行政复议法论文.doc

建立和完善我国行政复议听证制度的思考【摘要】行政复议听证制度是一项非常重要的法律制度，1 9 4 6年美国在联邦行政程序法中确立了行政听证制度。但在我国，现行行政复议法中并未专门规定行政复议听证制度，只在该法第二十二条规定，如果申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要的，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见；在2007年5月23日，国务院公布的中华人民共和国行政复议法实施条例第三十三条规定：“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”。从上可见，我国目前尚未建立具体可整行政复议听证制度，亟待建立和完善。本文结合实际，对该制度的建立和完善提出一些完善的建议。关键词 听证制度 行政复议公平 正义 高效行政复议听证制度属于听证制度的重要组成部分,在大陆法系和英美法系国家均结合其具体的文化背景、法律传统和行政实践设计了不同的且富有特色的行政复议听证制度的内容,并体现出良好的适用效果。我国早在20世纪90年代初即以行政法规的形式建立了行政复议制度,但直至1999年行政复议法的颁布实施,并没有在其中纳入体现公平正义精神的听证程序。2007年5月23日，国务院公布的中华人民共和国行政复议法实施条例也只是作了简单的规定，在法治建设的背景下亟待建立和完善行政复议听证制度。作者简介：单位及通讯地址：一、行政听证制度的法理学基础听证程序作为司法制度的“舶来品最早单独在我国1 996年的行政处罚法中正式确立下来，事实上从建国以来，我国的立法机关一直都有听证制度的方面的有益尝试。我国宪法第27条第2款规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。这一规定表明听证制度虽然是西方民主宪政的产物但同样符合社会主义宪法精神，受到宪法的保护，中国宪法的人民民主原则为行政听证提供了深厚的宪法与法理基础。如果说行政处罚法是移植听证制度的首次尝试，那么我国的另一部重要法律中华人民共和国价格法对听证的规定就可以视为对宪法精神的细化，98年实施的价格法极大地发展了听证制度。 价格法明确了消费者在价格活动中的地位和参与定价的权利，要求政府在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格以及自然垄断经营的商品价格时，不但要听取经营者的意见，更要通过听证会制度、听取消费者的意见(参见该法第23条)后来的立法法明确地把听证确立到行政立法领域。该法第58条规定：“行政法规在起草中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。该法没有具体规定听证会是不是必经的法定程序，是不是对法规效力产生影响等硬性的规定，却是近年来立法上少有的成熟和进步。听政制度作为一种法律制度，“不仅仅是纯粹的制度形态，而是观念的外化物，它本身是覆盖着一定价值要素和价值追求，是制度化了的价值。公正和效率是听证程序追求的价值目标，从西方的司法实践上看，听证程序具有扩大公民参与政治生活权，沟通行政管理双方关系，提高行政效率，促进社会公平和完善救济渠道等各个方面的社会功能，正如皮纯协先生谈到的： “既然听证制度最早是由司法听证移植过来的，法院审理案件都是借助听政帮助现实公平，公正，那么行政复议这种准司法活动把听政制度引人进来，是顺理成章的。二、建立和完善我国行政复议听证制度的必要性行政复议作为行政体系内部解决行政争议的法律程序，对于行政机关而言，通过行政复议纠正其违法不当行为，树立依法行政的意识;对于行政相对人而言，以行政复议途径解决争议，维护自己的合法权益。因此，采取什么样的行政复议审查方式是行政复议制度的核心环节。现行行政复议法确定以书面审查为主的审理方式，主要考虑了效率的因素。