（马克思主义哲学专业论文）试论公共行政伦理的制度建设.pdf

浙江大学硕士学位论文试论公共行政伦理的制度建设 中文摘要 在全方位的社会转型过程中，行政权力的异化，行政伦理的失范，是当代中 国社会政治生活中的一个非常突出的问题，也是政治文明建构中一个亟待解决的 复杂课题。在理论研究的层面，公共行政伦理的探讨与反思，更多的尚停留在规 范论或美德论等的传统论域之中。我们认为，制度本身的合伦理性与否对个人的 道德选择和行为有着先决意义。因此，制度安排是行政伦理建设的起点，它不仅 包括将基本的伦理规范上升为具有国家强制性的法律规范，更强调行政制度、体 制本身的合伦理性，使政府行政在制度设计和公共政策制定中内含着伦理维度与 道德理性。这正是目前中国公共行政的薄弱环节。 本文从概念和学理上讨论制度伦理与伦理制度入手，梳理和辩析行政伦理制 度化的理论资源，对行政伦理的制度化及其当代中国的现实进行批判性反思，并 在此基础上较深入地探讨了行政伦理制度建构的思路与对策，以及在和谐社会系 统中行政伦理制度建构的意义与价值。 关键词：制度伦理伦理制度公共行政制度建设 浙江大学硕士学位论文 试论公共行政伦理的制度建设 a b s t r a c t i nt h ep r o c e s so fs o c i a lt r a n s f o r m a t i o nn o w a d a y s ， t h ea l i e n a t i o no f a d i i i i n i s t r a t i v ep o w e ra n dt h em i s c o n d u c to fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c si sa m o n g t h em s o t c o n s p i c u o u sp r o b l e m si nc o n t e m p o r a r yc h i n a ss o c i a la n d p o l i t i c a ll i f ea n dt h e r e f o r ea l s ob e c o m eas i g n i f i c a n tp r o b l e mt h a ti n e e d e dt or e s o v l ef o rt h ec o n s t r u c t i o no fp 0 1 i t i c a lc i v i l i z a t i o n o nt h e t h e o r e t i c l e v e l ， m o s tr e s e a r c h e sa b o u tt h ee t h i c s o fd u b l i c a d m i n i s t r a t i o na r ef o c u s e do nt h et r a d i t i o n a lt h e o r i e ss u c ha st h et h e o r v o fs t a n d a r d i z a t i o na n dt h et h e o r yo fm o r a l h o w e v e r ，i no u ro p i n i o n ，t h e r e i saq u e s t i o nt h a ti st h ep r e s u p p o s t i o nf o rap e r s o n se t h i c a lc h o i c e s a n da c t i o n s ，t h a ti s ， w h e t h e rt h ei n s t i t u t i o ni t s e l fi sm o r a l a c c o r d i n 9 1 y ， t h e s t a r t i n gp o i n t f o rt h e c o n s t r u c t i o no f a d m i n i s t r a t i v ee t h i c si st h es e t t i n gu po ft h ei n s t i t u t i o n ，w h i c hn o to n l y c o n c l u d e st u r n i n gt h o s eb a s i cm o r a l si n t o1 e g a lr e g u l a t i o n s ， b u ta l s o e m p h a s i z i n gt h em o r a l i t yo fa d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n s ，a n dm a k i n gs u r e t h a tt h em o r a ld i m e n s i o na n dm o r a lr e a s o n a l i t yb et a k e ni n t oa c c o u n ti n t h ed e s i g no fi n s t i t u t i o n sa n dt h ee s t a b l i