第五单元田欢忠检察机关内部法律监督的制度及完善.doc

田欢忠：检察机关内部法律监督的制度及完善时间：2010-07-29 11:02作者：万海富 顾文虎新闻来源：正义网7月28日上午，“2010诉讼监督论坛”在北京拉开帷幕。最高人民检察院副检察长孙谦、北京市人民检察院检察长慕平出席开幕式并致辞。此次论坛由北京市人民检察院主办，北京市检察官协会及北京市法学会诉讼法学研究会协办。与会嘉宾将分别就“诉讼监督的理论思考”、“人大监督与诉讼监督”、“诉讼监督的难点与对策”、“诉讼监督的外部工作机制”、“诉讼监督的内部工作机制”五个主题展开研讨。上海市人民检察院研究室副主任田欢忠参与了第五单元“诉讼监督内部工作机制”的讨论。检察机关内部法律监督的制度及完善发言人田欢忠：上海市人民检察院研究室副主任近年来，上海检察机关围绕建立现代、科学、高效的内部法律监督1方式进行了有益的探索。通过实行内外结合、环节互动、上下统一的全方位监督模式，实现了检察办案过程的全面监督，从制度上确保了检察机关依法履行职能，实现公正执法、规范执法。如何强化对执法活动的监督管理，进一步健全、完善检察机关内部法律监督机制，确保公正廉洁执法，是我们面临并需要进行研究的一项紧迫任务。一、检察机关加强内部法律监督的理论基础检察机关建立与完善内部法律监督机制主要源于三项理论基础：1、权力制衡的理论其基本内容是：权力不仅应当进行制约，而且可以得到制约，通过利用权力天生的扩张性，科学合理分割，不仅可以获得权力间的均衡，防止某项权力的恶性膨胀，还可以更好地发挥权力者的能动性，更好地为社会服务。为此，我们应当在检察机关内部对检察权进行必要的分离和重新整合，分别授权相互独立的不同部门，严格遵守相关运行机制，实现权力对权力的制约，从而保证整体上对外公正、准确地行使检察权。2、程序正义的理论程序公正与实体公正处于同等重要的位置。检察机关在刑事诉讼中行使侦查、批捕、起诉和执法监督的权力，主要是通过履行职能，发现、揭露、指控、证实犯罪和维护执法公正。因此，检察机关内部的法律监督机制，是对执行法定诉讼程序的有效保障，能够及时发现问题，避免程序错误的延续，从而维护程序公正，保障公民的合法权益，保证依法追究犯罪。3、内外监督的理论对权力的控制既有赖于外部环境，更取决于内部各权力主体的自律意识和对自身活动的判断、控制能力。实践中，由于内部监督的主体和对象之间、形成制约的各方之间，在管理、决策、执行等方面具有统一性，工作程序相互熟悉，监督内容更为详尽细致；特别是上级在监督下级过程中，还可利用自身层级权威来加强对下级的约束，使内部监督更深入持久、及时适当，也较外部监督更有优势。检察机关的权力具有多种属性，职能体系较为复杂，外部法律监督介入的深度、范围及效果有限，往往是囿于事后救济或责任追究，所以内部法律监督机制对于检察权行使过程的规范和约束有不可替代的作用2。二、上海检察机关内部法律监督运行机制状况及成效（一）内部法律监督运行机制目前，上海检察机关已初步形成一个以纵向监督为主线、以横向监督为保障、以专门监督为补充的各层面相互衔接、整体运作的内部法律监督机制。1、纵向监督基于检察一体化3原则而形成的监督模式（1）上级检察机关对下级检察机关的监督：上下级检察机关职能部门的对口监督，包括：自行侦查工作、侦查监督工作、审查起诉工作。此外，控告申诉、监所、民事行政检察等部门也有相应的上级院对口部门进行监督，发现下级对口职能部门正在办理的且尚未诉讼终结的案件可能存在错误的，可以直接进行审查，并可以直接撤销案件或责令下级院纠正。上下级检察机关职能部门的交叉监督，主要是上级院控告申诉部门的申诉复查。