生态效益补偿制度研1.doc

生态效益补偿制度研究 邓茜【摘要】：生态效益补偿制度是生态服务受益者对生态服务提供者所给予的经济上的补偿。它是为权衡受益人和提供者之间的公平而国家出台的一种补偿扶持制度，以更好促进社会经济的发展，也使得社会各个阶层领域能更好融洽的共进。本文通过对生态效益补偿制度的探究以及在各国生态效益制度的运作等探讨我国的生态补偿效益利弊，提出些许建议以便为完善我国生态效益补偿制度某些方面的不足之处做出贡献，为我国的社会能够更好发展尽一份微薄之力。【关键词】；生态补偿 可持续发展 环境保护 建议Ecological benefit compensation system studyDengqian Abstract：The system of compensation for ecological benefit of ecological services are beneficiaries of the ecological service providers for economic compensation. It is as a trade-off between beneficiaries and providers between fair and the state has a compensation support system, so as to better promote the development of the social economy, also make each social stratum field can better rapport with. Based on the ecological benefit compensation system of ecological benefit in each country and system operation of Chinas ecological compensation benefit advantages and disadvantages, some suggestions for perfecting the system of compensation for ecological benefit of certain deficiencies contribute, as society of our country to better development as aKeywords: Ecological compensation sustainable development environmental protection suggestions一 生态效益补偿制度概述生态补偿效益起源于德国1967年开始实施的Engriffsregelung政策和美国1986年开始实施的湿地保护NOnetloss政策。这些政策都体现了生态补偿原则，对促进生态环境的保护起到了良好的作用，所以这些可以看成是生态补偿的起源。在我国，西部地区是我国江河源头，水土流失敏感地区和濒危五种的栖息地，是中国的江河上游，风沙源头，其生态环境的质量直接关系到中下游及全国广大区域，从而影响全国的经济社会发展和生态环境保护。另一方面，由于生态服务的提供者与生态服务的受益者在地理范围上的不对应，生态环境具有公共物品性质，导致生态服务提供者无法得到合理补偿，存在搭便车的现象生态服务的价值和生态资本在现实中未能反映出来。为此，建立生态补偿机制是非常必要和合理的。 生态效益补偿的概念目前学界对此并未达成共识。一般认为，生态效益补偿制度指生态服务受益者对生态服务的提供者所给予的经济上的补偿。从环境法学的角度看，是通过制度化设计规范人们的生态环境保护行为，协调背后的利益关系，达到保护生态环境促进社会公平的目的。以以上两种角度对生态效益补偿制度的阐述，生态补偿理应包括以下两层涵义：一是指在环境利用和自然资源开发利用过程中，国家通过对开发利用环境资源的行为进行收费以实现所有者的权益或对保护环境资源的主体进行经济补偿，以达到促进保护环境和资源的目的；二是国家通过对环境污染者或对自然资源利用者征收一定数量的费用，用于生态环境的恢复或者用于开发新技术以寻找替代性自然资源，从而实现对自然资源因开采而耗竭的补偿。所以，益补偿制度就是指以保护环境，促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值，生态保护成本，发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域。二 生态效益补偿制度国内外研究（一）我国生态补偿效益相关制度宪法是我国的根本大法，而生态补偿是推进可持续发展的重要举措，所以只有明确生态补偿的宪法地位才能顺利实现可持续发展是一种注重长远发展的经济增长模式，最初于1972年提出。指，既满足当代人的需求又不损害后代人满足其需求的能力是科学发展观的基本要求之一。宪法关于生态保护的规定，是生态补偿的立法依据。在对生态危机的法律对策中，越来越多的国家把生态保护条款列人宪法。 