s h m e n to fp u b l i cp 0 1 i c i e s t h i s i st h ew e a k1 i n ki nc h i n a sc u r r e n tp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h i se s s a yb e g i n sw i t ht h ed i s c u s s i o no fi n s t i t u t i o n a le t h i c sa n d e t h i c a li n s t i t u t i o n so nc o n c e p t i o n a la n dt h e o r e t i cl e v e l ， a n dt h e n s e a r c h e sa n dc o m b st h e o r e t i c a ls o u r c e sf o rt h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s t h e r ei sa l s oac r i t i c a lr e f l e c t i o no ft h e i n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c sa n di t sr e a l i t vi n c o n t e m p o r a yc h i n a a n dt h e no nt h i sb a s i s ，w ee x p l o r ed e e p l yt h ew a y sa n d c o u n t e r m e a s u r e sf o rt h ec o n s t r u c t i o no ft h ei n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i v e e t h i c s ，a n da l s ot h em e a n i n ga n dv a l u eo fiti nah a r m o n i o u ss o c i a ls y s t e m k e y w o r d s ：i n s t i t u t i o n a l e t h i c s ， e t h i c a l i n s t i t u t i o n ， p u b li c a d m i n i s t r a t i o n ，i n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o n 2 浙江人学硕士学位论文试论公共行政伦理的制度建设 行政伦理失范现象是行政权力异化的表现之一，也是正处于转型期的当代中 国社会政治生活、政治体制中的一个比较严重的问题。鉴于社会生活的复杂化和 公众需求的多样化，公共行政伦理不能仅仅停留在规范论或美德论等的传统论域 之中，须从制度层面做出澄清才能获得共识，制度本身的合伦理性与否对个人 的道德选择和行为有着先决意义。制度安排是行政伦理建设的起点，它不仅包括 将基本的伦理规范上升为具有国家强制性的法律规范，更强调行政制度、体制本 身的合伦理性。这正是目前中国公共行政的薄弱环节，也应成为亟待解决的问题。 一、制度的伦理与伦理的制度 所谓“制度，是指人类为协调社会利益冲突和矛盾，实现和谐共处、共存 主动设计的行为规范体系，是为决定人们的相互关系而人为设定一些制约。按照 制度规则存在的形式，可分为正式制度和非j 下式制度。正式制度是指人们有意 识创制的，具有强制力的一系列法律、法规和政策。非正式制度则是指人们在长 期交往中形成的，包括具有持久生命力的文化传统、道德观念、伦理规范、风俗 习惯、意识形态等因素。当我们探讨制度的伦理意蕴时，往往指的是社会的正式 制度。现代制度伦理思想的杰出代表罗尔斯就把制度理解为一种公开的规范体 系，这一体系确定职务和地位及它们的权利、义务、权力、豁免等等。这些规范 指定某些行为类型为能允许的，另一些行为为被禁止的，并在违反出现时，给出 某种重罚和保护措施。 制度伦理，即制度性的道德体系，从道德实践的角度来看，是指存在于社会 基本结构中并体现在社会制度如经济制度、政治制度中的道德原则、道德规范的 总和，及其对制度本身正当合理与否的道德评价体系。 人类的道德生活是一个具有不同层次的综合性系统。这一系统大致可分为三 个基本层次，即终极信仰、社会交往和个人的心性修养。从伦理学的理论结构来 看，终极信仰属于道德形而上范围，社会交往属于社会道德规范范围，而个人心 性修养则属于美德伦理范围。因此，伦理学也常常有“信仰伦理”、“规范伦理 和“美德伦理”之分。 在伦理学理论结构中，制度伦理是以社会规范伦理为基本维度的，同时它又 3 浙江大学硕士学位论文 试论公共行政伦理的制度建设 要结合信仰伦理与美德伦理。社会规范伦理是通过某种公平合理的选择而形成的 制度性的道德体系。制度性道德体系作为客观的社会存在，不仅不为道德实践主 体的个人偏好所左右，相反对个人的偏好和价值追求起到矫正作用，把它们纳入 统一的社会秩序之中。