对被害人在接到不起诉决定书后七日内提出的申诉，由上级院控告申诉部门立案复查。上级院作出不起诉案件的复查决定，下级院应及时报告执行情况。（2）各级检察机关内部的监督检察长（包括分管检察长）案件审批制度案件承办人提出审查意见，部门负责人审核，之后经检察长批准或决定。主要由检察长、部门负责人对案件事实认定、法律适用及办案人员执法行为合法性进行全面的监督检查。检察委员会决策制度对于重大、疑难案件及其他必须经过检察委员会讨论决定的事项，由检察长提请检察委员会研究决定。2、横向监督基于检察业务工作流程和检察职权形成的监督模式（1）职能部门分工负责、相互制约对贪污贿赂、渎职侵权等犯罪案件的立案侦查、审查逮捕、审查起诉等工作，分别由侦查、侦查监督、公诉等不同内设机构承担，并由不同的副检察长分管。（2）侦查部门自我监督上海检察机关侦查部门于2006年2月26日出台了关于加强和规范自行发现涉案线索工作的意见，对侦查人员自行发现线索，通过严格程序，进行规范和监督。还专门设立案件复审程序，由专职复审人员在自行侦查案件侦查终结前，侦查人员提出侦查终结意见后，对案件侦查的全过程进行复核审查，提出同意或者不同意侦查终结的复审结论，并对发现的侦查活动中的不规范行为和违法、违纪情况提出审查意见。（3）侦查监督、公诉部门对自侦案件侦查活动的监督一是侦查监督、公诉等刑检部门对重大、复杂的职务犯罪案件提前介入，实行动态的全过程监督。二是侦查监督部门发现侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，有权提出报请立案侦查的建议。三是侦查监督部门在决定是否逮捕时，可以提出追捕建议、要求侦查部门补充法庭证据等。四是侦查监督、公诉部门对侦查部门侦查活动及决定、执行、变更、撤销强制措施等活动中的违法行为，有权提出纠正意见。五是侦查部门对于需要延长侦查羁押期限、重新计算侦查羁押期限的，应当报侦查监督部门审查。六是公诉部门发现应当审查起诉而未移送的，有权建议侦查部门移送审查起诉。七是公诉部门对职务犯罪侦查过程中以非法方法收集犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言的，提出纠正意见，并要求侦查部门另行指派侦查人员重新调查取证，必要时公诉部门也可以自行调查取证。侦查部门未另行指派侦查人员重新调查取证的，可以依法退回侦查部门补充侦查。（4）利用科技手段对侦查活动进行监督根据高检院人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）的精神，对自侦案件的审讯过程实行全过程录音、录像，客观、真实地反映、记载和固定侦查部门讯问犯罪嫌疑人的侦查活动情况，以此对侦查人员的侦查审讯活动进行监督。目前，市院侦查指挥室已与各基层院讯问室监控设备实现连通，市院侦查指导部门、人员可以在指挥室即时监督全市各区县院每一件案件的讯问，对侦查人员的办案情况进行监督。（5）公诉部门对侦查监督部门的监督一是对审查决定批准逮捕的案件，侦查监督部门在逮捕决定执行后二十天内，将内卷材料移送公诉部门。二是对因证据不足不批准逮捕的案件，侦查监督部门在作出决定后七日内将审查逮捕案件意见书等材料移送公诉部门备案。三是侦查监督部门每月将本部门受理案件情况通报公诉部门。四是侦查监督部门对拟作有条件批准逮捕的案件，作出决定前听取公诉部门意见和建议。作出有条件批准逮捕决定后七日内，将有关内卷材料移送公诉部门。五是侦查监督部门在向侦查部门发出通知立案决定书前，听取公诉部门意见，并在收到立案决定书后七日内，将有关材料移送公诉部门备案。