但是，在我国还没有完备的行政程序立法的现实情况下，仅靠书面审查，难以查明重大、复杂案件的案情，尤其在没有很完备的行政档案记录的情况下，行政复议机关很难根据不充分的书面材料作出决定，也就不能真正实现行政复议效率和公正的统一。据此，建立和完善我国行政复议听证制度很有必要。其理由是：首先，根据行政复议法的立法目的，行政复议具有纠正行政、保障权益和监督行政的功能。其中，保障权益是最根本的。实践证明以不公开的书面方式审理行政复议案件会使行政相对人在行政复议过程中处于被动状态，无法为维护自己的权利进行抗辩，也为“官官相护、“暗箱操作”提供了便利条件，更不利于及时查明案情，从而使行政复议流于形式，不可实现行政复议的立法目的。其次，行政复议法虽然规定原则上采取书面方式审理行政复议案件，但2007年5月23日，国务院公布的中华人民共和国行政复议法实施条例还规定必要时可以采取听证的方式审理案件。从该条例施行以来的情况看，通过行政复议机关举行听证后作出决定的行政复议案件基本上做到了定纷上争、案结事了。因此，以书面形式审理行政复议案件的规定，已不适应行政复议工作的实际需要。加之上述法律、法规没有具体规定质证程序和庭审的模式，在对起诉到法院的行政复议案件进行审理时，法院难于采纳未经质证的证据材料。再次，以书面审查行政复议案件为主的做法存在不足和缺陷。因为在未查明案情的前提下就做出行政复议决定，致使行政相对人诉至法院，既将本可以在行政系统内部解决的矛盾扩大化，又增加了行政相对人和行政机关解决行政争议的成本，也降低了行政复议的效率。从上可见，以书面方式审理行政复议案件有其局限性，难予实现行政复议的目的。为此，亟待建立和完善我国行政复议听证制度。三、建立和完善我国行政复议听证制度的现实意义行政复议听证是行政争议当事人之间沟通的桥梁和纽带，是促进行政复议公开、公正、公平，提高复议案件审理透明度，保障当事人及社会公众知情权的重要手段。（一）建立和完善我国行政复议听证制度有利于查明行政争议的事实真相以书面方式审理行政复议案件，由于各方提供的证据材料没有经过一个辩论和质证的过程，证据的采信与否，主要凭行政复议人员的主观判断，由此认定的事实很可能与实际情况存在较大偏差。而通过听证方式审理行政复议案件，让当事人就有关的事实和法律问题表达其意见和进行陈述，并在听证主持人的主持下提交证据，询问证人，进行质证，展开辩论。这样，使各种证据材料在当事人面前得到充分展现，并就其真实性、相关性和合法性进行了论证和辩驳，有利于行政复议机关了解案件真实情况，为作出行政复议决定准确认定事实，正确适用法律，作出合法、公正、合理的行政复议决定提供依据。（二）建立和完善我国行政复议听证制度有利于保证行政复议权公正的行使由于行政复议机关与被申请人都同属行政机关，申请人往往会存在“官官相护”的疑虑，他们希望通过一种合理的程序对行政复议权进行控制和监督，设立听证程序正好满足他们的愿望。一是由于听证活动都是公开进行的，这就使得行政复议权处于公众的监督之下，恣意和滥用行政复议权的行为就会大大减少。二是由于行政复议决定应当基于听证结果作出，这就使得行政复议机关通过听证查清案件事实，充分掌握证据材料、说明适用法律的理由，才能客观公正地作出决定，避免主观臆断带来的偏差。三是由于当事人通过听证提出自己证据和主张，并相互辩论和质证，从而对于申请人的合法权益是否受到侵害，为行政复机关做出决定提供了依据。（三）设立行政复议听证程序，还可以增强行政复议决定的可接受性。在审理行政复议案件中，有一些申请人如果不给其一个陈述意见的机会就作决定，会增加其抵触情绪，不断地上访、申诉，弄得身心疲惫，甚至可能倾家荡产。通过听证，当事人各方经过陈述事实和说理辩解的过程，既享有了定案证据的知情权，又使当事人之间通过沟通、疏导，使得行政复议决定易于被当事人各方接受，降低不服行政复议决定提起行政诉讼。四、建立和完善我国行政复议听证制度的思考(一)行政机关内部坚持行政裁决和行政听政职能分离原则听政过程中，从事裁决和审判性听政的机构或者人员不能从事与听政和裁决行为不相容的活动。