由此，关于制度的伦理，可以理解为制度赖以产生和演变 的伦理，即制度的伦理底蕴和依据。一定的制度并不是人的物质生产活动的自然 结果，而必须经过受一定的生产力状况所制约的人的伦理精神的观照。所谓伦理 精神，是指当下实践主体对自己所处的各种社会关系所作的“应该如何的价值 判断和基本的价值取向。伦理精神是时代精神的核心成分，对制度的形成和安排 起着重要的制约作用。制度之所以必要，是因为它能使实践主体避免实践的随意 性、盲目性和实践结果的不可预测性，即表达了主体对实践的过程和结果的“应 该如何”的判断和要求。因此，任何制度都要以一定的价值认识、价值判断和价 值取舍为前提，都要以一定的伦理精神为底蕴。这也就是马克思所说的人以实践 精神把握世界的方式。 伦理精神在制度的具体安排和组织形式方面也起着重要作用。制度一般有三 个维度：社会关系、制度形式、伦理精神。社会关系是制度的客观内容，也是制 度调节和处理的对象。虽然社会关系是一定实践的必然产物，但只有当主体用精 神观照自己所处的社会关系并得出“应该如何 的价值判断时，社会关系才成为 制度的现实内容，也才成为其现实的调节和处理对象。如果主体对社会关系“应 该如何”作出了错误判断，是不可能有健全的制度的。制度形式指制度的具体组 织、架构和运作方式，虽然制度形式客观上必须适应社会关系的要求，但现实的 制度总是主体对社会关系进行精神观照的产物。不同的精神品质对社会关系的理 解和价值判断是不同的，如尊卑贵贱的等级秩序是我们今天所不能接受的，但在 我国封建社会，它不仅是社会秩序的需要，而且被认为是公正的。因此，在社会 关系和制度形式这两维中，都离不开伦理精神的作用。 这样，我们可以把制度和伦理精神的关系作这样的概括：第一，一定的伦理 精神是一定的制度得以产生的观念先导，是某种制度赖以产生的价值理念。每一 个时代的制度都主要是当时的时代精神( 伦理精神含于其中) 的体现。第二，每 一制度的具体安排都要受一定的伦理观念的支配，制度不过是一定伦理观念的实 体化和具体化，是结构化、程序化了伦理精神。第三，制度的变迁或制度的创新 4 浙江大学硕士学位论文 试论公共行政伦理的制度建设 直接源于伦理观念的变化和伦理精神的更新。而将某种伦理精神和伦理观念制度 化，就是我们所说的关于伦理的制度。它包含两个方面：一是指用制度默示某种 伦理目标，二是指将某种伦理要求规范化、条例化，从而通过明示的伦理准则来 约束人们的行为。 伦理的制度化其实就是制度所承担的伦理功能，这些功能一般有：凝聚功能 通过制度的设计和安排使制度中所内涵的伦理精神对社会大众产生感召力， 从而使制度产生一种向心力和凝聚力；演示功能制度的具体运作过程实际上 是某种伦理观念的演示过程，如公平、正义、人道等观念都可能在制度的运行中 具体体现出来，从而对民众起到倡导这些观念的作用；调节功能按制度所遵 循的伦理精神来调节社会关系和利益关系，使之达到某种默契和和谐；规范功能 将制度所要达到的伦理目标用规范明示出来，使民众具有制度所认可的行为 方式和思想境界。 制度对于个人的道德选择和道德生活来说，是一种预设的前提，具有先决意 义。罗尔斯指出，一个良好秩序社会的建立与巩固，首要的是制度公正。“正 义的主题是社会的基本结构”，社会基本结构所产生的影响十分深刻并自始至终。 它“使得人们的某些出发点比另一些出发点更为有利 ，从而“影响了人们在生 活中的最初机会 ，个人职责的确定依赖于制度，正如罗尔斯认为的，一个人 的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观，因此，在对个人的要求能够提 出之前，必须确定正义制度的内容。这就是说，在大多数情况下，有关职责 和义务的原则应当在对于社会基本结构的原则确定之后再确定。 制度本身的合伦理性是伦理建设的起点。制度的出现，一方面为人和组织提 供了基本的游戏规则，另一方面则通过自身所蕴含的伦理精神，对人们产生潜 移默化的影响，并为道德建设提供了一个良好的社会环境。良好的制度会鼓励 人们自觉地抑恶从善，不良的社会制度则会为恶行提供方便，甚至在一定程度上 抑制行善的欲望。事实上，如果一个社会的体制、政策和立法没有体现社会的正 确道德追求，那么久而久之在社会道德生活中就会形成一种恶性循环：德行成了 有德之人的重负，缺德倒成了无德之人的通行证，即经济学中所谓的“劣币驱 逐良币 。近年来，行政人员的道德问题日益严重，究其原因，除了一些行政 人员不重视道德修养外，一个很重要的原因就是我们忽视了行政伦理建设的基本 浙江大学硕士学位论文 试论公共行政伦理的制度建设 制度安排。加之我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，社会变革过程中各 方面的制度还不够完善，法制还不够健全，民主政治还不够充分，一些改革 措施不衔接、不到位，客观上存在着适宜腐败现象滋生的土壤和条件，这是腐 败现象屡禁不止的一个直接原因。行政伦理建设从制度方面入手是当务之急。美 国于1 9 7 8 年颁布的政府道德法案，规定设置政府道德办公室。这是在行政伦理管 理方面的重大发展。美国在行政伦理方面的管理对许多国家起到了示范作用。2 0 世纪8 0 年代以后，许多国家都开始制定并颁布行政道德的法律法规，并成立相应 的管理机构。