（6）侦查监督部门对公诉部门的监督一是公诉部门对侦查监督部门作出逮捕决定的犯罪嫌疑人，拟作出改变逮捕强制措施、不起诉或者退回侦查部门另行处理决定前，向作出逮捕决定的侦查监督部门说明理由，并听取意见。二是侦查监督部门发现公诉部门变更逮捕措施确有不当的，报请分管检察长决定后予以纠正。三是公诉部门对决定逮捕的案件，决定变更逮捕措施、不起诉或者退回侦查部门另行处理的，将有关材料及时移送侦查监督部门备案。四是公诉部门每月将批准逮捕案件的处理情况通报侦查监督部门。五是侦查监督部门发现公诉部门在审查起诉过程中存在问题的，及时向同级公诉部门提出。六是立案监督案件移送审查起诉后，公诉部门将审查起诉、提起公诉以及法院审判情况及时通报侦查监督部门。（7）控告申诉部门对公诉部门的监督一是控告申诉部门立案复查刑事申诉后，认为原审判决或裁定确有错误，应当提出抗诉的，制作移送审查抗诉意见函连同案卷一并移送本院公诉部门审查。二是公诉部门在收到案件后的三个月内审查完毕，并将是否提起抗诉的决定函复控告申诉部门。（8）监所检察部门对其它部门的监督重点对侦查、侦查监督、公诉等部门行使职权的办案期限进行监督，并负责纠正超期羁押、单人提审、出所讯问等问题。3、专门监督基于对横向、纵向监督效果的互补而形成的监督模式（1）案件管理中心的监督在全市各级院成立案件管理中心，由一名院领导任主任，控申处（科）长任副主任，主要业务部门负责人参加。实行检察案件统一归口管理工作，即各级院对纳入检察环节的案件统一归口案件管理中心受理和移送登记。通过统一案件受理和移送，控制办案端口，以此弥补各业务部门管理分散、条块管理分割的不足，填补管理环节上的脱节和空档。（2）案件质量督查研究室在检察长的授权下，对本院各业务部门办案质量情况进行监督和检查。一是法律文书对照复核。对一般案件进行程序性审查，并提出案件质量检查的审查意见；对判决无罪、捕后不诉等八类重点案件进行实体性审查。二是走访抽查。通过随机听庭评议、案件复查，走访公安、法院、司法、案发单位等有关部门，听取对主诉（办）检察官办案质量的评价和意见。三是流程管理。依托办案流程管理软件，实现对办案质量的辅助监控和对案件质量状态和问题的各类动态监察、统计和预警，进一步提高管理的效能。四是办案分析。每季度对主要业务工作情况进行分析汇总，并向本院检察委员会报告。（2）其他部门的监督纪检、监察部门重点对检察人员廉洁自律进行监督，查处违法违纪案件。财务部门通过配合纪检、监察部门统一管理侦查部门办案中扣押的赃款、赃物，实行侦查工作与扣押款物管理工作相分离。（二）主要成效通过强化内部法律监督，上海检察机关执法办案工作进入了一个良性的发展轨道，工作力度不断加大，执法水平、办案质量明显提高，效果十分明显。1、检察干警规范执法行为的意识不断增强。各项规范化制度以及办案流程深入人心，形成办案人员的共识，法律监督意识进一步加强。2、执法办案的流程更加规范。先后制定并实施了举报线索管理的若干规定等100余项业务工作制度，并修订完成检察实务手册，对保障办案质量和提高效率起到了重要作用。各级院制度更加健全，工作更加规范。3、办案质量和效率显著提高。办案力度不断加大，案件质量不断提高，各项业务工作健康、深入发展。4、执法办案的监督力度明显加大。通过加强检察机关内部各个执法办案环节的相互制约，强化上级院对下级院业务工作的领导和监督，案件内部质量监控机制得以不断完善和深化。三、上海检察机关内部法律监督存在的主要问题及其完善（一）内部法律监督存在的主要问题上海检察机关现有的内部法律监督制度的内容基本涵盖了所有的办案职能范围，已初步形成具有交叉性、多元化特点的内部监督制度体系。