在行政处罚中确立下来的职能分离原则，应该继续得以保留。 行政听证一项带有司法特色的活动，适用于一切司法规则，司法活动的特点是审判人是处于中立的地位，以娴熟的法律知识和专业技巧，公正地裁决有关争议。行政听证和行政裁判的职能分离保障了听证的主持人事前接触不到当事人，避免先入为主的个人偏见，最后听证制度流于形式。（二）行政听证机关在行政复议机关中的组织模式问题思考行政复议工作一般是由行政机关内部的专门法制机构完成，独立性不强，复议工作有时候形同虚设，成为粉饰性太平的门面。在这样的情形之下，建立和完善的听政制度也容易步入困境。在讨论我国应该选择何种听政组织机关模式，学术界有两种观点：建立相对独立，专司裁决的听证机构，即实行职能分离原则，由独立的行政机构组织听证活动，其好处是更能体现公正原则，组织听证更有率，更有利于监督。应该由做出具体行政行为的行政机关自行组织听证。建立完全职能分离的，相对独立的听证机构，在我国目前的具体条件还不具备;行政机关自行组织听证，不必增设新的执法机构和人员，相对节约了执法成本；行政机关直接组织听证掌握弟一手材料，有利于合法，公正，准确地做出行政决定。笔者认为从我国目前的实际条件看，应由行政机关自行组织听证，但行政机关内部要调查追诉，而且听证和裁决职能应当分离，同时应开始进行独立的听证机关的试点工作，从长远上看， 还应该建立专门的听证机构，我国应尽快实现从行政机关内部职能分离制度到建立独立的听证机构的过渡。加大改革力度，不断完善听证制度扩大听证程序的范围首先将限制人身自由行政处罚纳入行政复议受案范围。行政处罚法弟42条规定，责令停产停业，吊销许可证或者执照等行政处罚属于听证程序的受案范围。但是明确规定了限制人身自由的行政处罚不适用听证程序。笔者认为应当将限制人身自由纳入听证程序的受案范围，因为限制人身自由的行政处罚，在社会影响上超过较大数额的罚款等行政处罚，更容易给相对人造成损害，所以更有纳入行政复议听证程序的必要。其次，应考虑将部分抽象行政行为的审查纳入听证程序当中，抽象行政行为的涉及到的相对人的利益较具体行政行为范围更加广泛，如果抽象行政行为违法，可能会产生比较大的危害性，特别是在我国某些抽象行政行为产生过程缺乏民主性，首长意志化，随机性的情况普遍存在。建立案件排他原则听证的目的是通过听证获得行政决定的证据，因此应当建立案卷排他性原则。纪录听证过程中书面记载连同证据中的相关文件构成听证卷宗，行政机关的行政决定以此作为决策依据，案件以外的未经过论证的事实或者证据不能作为行政决定的依据。唯有这样才能维护听证程序的有序性，权威性，否则听证程序仅仅停留在形式表面，听证权也变得毫无意义。（三）建立正式听证程序和非正式听证程序的灵活听证方式，实现个体利益的最大化 选择正式听证方式还是非正式听证方式，要考虑以下方面：行政行为相对人私人利益；增加程序保护其他代替程序可能获得的利益以及相关的政府利益和给行政机关所带来的负担。笔者认为选择哪一种听证程序应该综合考虑，正式程序需要建立专门的听证会，严格执行听证的原则，步骤，方式和具体程序，这样有利于保障当事人的权益，而且有利于我国听证制度的良性发展，但是正式程序花费大，时间长，不能真正地体现便民原则；非正式程序灵活多样，成本低，效率高，但容易简单粗糙，敷衍了事。从社会整体结构上看，制度的安排应当与社会的发展阶段统一起来，我国目前还是应该实行以非正式程序为主和以不公开听证为主的形式，对一般的行政复议案件实行非正式的听证方式，对于那些社会影响力较大的案件采用正式听证的方式，调动起广大的社会大众和少数专家精英的作用，并经过论证的案件当作是经典保留下来，成为参考资料，或者上升到立法的层面，发生法律效力。总之建立正式听证程序和非正式的听证程序的混合体制，能够最大限度地保障相对人的利益，体现和谐社会，节约性社会的思想方针。行政复议制度在诸多方面还有亟待完善之处，听证制度引入行政复议工作的研究处于方兴未艾之势，在理论和立法上还存在诸多障碍，相信通过社会各