而无论行政伦理管理的具体方式在各个国家会有多大的不同，确定 无疑的是：行政伦理制度化已经成为2 1 世纪行政伦理管理的普遍趋势。行政伦理 的提升和重建都必须通过制度化来实现。制度安排是道德秩序得以维持和发展的 基本保证。 二、行政伦理制度化的理论资源 我们知道，正当与善是西方制度伦理的两个基本概念，它使制度伦理的提出 具有两个方面的意义：一是人们从政治伦理范畴对人类社会制度的合理、合道德 的正义性探求与规范。它在政治价值哲学的最高层面上为评价、判断和概括制度 性善恶提供价值准则和认识方法。二是对制度本身所具有的合道德性的反思，这 使得制度本身的正义性成了一种批判性和反思性的存在，即对其所依执的制度本 身进行合道德性和功用性的价值论证。 从这种制度伦理思路看，合乎正义的社会制度应当是从人性底线伦理的社会 契约出发，确立在自然法则基础前提上的制度。认为人天性中具有趋利避害的利 己倾向，人的利己动机优先于利他动机而存在，个人对社会的关心是以社会对他 的关心为前提的。人类的合作互惠是为了自己的利益，为了利益又会因给养资源 的稀缺导致冲突，而恰是冲突需要道德原则和契约法律，以实现社会分配正义和 纠错正义。正是在承认人的自私自利性和个人利益矛盾冲突合理性的基础上，以 法正义为现实的手段。其正义的程序是首先从法律上认可个人的独立性和假定个 人所具有的各种权利和资格，个人主体是世俗法律完成其秩序追求的基本和主要 载体，而从法律上界定物的分配、占有则提供了主体资格显示，这为满足社会秩 序追求提供了前提。有了主体的区分，进一步将人权与物权统一在法律的基础上， 6 浙江大学硕士学位论文 试论公共行政伦理的制度建设 各得其所是社会秩序和规则所在。总之，在设定主体、分别物权、各得其所之后， 平等交易与转让则成为保护权利的完整性和利益增值的有效途径。 在柏拉图理想国中，古代的智者们以自私自利的人性假设为起点，论证 契约制度的正义性。他们认为任何人在前法律状态下都像狼一样，只有受到契约 或法律的约束才有所谓法律下的正义持有，正义的本质是合法或守法践约，只有 合法的才是正义的。智者格劳孔设想，假设我们面前有两个人，一个正义者，一 个不正义，我们给予他们各自随心所欲地做事的权力。他说：“我们当场就能发 现，正义的人也在那儿干不j 下义的事，人不为己，天诛地灭嘛! 人都是在法律的 强迫之下，才走到正义这条路上来的。”柏拉图也从人性的角度说明法律的必 要性，他说人人都有恶的倾向。人类没有能力知道什么东西对自己是最好的，就 算知道了，总也不能、不愿意去做对人类最好的事情。“人性总是把人类拉向贪 婪和自私，逃避痛苦而毫无理性地追求快乐。”人类必须有法律并且遵守法律， 否则他们的生活将会像最野蛮的野兽那样坏。到近代，马基雅弗利对一切政治概 念的阐释都基于人性自私的前提。霍布斯继承并发展了马基雅弗利人性恶的观 点，认为作为人性的道德，是一种人类独有的深谋远虑的自私自利，人性具有两 项原则，即欲望原则和理性原则。欲望原则使人力图摄取别人所需要的东西，会 导致彼此混乱和争斗，它不利于人类自身安全；理性原则却可以把自我保护和欲 望原则更好地实行，因为理性原则是把人带进道德社会的远见。经过近代启蒙思 想家对理性的弘扬，西方思想沿着理性主义道路进一步展开，虽然不同的思想家 在具体问题上有很多分歧，但是对于理性巨大作用的认识是一致的。这也使人们 力图把人性假设建立在知识论和理性远见的基础上，使人性本恶的假设从利己贪 婪的本能欲望转向经济行为的理性动机，形成了“理性经济人”假设，并逐渐上 升为一种方法论。从古典经济学家斯密的“经济人”意向，经李嘉图的理性逻辑 演绎，经济人的理性化逐渐占主流地位成为“理性经济人”。 契约论的起源可追述到罗马法制度和斯多亚派的著作，但其充分发展是在近 代以后。从霍布斯、洛克、卢梭的社会契约论到康德以其人性论和社会契约的方 柏拉图t 理想国 m ，郭斌和、张竹明译北京：商务印书馆，1 9 8 6 年，第4 6 ， 3 8 6 页 7 浙江大学硕士学位论文 试论公共行政伦理的制度建设 式解释国家起源和对人的自由、平等、权利论述，对西方社会现代民族国家的形 成和发展、公民意识及道德的确立和成长起到了巨大作用。契约论一般以自然法 的某些概念为基础，其特征是理性主义和对道德或者正义的强调。康德继承了自 然法学派有关社会契约的基本思想，即契约在于建构一个至上国家权力的观点， 同时又肯定了洛克的公共权利的正义性就在于保护公民的自由。认为在公民被公 共权力收走侵犯他人自由的权力同时，又获得了与他人自由生存权和财产保护权 以及参予政治生活的权利。在康德看来，自由、平等与独立，是公民的基本权利， 同时也是社会正义的准绳。离开这样一个基本权利，就没有社会正义可言。康德 的道德理性的普遍主义自由观和基本权利的正义自由观为后人留下了两种制度 伦理的正义或自由观走向：前者以道德理性为出发点如哈贝马斯的话语伦理学； 后者则是以社会基本权利为出发点如罗尔斯的正义论。 从这种制度伦理思路出发，它既演绎出了“以恶抑恶”的契约约束和规范伦 理的价值原则，也派生出了“以恶增善”的功利主义目的论价值观。从古代的 “理性幸福论”和“感性幸福论”之争到休谟把个人追求幸福倾向的品质与有 用性、利益相联系，德性成为达到某种个人和社会目的的手段并具有合理性。正 如韦伯所说，富兰克林的德性观最经典地注解了资本主义精神。德性的地位较之 传统发生了根本性的改变。