但在运行过程中也突现出一些问题，主要表现在：1、自侦案件线索处理的监督机制还不健全，线索管理不尽科学。在案件线索的受理、管理方面，一方面，侦查部门存在自行受理线索的现象。另一方面控告申诉部门在对案件线索初查方面还未形成有效监督，有时会造成案件线索初查工作无人过问的现象。在对初查工作监督方面，一些单位对初查活动的审查监督机制还不完备。2、对自侦案件的立案与侦查活动的监督力度还不强。在监督内容和方式方面，一是对实体问题监督较多，对程序问题监督较少。二是对侦查活动的监督主要采取“事后监督”和“静态监督”的方式，而对初查、案件侦查中存在的问题缺乏相应的“同步监督”和“动态监督”。在立案监督方面，相关制度比较原则，操作性不强。一是监督主体分散，侦查监督、公诉和控告申诉部门均享有自侦案件立案监督权，而相应的权、责划分不清，导致立案监督制度在实践中难以顺畅运行。二是复议、复查程序规定不完备，实际操作性不强。对于控告人不服不立案决定的，仅仅明确和规定了由控告申诉部门负责复议或者复查，并没有对具体的复议、复查程序作出规定。三是监督手段、方式还不能完全适应实际工作的需要。在侦查活动监督方面，公诉和侦查监督部门对自侦部门侦查活动的监督机制还不完备。一是监督手段比较简单。二是监督渠道还不通畅。三是监督的效果不明显。四是监督工作存在一定的滞后性。3、主诉（办）检察官办案模式还不统一，案件纵向监督机制运行还不顺畅。目前，在推行主诉（办）检察官责任制过程中，各单位按照规定并结合实际，对主诉（办）检察官的权限进行了不同的界定。如：有些单位的公诉部门主诉检察官具有自主决定提起公诉权，侦查监督部门的主办检察官具有批捕权；而有些单位的主诉（办）检察官虽形式上具有自主决定提起公诉权或批捕权，但办案工作中仍采取三级审批的模式。各单位在赋予主诉（办）检察官职权方面做法不一，导致内部法律监督的相应机制难以统一运行。4、捕、诉衔接过程中还存在一些问题。审查批捕和审查起诉在刑事诉讼中所处的环节、担负的职能以及诉讼活动的目的、后果等方面存在诸多差异，决定了捕和诉是两种不同性质的司法行为。捕、诉衔接机制强化了办案部门间的配合协作，确保疑难案件办理质量和效果，但由于公诉部门提前介入研究案情，使承办人员不可避免地受到先入为主的主观判断的影响。5、研究室在案件质量督查中的职能作用未能充分显现。研究室和业务部门之间还未真正建立起密切沟通的联系渠道，实践经验丰富的研究室业务骨干无法参与到业务部门具体工作中去，法律政策适用的专长还未得到有效发挥。加之，目前的督查工作比较注重发现问题后的处理和考核，还没有实现从“结果评判”向“预防为主”的转变。6、检察委员会的内部监督职能还有待进一步加强。从讨论事项看，基层院检察委员会讨论决定的事项往往限于具体个案，许多职能作用如检察业务工作规定、条例和措施等远远没有得到应有的发挥，一定程度上削弱了检察委员会在对检察业务工作进行宏观指导、总结检察工作经验、建章立制、督促检察官提高办案质量和办案效率等方面的导向和监督办案的作用。从讨论方式看，在处理重大、疑难案件过程中，多数基层院检察委员会委员主要靠听取承办人员汇报，经简短讨论后即对案件处理做出决定，客观上形成检察委员会“定而不审”，主诉（办）检察官“审而不定”的局面，不利于办案质量的提高。（二）完善内部法律监督的思考完善检察机关内部法律监督，是提高法律监督能力的重要一环。检察机关的执法活动具有执法效力程序性、职能属性复杂性以及职能之间相互制约性的特点。