了统一调配，或是征求了乡镇政府意见但不进行采纳，按部就班的调整了人员，导致乡镇政府想留的人员留不住，想要的人员要不来，开展工作有相当的难度。三是借调行为不规范，人走编不走影响乡镇正常开展工作。目前在乡镇中，借调部分工作能力比较强的年轻公务员到县直机关工作的情况比较普遍，借调部分副科及以上非领导职务人员和一般站所干部职工的情况也有存在，但由于县直机关多数满编，不能完全把这部分人员调入本单位，导致乡镇编制上有人，实际上做事没人的情况发生。其次，部分县直机关借调人员时间过长，对乡镇的管理十分不利，如艮山口管委会副科级干部胡帮益借调到市场管委会已经有一年多。另外，大部分借调人员借调手续不规范，有的甚至根本没有办过手续，十分影响乡镇人员管理。四是乡镇机关与事业混岗现象严重。乡镇政府作为一级政府机构在运行中，普遍存在着领导职务人数远远大于非领导职务人数的现象，如寨牙乡领导干部为7人，而行政一般干部仅仅只有4人，其中一人有精神方面疾病长期不在岗，另一人为2010年新招录公务员，尚未转正。出于乡镇工作需要，部分一般公务员名义上在这个岗位，实际上从事其他工作的情况相当多。3、学习培训机制欠缺，知识与能力跟不上形势乡镇站所工作人员能够参与的学习培训相当之少，可以说部分站所几乎从未进行过学习培训，职业服务技能长期停滞不前，不仅对乡镇工作极为不利，同时，也为站所优秀工作人员的提拨任用造成不利影响另外，专业培训过少直接导致站所工作人员专业技术知识陈旧，信息更新缓慢，接受新生事物的能力欠缺、工作缺少创新和积极性。数据显示，我县乡镇站所事业单位专业技术人员所占比例不到15%，难以为新农村建设提供有效服务。4、乡镇站所进人权属不明确，乡镇机关和站所管理体制不顺。一是条块分割，关系不顺。主要表现在上级的各项工作任务都下达给乡镇政府，但乡镇又缺乏与其职能相适应的权力。导致了“看得见的管不着，管得着的看不见”；有利的事大家抢着管、多头管，无利的事相互推诿扯皮，效率低下。二是官多兵少，比例失调。目前我县乡镇行政编制一般在1520人之间，乡镇领导职数一般都有7人，由于空编严重，领导职数占行政工作人员总人数60%以上，比例严重失调。三是站所繁多，机构零散。“麻雀虽小，五脏俱全”，大部分乡镇不是根据岗位需要设置站所，而是不论大小，站所一应俱全。四是政事不分，以事代政。三、问题产生的原因:（一）、一是乡镇干部易进难出，站所工作人员身份制约，难以提拨晋升,导致乡镇干部工作积极性不高。在当前公务员管理体制和干部提拔机制下，大量站所干部因不具备公务员身份，无法提拔到领导岗位，个人抱负难以实现，站所人员多年在乡镇工作、能力强、经验丰富的同志得不到提拔，许多站所干部感到被边缘化升迁无望直接导致他们心灰意冷，工作热情不高。二是乡镇干部易进难出。这是当前干部队伍人员年龄结构老化、总体素质欠高、结构不够合理的重要原因。从调研的情况看，在乡镇站所干部中，工作年龄最大的有50多岁，连续在一个乡镇工作时间最长的已达25年，在一个岗位工作最长的已满25年。（二）乡镇机关和站所干部交流渠道不畅导致人员结构不尽合理。乡镇机关和站所工作人员中，在现单位工作时间超过20年的占9%，10-19年的占38%，10年以下的占53%。不少干部由于长期在一个地方工作，缺乏挑战和新鲜感，不同程度地存在一些惰性，工作上按部就班，缺乏开拓创新意识。一滩死水的工作环境导致了乡镇的人员结构不尽合理。（三）乡镇（管委会）机关在职能的履行上普遍存在着“三位”现象导致管理体制不顺。一是职能越位。乡镇（管委会）职能泛化，就像一个全能政府，不该管的事管也不行，不管也不行。很多应由站所本身解决的问题，上面却有指标、要考核直接下达到政府，不越位就完不成任务、达不到指标。二是职能错位。主要表现为政事不分，以事代政。一些事业站所负责人观念陈旧，没有认识到事业站所在乡镇工作中的重要作用，习惯于行政管理那一套，体现不出服务性质，因此造成多数事业站所政事不分，行政化现象比较严重。三是职能缺位。职能缺位造成的原因有很多，但主要还是来自上级政府的压力，如各项社会经济发展的考核责任，一票否决的考核方式，都与乡镇（管委会）领导人的升迁、奖惩挂钩，无形中形成了一种自上而下的压力，乡镇（管委会）不得不将主要精力放在完成上级交办的任务中，其主要工作任务也由“服务”变成了“达标”，从而疏于乡村治理和乡村发展。四、建议（一）、出台相应乡镇人事管理规定，对乡镇的人事管理进行规范。1、完善乡镇人才补充和管理，建立健全交流机制。一是把好入口关。坚持“凡进必考”，对新进人员应坚持标准，要求必须具备相应的文化素质和专业素养，杜绝“走关系，走后门”的现象，切实为乡镇和站所引进优秀的可用人才，进一步优化乡镇机关和事业站所人员结构。二是要抓好培训关。加强对现有人员的培训，提升现有人员的整体素质。同时上级主管部门要加强对站所的业务指导和培训，实行行业管理和监督检查，使站所更好地为基层群众服务。三是可通过组织协调制定可行的轮岗制度：（1）规定在同一乡镇（管委会）工作5年及以上的应该与其他乡镇交流或者岗位轮换;(2)对连续3年考核优秀的边远乡镇干部与连续三年考核不合格的城郊乡镇干部进行交流、依据个人特殊情况向人事部门提交调动申请、主管单位因工作需要相互协调等方式推进乡镇干部交流。四是可探索在县直机关干部和乡镇干部间相互交流，形成城乡互动的干部交流机制，进一步拓宽乡镇机关非领导干部、科员和站所工作人员的流动渠道。2、严格规范机关事业单位借调行为，杜绝干部职工的无序流动。对于借调来说，依然是没有统一规则的“自选动作”在发挥作用，造成随意性极大，借入的随意，退回也随意，因为借调没有相应的制度，要解决借调者遭遇的尴尬，只有靠制度。制定干部使用流动制度，加强干部的人事、编制管理。一切干部无序流动尴尬处境的根源，都在于制度缺失，只有建立起一套与借调有关的制度规范，才可以保障借调单位、被借调单位和借调者的权利，并实现有序流动管理，才能够真正走出干部无序流动的尴尬。3、明确站所进人权属问题，加快乡镇体制改革步伐，进一步理顺乡镇事业站所责、权、利问题。按照宪法规定，乡镇是我国中央、省、县、乡镇四级行政政府之一，既然是政府就应该有相应的政府所应有的权利及义务。而现实乡镇工作中的实际，因权责不相统一，导致许多工作无法顺利进行，许多矛盾应运而生，尴尬无法，部分站所的服务主管权在上级，工作职责、责任在乡镇，导致关系无法理顺，有责无权，有权无责，权责分离，工作难以进行。乡镇事业机构的设置，不能搞简单的整齐划一和强制性的上下对口，而应根据社会发展的需要和各