而这对“以恶抑恶”制度伦理不乏是另一种诠释。与 建立在契约论基础上强调动机及其本身是否遵循道德准则的道义论不同，功利主 义认为，一个行为的j 下当性不取决于动机的善恶，而在于它是否能带来相比较而 言的最大幸福或快乐的后果，如果行为所能带来的快乐超过痛苦，则这个行为具 有善的价值。边沁是第一个系统提出功利主义伦理的思想家，谋求最大幸福或最 大福利是边沁利益概念的实质内容。他认为一个社会制度的正义性就在于，增进 幸福与减少痛苦。功利原则不仅是评价个人行为的标准也是政府行为的标准，它 包括两个方面的内涵：一是个人幸福；二是最大多数人的最大幸福。正义的社会 制度应当是谋求最大多数人的最大幸福，并一视同仁地为每一个人谋求利益。约 翰密尔则进一步用平等权利理论为功利主义的最大幸福原理进行辩护，认为功 利主义正义的根据在于公共幸福，而平等权利和公平报酬是社会制度正义概念的 根本原则。在密尔看来，如果一个社会实现了对于一切应受到同等待遇的人给予 同等好的待遇，也就实现了最大多数人的最大幸福，这个社会也就是正义的社会。 浙江大学硕士学位论文 试论公共行政伦理的制度建设 近代以来，契约论的道义论和功利主义这两大基本理论，从“以恶抑恶”和“以 恶增善”这两个不同角度对西方制度伦理的自由、平等、民主等基本政治价 值观和正义性进行了深刻反思与论证，展开了对契约道义论的规范伦理和目的论 的功利主义至善原则两大正义价值取向的深入讨论，也是对其制度伦理的双重反 思与建构。 在现代西方经济伦理思潮中，哈耶克在辩析真假个人主义的基础上提出了 “有限理性人假设”。在哈耶克看来，人们对作为真正个人主义的亚当斯密最 大误解在于他的“经济人”假设。他认为亚当斯密国富论中关于人类行为 理论所倡导的个人主义价值在于：“它是一种使坏人所能造成的破坏最小化的制 度，这一点则很少有人谈及。这种社会制度的功能并不取决于所有的人都将比他 们现在变得的更好；这样的制度利用人们的多样化和复杂性来发挥作用，这些人 们时好时坏，有时聪明，但更常表现出来的特征是愚蠢。真正个人主义思 想家所关心的主要事情是“使人们能够根据自己的选择和决定其普通行为的动 机，尽可能地为满足所有他人的需要贡献力量的制度。 而这种制度决非头 脑设计的产物。因为人的理性是有限的，每个人都从自己的愿望、兴趣、利益出 发，是不可能预见整个社会的行为后果。所以好制度不可能是从理性出发，而是 由个人自愿和自发协作来完成的一个历史自然演进的结果。 罗尔斯正义论的问世，产生了一石击水的轰动效应。他在小心求证中确 立了“作为公平正义这一社会制度伦理的有限目标。罗尔斯以宪政制度为前 提，提出了中等匮乏条件下社会利益冲突中“互相冷淡的人”和“无知之幕”假 设，即“冷淡理性人”假设。“冷淡理性人”是指“原初状态”中的人具有一种 既非利己也非利他的本性，表现为既有自己的理想但又对他人利益不感兴趣，同 时对各种选择对象将如何影响自己也处于无知状态。罗尔斯从这个假设出发，建 立起他的“最大最小价值规则”即选择最坏可能条件下的最好结果原则，力图解 决契约制度伦理中一直存在着的自由与平等、效率与公平的内在矛盾冲突，以契 约论来取代功利主义近代以来的中心地位。罗尔斯正义论诞生以来所激起的热烈 a 哈耶克个人主义与经济秩序 m 北京：北京经济学院出版社，1 9 8 9 年， 第1 2 ，1 3 页 9 浙江大学硕士学位论文试论公共行政伦理的制度建设 反响，无论批评还是赞誉、反驳还是修正都是对“以恶抑恶 契约制度伦理的丰 富和发展。 在实践层面上，由行政向公共行政的转变在西方始于2 0 世纪8 0 年代，随之出 现了公共行政伦理的吁求。与前者相比，公共行政伦理突出的是公共性、公众性 和社会性，制度基础不再是传统的行政机关或政府官员，还扩展到市民社会、公 民、团体、非政府组织以及公民个人等更大的范围，它将行政的“统治”( g o v e 咖e n t ) 改造成“治理 ，力图将行政主体对行政相对人的控制方式转向为行政主体与行 政相对人的双向互动。可以说，良好的制度设计和适宜的制度理念不仅构成了公 共行政伦理的前提，其本身也成为公共行政伦理不可分割的重要内容。 依照行政学首创者威尔逊( w i l s o n ) 的设想，将政治与行政区分开可以保证行 政队伍的稳定、行政活动的专业化以及行政程序的持续性，这是基于他对政治包 含不同层面活动形式的深刻洞察。他认为民选的代表( 政客) 通过政治程序决定政 府应采取何种方案，行政官员则负责具体执行这些方案。也就是说，将政策的制 定与政策的执行划分成不同的类型，由两类人群分别去担当。所以，他主张，一 旦一个机构的使命得到确立，立法机关通过了行政机关的预算，那么政治过程便 结束了，行政过程也随之开始。在他看来，行政活动的本质就是实施决策。不难 看出，威尔逊的思想反映了当时科学主义思潮的印记，简单地将行政活动当作纯 粹技术化的活动，行政人员必须完全摈弃个人好恶，持价值中立立场进行工作。 但这显然是行不通的，几十年政治行政二分的实践证明，完全无视价值和道德 原则的行政人员是冷冰冰的行政工具，不仅无助于公众利益的实现，反而会伤害 公众的利益。公共行政兴起后，人们开始转变观念，越来越强调行政部门和行政 人员价值信守的责任，否则，公权就容易沦为私利的手段，行政活动就会背离其 初衷。