在完善内部法律监督过程中，我们要对检察机关程序性决定的多种选择方案可能产生的法律效果、社会效果要有合理预期，并要有不同的监督措施；对不同属性的职能要有不同的监督手段；对不同诉讼阶段的办案质量和效率要有不同层次的评价标准。建立、健全内部法律监督措施并与外部监督合理衔接，充分合理地发挥各职能部门之间的相互监督作用，确保法律监督能力的整体提升。1、搞好举报线索管理，加强控告申诉部门对自侦部门查案工作的监督。线索受理与初查分离是检察机关内部办案监督的首个环节。举报中心应统一受理对职务犯罪的举报和控告，除初查个别难以归口的疑难线索外，不应行使初查权。同时，充分发挥举报中心掌握举报线索的功能，对分流到侦查部门的线索开展全程跟踪，要求侦查部门把受理线索、初查、立案、结案情况同时输入电脑并连接到举报中心，由举报中心进行跟踪、反馈。建立不立案线索反馈复核评估制度。即自侦部门对线索经初查决定不立案的，应在决定后将不立案意见和初查案卷移送举报中心，由举报中心指派业务骨干专门进行复核。经复核，如认为应当立案而未立案，或应该初查的项目而未初查的，可提交检察长或者检察委员会决定，防止有案不立、查案不力的现象。同时，要制定线索办理的催办、督办、反馈、对实名举报人员和举报单位的回复等内容的制度，强化办案人员责任意识、效率意识。完善上级机关备案机制。根据高检院目前的相关规定，检察机关查处贪污贿赂案件，只有大案要案立案、侦查终结要及时向上级检察院报送备案材料。而对于渎职侵权检察查案，所有的线索受理、初查、立案侦查、侦查终结、处理结果均应按规定向上级院备案。我们认为，这两方面应该统一：一是备案的范围。所有贪污贿赂等职务犯罪案件，不管是否为大案要案，都应向上级院备案；二是备案的内容。除了现行的立案侦查、侦查终结、处理结果备案外，线索受理和初查也应向上级院备案。2、发挥侦查监督等部门的职能作用，完善对自侦案件侦查活动的监督。一是完善立案、撤销案件监督机制。进一步研究贯彻执行高检院关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定（试行）、人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定（试行）的实施方案，把立案备案审查、撤销案件审批情况纳入案件流程管理范畴，并与推进检察信息化有机结合。在立案监督机制完善方面，建议侦查部门初查后作出的不立案决定书应报本院侦查监督部门备案监督，还要赋予同级侦查监督部门不立案决定复议权。复议过程中认为事实不清、处理不当或者其他需要作调查的，可以引导侦查取证，建议侦查部门对有关事实作进一步查证。有条件的，还要加强上级院对自侦案件的立案监督。由上级院侦查部门和侦查监督部门进行监督，举报人、控告人、被害人和移送单位、部门对不立案决定不服的，提请上级院复核；上级院通过备案审查或者其他途径发现下级院应当立案而不立案的，可以直接作出决定，由下级院执行。在撤销案件监督机制完善方面，建议侦查部门对于撤销的案件，应报本院侦查监督部门备案审查。二是利用科技手段加强监督。全面推行自侦案件讯问犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度，及时有效地开展侦查活动监督。（1）运用计算机技术对自侦案件实施同步监督。主要包括侦查程序的执行情况、侦查计划的实施情况以及证据汇总分析情况，其内容是记录并监控立案后执行各个侦查程序的情况，尤其是法定期限必须完成的事项，并综合评估实施各措施后的效果，以鉴别侦查人员的办案情况和工作质量。