我国宪法对生态环境的保护作了明确规定。宪法第9条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”使我国在建立生态环境补偿政策体系上迈出了重要步伐，它提出“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。为保证退耕还林工作顺利推进，2002年国务院出台了退耕还林条例，对退耕还林的资金和粮食补助等作了明确规定。2008年修订的水污染防治法首次以法律的形式，对水环境生态保护补偿机制作出明确规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”各地在推进生态补偿试点中，也相继出台了流域、自然保护区、矿产资源开发生态补偿等方面的政策性文件。浙江省颁布的关于进一步完善生态补偿机制的若干意见，是省级层面比较系统开展生态补偿实践的突出事例。 近10年来，中国先后启动实施了退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、西南溶岩地区石漠化治理、青海三江源自然保护区、甘肃甘南黄河重要水源补给区等具有一定的生态补偿性质的重大生态建设工程，总投资达7000多亿元。同时还开展了大规模的水污染治理工作，加大环保基础设施建设，累计安排用于重点流域水污染治理和城镇污水垃圾处理设施建设投入的资金有2000多亿元。 (二)国外生态效益补偿制度的研究各国实施的生态补偿机制形式和内容各异，涉及森林、水资源、土壤等与环境相关的领域。1. 制定相关的法律法规美国的生态补偿渗透在各行业单行法里。他们认为，农业是影响生态环保的最重要的因素之一，其农业法案大部分内容都是就生态环保问题对农业的资金补偿规定。日本的森林法规定，国家对于被划为保安林的所有者予以适当补偿，同时要求保安林受益团体和个人承担一部分补偿费用。瑞典森林法也规定，如果某地林地被宣布为自然保护区，那么该林地所有者的经济损失由国家给予充分补偿。原德意志联邦共和国黑森洲森林法规定，如林主的森林被宣布为防护林、禁林或游嬉林、或者在土地保养和自然保护区范围内，颁布了其他有利于公众的经营规定或限制性措施，因而对林主无限制地按规定经营其林地产生不利，则林主有权要求赔偿。法国、哥伦比亚、南斯拉夫等国家也有类似的规定。法国政府还对国有和集体林经营所产生的利润免除税费，并对私有林经营提供各种财政优惠政策。2. 建立环境税收制度环境税收是指为了保护环境、合理开发利用资源、推进清洁生产、实现绿色消费而征收的税。自1970年以来，在西方发达国家中掀起了绿色税制改革的热潮。国外环境税收以能源税为主体，税收种类呈多样化趋势。以荷兰为例，政府设置的环境税有燃料税、水污染税、土壤保护税、石油产品税等十几种之多。总的来说，发达国家的绿色税种根据污染物的不同大体可以分为五大类：废气税、水污染税、噪音税、固体废物税、垃圾税。目前，生态环境税在经济合作发展组织内的国家已经比较成熟，很多国家都开征了空气污染税、水污染税、固体废弃物税、噪声税、注册税等，并把这些收入专项用于生态环境保护，使税收在生态环境保护中发挥巨大的作用。3实施生态补偿保证金制度美国、英国、德国建立了矿区的补偿保证金制度。如1977年，美国国会通过的露天矿矿区土地管理及复垦条例规定，矿区开采实行复垦抵押金制度，未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦；采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于复垦实施前老矿区土地的恢复和复垦。欧盟在生态补偿机制中广泛采用“机会成本法指在无市场价格的情况下，资源使用的成本可以用所牺牲的替代用途的收入来估算。比如：保护土地，是用为保护土地资源而放弃的最大的效益来测量其价值。”最大的特点是资金到位，核算公平。资金支出主要是横向转支付，包括由富裕地区直接向贫困地区转移支付、州际间横向转移支付。州际间转移支付是以州际财政平衡基金为主要内容。横向转移支付基金由两种资金组成：一是扣除了划归各州的销售税的25%后，余下的75%按各州居民人数直接分配；二是财政较富裕的州按照统一标准计算拨给穷州的补助金。4. 充分发挥政府和市场的互补作用在生态补偿的模式上，政府购买模式仍是世界各国支付生态补偿的主要方式。例如，法国、马来西亚的林业基金中，国家财政拨付占有很大的比重。德国政府仍是生态效益的最大“购买者”;美国政府一直采取保护性退耕政策手段来加强生态环境保护建设，由政府购买生态效益，提供补偿资金，对原先种地的农民为开展生态保护放弃耕作而由此所承担的机会成本予以补偿，以提高农民退耕还林的积极性，进而提高全国森林覆盖率和生态质量。但美国、巴西、哥斯达黎加等国的经验也表明，尽管政府是生态效益的主要购买者，市场竞争机制仍然可以在生态补偿中发挥重要作用，政府完全可以利用市场手段和经济激励政策来提高生态效益。三 我国生态补偿效益制度的缺陷 我国生态补偿法律制度的问题。随着经济的高速发展，我国的环境问题已经非常严重，生态补偿法律制度也越来越得到重视。