而且行政活动决策，即政府公共决策是根本不同于私人决策的，其最大区 别在于，私人决策的后果最终是私人自己来承担，但公共决策的后果最终却要由 公众来承担。一个有钱的人如何支配他的钱只是一个私德问题，但政府官员如何 支配财政预算就不能仅仅出于他个人的偏好，而必须服从公共意志。如何明确公 共意志，通过什么途径保证行政活动所追求的正是公共意志呢? 西方人( 特别是美 国人) 将之归于宪法。因宪法是根本大法，体现了国家理念和人民愿望，所有人 的所有诉求只有经过宪法的检验才是恰当的，这就是宪政理念。宪政思想的源头 l o 浙江大学硕上学位论文试论公共行政伦理的制度建设 是近代启蒙思想，即对专制的警觉和对民权的张扬。当时的一些思想先行者意识 到封建专制的最大弊端在于权力分配的极端不公以及有权者对权力的任意支配， 所以提出了“法治”( t h er u l eo f1 a w ) 的思想。法治的鼓吹者主张法律必须合 乎自然的普世原则，法律必须由自由选举产生的、代表人民的、作为国家最高权 力机关的立法机构来制订。早在1 2 1 5 年英国约翰王为取得发动战争所需的征税 权，不得不与领主们达成妥协而在 大宪章上签字，这一宪章成为西方世界最 重要的法律文件，这一事件本身直接引申出宪政的理念，因为它为王权( 以后就 扩展为行政权力和官员的权限等) 的范围立下了界标，肯定了公民个人独立并受 切实保护的法定权利，通过合约、协商的形式来表达最低限度的最广泛共识，对 这种共识的尊重、服从就构成了人们行为的可预期性，宪政提供了“和平演变”、 “权利斗争”之类政治进步和社会演进的全新方式。 在过去的几十年问，西方许多学者在行政伦理研究方面做出了探索，提出了 有关公共行政道德基础、清晰而简明的主张。例如，贝莱( b a i l e y ) 认为“公共组 织中最基本的三个道德品质是乐观、勇气和仁慈的公平”。威尔伯( y o r kw d l b e m ) 则考察了公共服务的道德性，提出“公共官员的道德水平可以划分出六个类型或 六个层次 ，它们是：忠诚和服从法律、调节利益冲突、坚持服务取向和程序公 平、履行民主责任、信守公共决策制订的伦理规范、维持各集体和社会协调的伦 理规范。库珀( t e r r yc 0 0 p e r ) 主张j 下义是公共行政实践中最核心的内在善，实现 正义的过程伴随着广泛的自治、责任、正当程序、追求完善等要求。沃斯雷和格 鲁特( w o r t h l e ya n dg r u m e t ) 建议公共服务系统的价值包括法治、义务、效率、 自主、责任、能力、客观和公平。无论如何，他们都坚持了宪政这一基本理念， 宪政构成了西方公共行政伦理的制度基础。 三、行政伦理的制度化及其现实批判 显然，一般说来，一个现实社会的道德水准，主要不是由它所倡导的道德规 范体系进步和完善与否来衡量，而是由其成员在社会交往活动中所体现的道德风 尚如何来确定。如果道德规范得不到社会公众的普遍遵守，那么再好的道德规范 也不能发挥实际作用，社会的道德水准也不能真正提高。因此，加强社会道德建 设不仅需要有一套能够反映社会发展要求的道德规范体系，而且更需要有一个能 浙江大学硕士学位论文 试论公共行政伦理的制度建设 够在社会生活的各个方面支持和保障道德规范得到真正落实的制度伦理环境。 首先，道德养成需要制度化的伦理关怀。毫无疑问，道德意识和道德自觉 首先是人们内心世界的活动。它是一种无形的、非程序化的精神力量，深藏于人 们的品性、意向之中，内化为人的感情、意志和信念。某种价值观念要想成为现 实的道德力量，就必须以“征服、“俘虏”人们的心灵，获得主观上的确认为 前提。在道德建设中，道德教化是必不可少的。它帮助人们正确区分什么是是非 对错，什么是美丑善恶，明确什么是应该做的，什么是不应该做的，并在此基础 上引导个体逐步建立其所理解和追求的由道德理想i 道德信念、道德价值等意识 和观念所构成的意义世界，一种普遍的、共同的社会道德自觉才会成为可能。 然而，道德意义世界的建构只是道德自觉的可能，还不等于道德自觉的现实。 要使人们的道德意识真正转化为普遍的道德自觉，仅仅有道德教化是不够的。因 为一方面道德教化总是以假定的、理想的人性和道德图景为前提，它无法解决理 想和现实的矛盾，只有理想的劝导不可能让每个人在现实的利益冲突面前保持崇 高的道德。另一方面由于道德教化是通过传统习惯、社会舆论、思想劝导，榜样 示范等柔性手段和途径来进行的，要通过主观世界的自我接受和认可才起作用， 它对那些有较高道德责任感和较坚定的道德信念者是有效的，特别对那些不明事 理、不知如何行为的教育对象更有作用，但对那些道德的违规者、破坏者，它除 了给予良心和道义上的谴责以外往往无能为力的，不能保证社会道德规范的共同 遵守。因此，要保证社会道德意识得到普遍养成和社会道德规范得到共同遵守， 就必须在道德教化的基础上强化制度的规约，使社会公众的道德自觉得到制度的 伦理关怀。 所谓制度化的伦理关怀，就是为道德建设提供一种制度安排的伦理环境，使 社会公众的道德意识和道德自觉的养成得到制度力量的支撑、调整和关怀。因为 人的道德自律精神不是与生俱来的，而是在后天的社会化过程中形成的。在道德 社会化过程中，道德规范的遵守是以自我本性的必要节制为前提的，而人的本性 具有无限膨胀的自然特性，如果没有一定的制度力量作为他律进行控制和调节， 光靠个体的良心是很难遏制自然本性的无限膨胀的。 