同时，对案件侦结后收集的证据进行归类整理，以确定案件事实是否查清，证据是否确实充分。（2）利用音像技术强化对自侦活动的监督。制定自侦案件讯问全过程实施录像制度，形成完整的视听技术资料，以客观、真实地反映、记载和固定自侦部门讯问犯罪嫌疑人、证人等侦查活动情况。（3）抓紧开发网上案件全程动态管理软件，建立包括办案活动实时监控、办案预警、质量评估等多功能的侦查信息化管理系统。完善对侦查办案流程管理机制，以受理、立案、审查、移送、决定、结案等程序的法定期间、期限为主要节点，实行对侦查活动的监控及督促检查。三是建立和完善案件质量监控、惩处机制。具体包括：（1）争议处理机制。对办案环节中出现的程序、实体方面的问题，最终通过非办案环节的机构讨论决定。即自侦部门认为应当作不立案处理而控告申诉或者刑检部门认为应当立案的；自侦部门认为应当逮捕，而刑检部门认为应当不捕的；自侦部门移送审查起诉，而刑检部门认为应当作不诉或者撤销案件处理的，或自侦部门认为应当撤销案件，而控告申诉、刑检部门认为应当起诉的；以及在错案认定和是否进行刑事赔偿等方面存在的争议。对于争议、复杂的疑难案件，检察长可以指定职能部门会同自侦部门联合进行审查，提出处理意见。（2）错案责任追究机制、刑事赔偿制约机制。完善纠错的办法，制订详细的法规对侦查中的违法行为进行处罚，对违法并已构成犯罪的应当依法追究刑事责任。同时，应当赋予监控主体对侦查人员执行职务的处分权。如停止或变更侦查人员对案件的侦查权；提出对违法侦查人员的处分建议；对拒不执行监控主体发出的纠正违法通知的侦查人员提出警告；对由于侦查人员违法行为给受害人造成损失的，责令对受害人进行赔偿等。有关错案的认定需要相关办案部门及其上级检察机关以及监察、控告申诉部门的共同参与。（3）实行对重大案件的专门监督。对县处级以上干部犯罪的要案或在当地有重大影响的案件，除按规定必须向党委报告外，应实行专人办理和专人监督相结合的模式。即对该类案件的线索受理、初查、立案和侦查，指定专人(重案组)负责，并严格遵守保密规定；在对该类案件办理过程中，指定专门人员进行重点监督；在案件侦结后，实行专人复核，对办案程序、案件质量进行严格把关，防止可能出现的各种疏漏。3、充分发挥主诉（办）检察官责任制功效，健全案件质量保障机制。各级院应加快建立繁简分流、专业分类和随机分案相结合的案件合理分流的管理模式，为提高公诉质量和效率奠定基础。对主诉（办）检察官的办案职权进行科学界定，准确划分各级办案主体的办案责任，强化办案责任意识，严格组合建制、岗位责任、办案规范和工作考核，保障主诉（办）检察官独立审案、据权定案。通过综合目标管理、绩效考核、检务效能监察等措施，对办案制度的落实情况进行检查。完善纵向条线工作指导职能，调整指导、督导内容、方式和方法，强化指导的针对性和有效性。努力构筑有利于主诉（办）检察官办案责任制健康发展的良好环境。同时，进一步完善案件质量保障机制，制定明确的质量标准来引导办案人员依法办案，为科学评价案件质量提供依据，保证案件质量的提高。继续加快推进检察办案软件的应用，充分发挥信息化技术对保证办案质量、提高办案效率、加强办案动态管理的作用，加大案件质量保障机制的科技含量。4、加强捕诉衔接机制，增强工作合力。刑检部门应改变各自为政的观念，将捕诉衔接工作作为一个整体去考虑，树立全局观念，形成合力。同时，对于侦监与公诉部门在提前介入过程中对案件定性等存在较大分歧，影响是否适用强制措施的，或侦监部门对公诉部门就捕后拟改变强制措施或作出不诉决定存在分歧意见的，可召开专门联席会议进行讨论。如仍不能达成共识，各部门则应保留意见，最后处理决定以案件所处部门意见为主