经济学家牛文元在建立和完善生态环境补偿机制，推进可持续战略实施的议案中指出：“建立和完善生态环境补偿机制，为其建立稳定的资金渠道，是国家生态环境保护与建设方针得以长期、稳定实施的关键。国家需要建立完善的、统一的生态环境补偿机制，才能确保在公平、合理、高效的原则下，实现生态环境保护与建设投入的制度化、规范化、市场化。”但是同时应该清醒认识到，我国的生态补偿制度存在着诸多不完善之处，已经难以满足生态环境保护的需要。具体表现在：1.法律法规不完善。我国尚未出台与生态环境建设相关的法律法规。虽然有部分法律法规含有生态补偿的规定，但是统领性的法律尚未出现，因此这些规定不够系统，零散分布，效果不强，偏重于不同管理角色的权限和利益，导致在具体操作中，由于部门之间难以协调配合，产生利益冲突，影响了法规的实效。此外，法律内容也不够详尽和完善，对于生态补偿的内容、程序、标准、权利义务等问题没能做出细致规定；某些规定过于原则化，缺乏下位法的具体实施指导，在实际执行中难以落实。举例来讲，森林法规定：“森林补偿基金不得挪作他用。”然而这个“具体办法”至今仍然没有出台，这均对生态补偿的实施造成困难。另外还存在某些规定不到位的情况，如中华人民共和国矿产资源法第三十二条规定：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。”但是，在财政部的矿产资源补偿费使用管理办法中，并未在矿区的补偿做出相关规定，造成了具体实施的困难。 2经济手段的缺位。在我国的生态补偿模式中，政府补偿是主体模式。作为一种行政补偿，政府补偿模式属于宏观上的操作层面，带有强制性的、体系性的特征，难以体现补偿的激励作用。“在很多场合下，政府看似合理的行动有时是鼓励低效能的，而这些低效能又反过来又会引起环境的毁坏。”因此不利于保护整体的生态环境资源。与之相对比，利用经济手段，在法律法规的范围内，在生态补偿中征收生态补偿税、费，并建立市场交易模式，如排污权和水资源交易模式等，形式灵活，可以克服政府补偿的一些不足。但是目前经济手段并没有正式启动，没能成为我国生态补偿的主要手段。另外，在法律法规的不完善和经济手段的缺位之外，资金问题也是困扰生态补偿的一大问题，主要体现在资金来源单一、生态补偿资金监督管理不到位、资金使用的透明度过低等方面。四 完善我国森林生态效益补偿机制对策探析1.要在宪法中确定生态补偿法律体系。举例来讲，宪法规定：“国家可以对土地征收或者征用并补偿。”“国家可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收并补偿。”可见此处仅仅针对被征用的土地进行了补偿的规定，却缺少生态补偿的规定。其次，要积极完善环境保护法以及其他自然资源法律法规。目前我国的环境保护法重点在于污染防治，无法适应环境保护的需要，因此应当对其进行必要的补充和修订，使得生态补偿确定为环境保护的基本制度。而森林法、草原法等大部分环境单行法律并未涵盖生态补偿问题，需要进一步细化完善。第三，地方生态环境法规也要进行进一步的完善，使其能够针对当地的环境问题与经济发展水平，制定具体的生态补偿实施办法和程序，使得各地在生态补偿时有法可依。 2.财政转移支付制度的完善。我国现有的财政转移支付制度已经取得了一定的成效，但是还存在一些不尽人意的地方，需要进行进一步的完善。首先要积极推进生态补偿的财政投入，这对于生态补偿制度的建设将会起到积极的作用。与其他国家相比，我国财政收入与GDP的比值偏低，赵建林在其生态补偿法律制度研究中所作的研究结论是：“生态补偿财政支付在全国环境投资中所占的比重很小且不到GDP的1%，而根据国际经验，当治理环境污染的资金占GDP的1%-5%之间可以控制环境污染恶化的趋势，当该比例达到2%-3%时，环境质量可以有所改善。”由此可见，只有不断地进行资金的投入，才能保证改善环境的措施得到良好执行。此外，要对财政转移支付的模式进行优化。我国目前的的财政转移支付模式属于“中央地方”的纵向式，缺乏区域间的横向财政转移。这就导致进一步扩大了地区之间差距，生态环境整体恶化。横向财政转移模式的目的是推进不同地区之间经济的平衡发展与责任的协调，使生态补偿工作更好的进行。 3.建立生态补偿费制度。生态补偿费是用于保护、恢复开发利用过程中造成的自然生态环境破坏的费用。联合国早在1992年就发表了里约环境与发展宣言以及二十一世纪议程，而我国也签署了联合国气候变化框架公约和生物多样性公约。这些举措都为建立生态补偿费制度法指明了方向，但是直到目前，我国依然缺乏一部统一的法律来对生态环境补偿费进行明确。九五计划和远景目标纲要中指出：“要依法大力保护并合理开发利用土地、水、森林、草原、矿产和生物等自然资源，千方百计减少浪费。尽快完善自然资源有偿使用制度和价格体系，建立资源更新的经济补偿机制。”目前，我国只有森林法涉及到生态效益补偿，但是对具体资金事项未作规定。草原法也没有体现出生态价值的补偿。因此，应该积极推进建立生态补偿费的法律法规，将生态补偿费的实施细则作出明确的规定，并严格监督生态补偿费的管理与使用。4.建立生态税制度 生态税是为了保护生态环境，集生态环