制度化伦理关怀的意义在于通过制度的合理安排使各种复杂的社会利益关 系得到正当解决，这是社会道德建设的前提和基础。社会道德终究要依附于现实 1 2 浙江大学硕士学位论文试论公共行政伦理的制度建设 的经济关系和经济活动，人与人之间的利益关系是伦理道德得以存在和发展的基 础和必要条件，内化为个人主观世界的道德秩序必须与现实生活中制度安排的社 会经济、政治和文化生活秩序相统一。如果个人主观的道德理想和价值判断得不 到现实社会生活的制度支持，与现实生活的社会秩序是不协调的，甚至存在严重 的冲突，那么原本崇高的理想信念和价值追求就会在不讲道义的利益纷争中消 解。正如罗尔斯所说，离开制度的正当性来谈个人的道德修养和完善，甚至对个 人提出各种严格的道德要求，那只是充当一个牧师的角色，即使个人真诚地相信 和努力遵奉这些要求，也可能只是一个好牧师而已。 其次，制度化伦理及其环境优化是道德建设的基础工程。道德建设和制度 安排是构成社会秩序的两个基本方面。人类要想过一种有意义、有秩序的理性生 活，这两方面的建构工作缺一不可。在这个意义上，道德建设与制度安排呈现为 一种互补关系，即道德建设与制度安排分别作为相对独立的两个子系统，互相补 充，形成合力，各自以自身功能同时对社会母系统的进化产生推动，作出贡献。 但是，道德建设和制度安排对于社会进步的功能和作用并不是等价的，相对于道 德建设而言，制度安排是绝对优先的。因为道德问题的最终解决，理想信念和价 值观的真正确立，都必须以现实社会中制度对各种利益关系的合理解决为前提。 只有通过制度的安排( 制定法律、政策和规章) 对有限的社会资源进行合理的分 配，使惟利是图、巧取豪夺或“搭便车”的行为都受到法律的制止，使各种利益 的矛盾和冲突都受到制度的有效调控，社会才能保持它的公平和正义，良好的市 场秩序和社会生活秩序才会出现，道德精神的力量也才能得到充分的彰显。如果 没有制度调节来奠定和保持社会公平正义的伦理基础，那么道德自律在利益冲突 面前是很难维持和巩固的，整个社会将处于一种精神信仰混乱不堪的价值失范状 态。显然，制度安排的合理与否及其结果，从根本上决定着道德建设的成败。所 以，就道德建设而言，制度化伦理环境的建设是一项必须先行的基础性工程。 制度化伦理环境就是指一定的制度建设或制度安排给社会成员所提供的道 德养成和道德遵守的社会生活空间。它由一定的体制和制度所设定和规范，通过 一系列由专门机关正式颁布的政策、法规、条例和非正式颁布的管理规章、社会 公约等等所构成的制度体系体现出来。制度化伦理环境的内容由两方面构成：一 方面是各种政治、经济和文化的体制、制度、法规、政策、典章本身所具有的道 1 3 浙江大学硕士学位论文试论公共行政伦理的制度建设 德原则和价值导向，给社会成员提供的道德选择和价值判断；另一方面是把一定 社会的伦理原则和道德要求提升为制度乃至法律的规定，以强制性的力量保证社 会成员对道德规范的共同遵守。制度化伦理环境对于维护社会秩序、规范人们的 社会行为具有绝对优先的地位。 就行政伦理而言，由于制度具有一定的普遍性、稳定性和确定性，因此，行 政伦理的制度化或行政制度的伦理关怀，不仅为行政伦理建设创造有利的环境， 而且还能弥补个体以个人的道德水准去践行行政道德规范的不足。 一般来说，行政伦理制度具有如下特点： 第一，行政伦理制度是一种“集体理性 ，具有一定的普遍性。如果我们 只通过行政领导( 或公务员) 个人的意识、个人的道德修养去践行行政道德的话， 那么行政道德的实现就只能依赖于行政领导( 或公务员) 的理性和自觉性。而这种 理性和自觉性本身是不稳定的，往往也是不可靠的。但是，制度作为一种“集体 理性”，是每个行政领导( 或公务员) 都必须做到的，都必须选择的善，有理性和 自觉性、没有理性和自觉性的行政领导( 或公务员) 都应做到。因而，只有在制度 的规约下，行政道德方能真正体现为群体之善。所以，在行政伦理建设中，我们 与其寄希望于好官，还不如寄希望于好的制度。 第二，行政伦理制度具有确定性。在以前的公共行政中，由于缺乏严格的 行政伦理规范，每个行政领导( 或公务员) 都是凭着自己的理解去践行行政道德， 而且对行政道德的层次性也把握不准，要么定得过高而成为空洞的道德说教，要 么定得过低而抹杀了官德与民德的差别。为了使每一个行政领导( 或公务员) 都能 准确地把握行政道德规范的基本原则和层次性，只能通过制定反映当代政府行政 活动客观要求的一整套的制度性规范来实现。制度性的伦理规范是集体理性，不 管是在层次上还是内容上都能普遍地对各级行政领导( 或公务员) 起到约束作用。 制度的确定性使得行政道德更具现实性和可操作性。 第三，行政伦理制度具有稳定性。制度是道德理性长期积淀凝聚而成的人 类文明的结晶，这不仅具有空间上的普遍性，而且具有时间上的普遍性，这种普 遍性决定了制度性规范有较强的稳定性。稳定性的制度构成的环境促进行政领导 ( 或公务员) 的职业道德的“养成 ，即外在于人的理性和善恶标准不断“内化”。 制度通过鼓励合理的行为，惩罚不合理的行为，从而使作外在理性和善恶标准的 1 4 浙江大学硕士学位论文试论公共行政伦理的制度建设 制度规范在人们的内心深处积淀，成为人们心中的一种“道德无意识”，成为道 德行为选择的“条件反射 。虽然行政伦理制度具有这样一些特点，但由于我国 目前正处于社会转型期，行政伦理制度的不规范、不完善必然导致制度的缺陷。 这些缺陷主要表现在以下几个方面： l ，利益驱动和利益协调机制的不完善。随着市场经济体制的建立，我国形 成一个以利益导向为核心的社会动力系统，在此系统中人们相互竞争，运用各自 可以依靠的资源和优势来获得个人利益。行政人员的最大资源和优势就是手中的 公共权力。由于缺乏与市场经济体制相适应的利益驱动机制和利益协调机制，在 原有社会分工体系中居于较高地位、而待遇相对较低的行政人员为了获得与此相 适应的经济收入，便很容易想到利用手中的公共权力来为自己谋取利益。 2 ，政治体制改革相对滞后使政府职能发生错位。随着市场经济体制的逐步 建立，政府直接干预经济、政企不分的格局并未从根本上打破，政府职能转换尚 未到位，行政权力在社会经济建设中仍处于支配地位，在各项经济活动中到处可 以看到政府的影子。在这种政府职能错位、行政管理权无限放大、而制度又不规 范、不完善的情况下，必然会导致权力商品化和滋生权力设租、权力寻租行为。 3 ，法律制度的构建滞后于市场经济的发展。改革开放和市场经济的发展， 带来社会面貌和人们生存方式、价值观念的巨大变化，但同时功利的市场交往原 则也开始渗透并侵蚀到政府行政活动中。而与市场经济相适应的法律制度的制订 和完善还需要一个过程，法律机制上还存在不同程度的缺陷，惩治机制还不健全， 在某些地方某些领域出现党政不分、机构重叠臃肿、职责不清相伴随的是人浮于 事、官僚主义、责任意识淡漠、缺乏进取心、腐败现象层出不穷等严重违背行政 伦理道德的现象。 4 ，权力监督机制软化。现行监督机制在内部结构和运行过程中还明显存在 一些缺陷，在一定程度上制约着监督效能的发挥。主要表现为：上级对下级的监 督有力，而下级对上级的监督十分薄弱；事后惩罚较为偏重，事前防范和事中控 制工作做得不好；权力结构内部监督较为严密，外部监督比较缺乏；尚存在某种 程度上的主观随意性监督。 这就提出了如何将行政伦理精神制度化的问题，或者说涉及到“关于伦理的 制度”问题。究其根源： 1 5 浙江人学硕上学位论文试论公共行政伦理的制度建设 一是制度缺位。所谓制度缺位，是指制度中内涵的伦理精神没有充分地在 制度的安排中体现出来，致使制度的某些伦理要求没有到位，形成制度的伦理盲 区。在权利和义务的分配中处于不平等的地位。尤其是作为制度基本要素和伦理 关注的重点目标的社会公正，如社会基本权利与义务的界定、安排与分配等，都 还处于不平等的地位，更没有真正在制度中结构化和程序化，制度伦理作为一种 调节社会分配正义的第三种方式，可以从制度上规范人们的行为和活动，使其做 到起点尽可能公平，各类活动成本尽可能合理，实现权利义务的公平、分配的正 义，并最终实现社会的和谐。 二是制度虚设。就亨廷顿的观点，现代化过程是一个滋生种种不良政府行 为的过程。他认为“现代化涉及到社会基本价值观的转变 ，由旧的价值观向新 的价值观的突变，“那些按照传统规范是可以接受并合法的行为，在现代人士的 眼里就成为了不能接受的和腐化的行为”，“这些现象在某种程度上是行为背离 了公认的行为方式”在这种环境下，人们首先想的不是如何去认同制度、服 从制度，而是否定制度，或利用权力、人情、关系等去争取制度的“豁免权”。 同时，由于特殊利益集团对集团私利的追求，使制度的选择成为了各个特殊利益 集团的相互制约、相互冲突和相互妥协的缔约过程，因而公平制度的供给和实施 具有不彻底性、不充分性。这就导致一些政策、制度流于形式，没有得到有效 的贯彻实施，出现制度的公正性与执行的偏差性的矛盾，使制度伦理成为形式上 的虚设。这使得制度中的伦理性因素在约束和规范人们的行为中无法发挥隐含 的、默示的、但却更具强制性的、进而更为有效的作用。 三是制度的伦理功能失调。在我国，长期以来，权力过于集中，但民主相 对不够，权力与民主的两方面缺少平衡，这使行政主体缺少有力的制度约束。这 些问题到目前为止还没有得到有效的解决。规范功能本身就不规范，如立法不规 范有些立法的部门与行业色彩太浓，实际上成了保护或牟取部门利益与行业 利益的护身符；执法不规范有法不依、执法犯法等现象时有发生，这导致了 制度的凝聚功能、演示功能、调节功能和规范功能并没真正体现出来，不仅使制 度的明示作用大打折扣，而且严重削弱了制度的默示作用。 ( 美) 亨廷顿变化社会中的政治秩序 m 北京：三联书店，1 9 8 9 年，第2 7 页 1 6 浙江大学硕士学位论文 试论公共行政伦理的制度建设 四、行政伦理制度的建构 行政权力本来是一种公共权力，它所涉及的对象是公共事务，其所追求的 是一种公共利益，其运行过程也称作公共管理过程。然而，在行政权力运行过程 中，行政主体往往会置行政伦理的规范和原则于不顾，导致损害公共利益的现象 时常发生，公共权力经常被用来满足私利。这便是行政伦理越轨或失范。如何克 服行政管理中的伦理失范现象，从而走向更加道德的行政管理? 国内外的经验表 明，行政伦理本身的制度化是当代社会的必然选择，而行政道德立法是行政伦理 制度化的核心内容。 应该承认，我国目前对行政伦理制度的重要性和特点认识不够，其建设更是 严重滞后。当然，造成制度建设滞后的因素是多方面的，其中对人性的假设是基 本前提。早在1 7 8 8 年，被誉为美国宪法之父的詹姆斯麦迪逊就