（城市规划与设计专业论文）推进公众有效参与城市规划——以上海为例.pdf

摘要 摘要 本论文以我国城市规划中的公众参与为主要的讨论对象，首先描述了国内外 有关公众参与的现状情况，以及理想状态下公众参与的模式。通过对比，找到我 国在公众参与城市规划工作中存在的不足。然后，论文选取了上海市同济新村为 实证研究的对象，运用问卷调查、访谈、座谈等形式，分别对同济新村的居民和 上海的规划人员进行有关公众参与内容的调查。论文以调查数据的结果作为分析 依据，对居民及规划人员关于公众参与的认识和行为作了总结分析。之后，进一 步对比居民和规划人员在公众参与一些基本问题上的认识，寻找出存在于规划人 员思想中或者行为中的一些不足之处，并对造成规划人员这些思想或行为的原因 做出分析，同时指出，这些不足之处正是阻碍我国城市规划中公众参与难以有效 推进的原因之一。 关键词：公众参与同济新村规划人员 居民 摘要 a b s t r a c t t h eo b j e c to ft h i st h e s i si s p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n t h eu r b a np l a n n i n g p r o c e s so fo u rc o u n t r y f i r s t l yt h et h e s i sd e s c r i b e st h es t a t u si nq u oo ft h e p u b l i cp a r t i c i p a t i o nh o m ea n da b r o a d ，t h e ni td e s i g n sau t o p i a nm o d eo ft h e p u b l i cp a r t i c i p a t i o n t h eo b j e c t i v et h r o u g ht h ec o n t r a s ti st of i n do u tt h e s h o r t a g e so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h eu r b a np l a n n i n gp r o c e s so fo u rc o u n t r y a f t e r w a r d st h et h e s i ss e l e c tt h et o n g j in e w v i l l a g ei ns h a n g h a it ob et h eo b j e c t o ft h ed e m o n s t r a t i o n a lm s e a m h w i t ht h eu s eo fq u e s t i o n n a i r ea n di n f o r m a l d i s c u s s i o n ，i n v e s t i g a t et h er e s i d e n t si nt o n g j in e wv i l l a g ea n dt h ep l a n n e r si n s h a n g h a is e p a r a t e l ya b o u tt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n a c c o r d i n ga st h er e s e a r c h d a t a ，t h et h e s i ss u m m a r i z e st h eo p i n i o na n db e h a v i o ra b o u tt h ep u b l i c p a r t i c i p a t i o no f r e s i d e n t sa n dp l a n n e r s t h e ni tc o n t r a s t sr e s i d e n t sa n d p l a n n e r s o p i n i o na b o u ts o m eb a s i sp r o b l e m so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n t h e o b j e c t i v ei st of i n do u ts o m es h o r t a g e so fp l a n n e r s o p i n i o na n db e h a v i o r f u r t h e r m o r e ，i ta n a l y s e st h ec a u s eo ft h ef o r m a t i o no ft h e s eo p i n i o na n d b e h a v i o ro fp l a n n e r s a tt h es a m et i m e ，t h i st h e s i sp o i n t so u tt h a tt h e s e s h o r t a g e sa r eo n eo ft h er e s u l t so fw h yt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h eu r b a n p l a n n i n gp r o c e s so fo u rc o u n t r yi ss od i f f i c u l tt ob ep u s h e d k e yw o r d s ：p u b l i cp a r t i c i p a t i o nt o n g j in e wv i l l a g e p l a n n e r r e s i d e n t 声明 本人郑重声明：本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果，撰 写成硕士学位论文“推进公众有效参与城市规划以上海为例 。除论文中已 经注明引用的内容外，对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。本论文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开发 表或未公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名： 刎年多月1 0 日 第一章弓| 论 第一章引论 一、研究缘起 l 、现实原因 随着中国改革开放的深入，封闭的计划经济开始向开放的市场经济转型，我国的城市规 划中出现了很多难以适应经济发展和社会转型所带来的新问题。由于现在城市的社会关系是 建立在个人财产权利及由此而形成的利益关系的基础上，因此，城市规划不再像以前那样， 只是政府用来调配城市资源的一种手段。现在的城市规划需要对城市中各种社会利益关系甚 至个人利益关系进行协调，因为城市规划已经成为维护城市公共利益、实现社会改良的一种 手段，因而为了适应城市规划的新内涵，新的机制必须相应建立。另外，随着人们生活水平 的提高，公众越来越重视生活的环境和质量，民主参与意识在不断增强。 目前，在欧美国家，公众参与已经成为城市规划过程中一个必不可少的重要环节，从参 与的体制、具体操作程序到参与的法制保障，都有非常明确的规定。而在我国，尽管对于城 市规划的社会化和公众对于规划的参与的要求越来越高，但由于城市规划的起步比较晚，其 制度的严密性、法律的规范性以及程序的可操作性等都需要在实践的过程中来改进。在这个 不断实践的过程中，引发了许多城市规划制度本身以及许多社会性的问题，而要解决这些问 题就需要对公众参与的基本问题进行探讨，寻找到制度引入和规划方法改革的契合点。 1 )我国城市规划发展面临的问题 城市规划正式成为我国的一项基本制度是在1 9 8 9 年城市规划法 颁布起开始的至 今只有1 4 年的发展历程。然而，在这近2 0 年的发展过程中，由于整个中国的经济社会都在 发生翻天覆地的变化，中国的城市更是经历了一场史无前例的“新造城运动”，城市规划在 这样的背景下发展，自然会产生许多矛盾、问题和误区。 首先是城市化的快速发展和经济的连续高速增长，城市作为国民经济的主要载体，造成 对自然资源和历史文化资源的破坏。在大规模的城市建设过程中，中国的许多城市、城镇都 在追求速度和经济效益的前提下，形成了一种没有特色的城市景观。大量高大的、无文化内 涵的建筑无序的涌入每个城市。倾轧着城市原本遗留下来的历史文化特征，城市形象变得越 来越模糊不清 其次，在这样的城市建设背景下，规划界却热衷于一种建立在功能理性主义基础上的规 划方法，即在一个既定目标的指引下，对一系列行为进行组织，用来加强实现目标的手段之 第章i j i 论 间的有效联系，在这个过程中，每个行为要素都有其自身的功能、地位和角色。这种功能理 性主义的规划方法落实到具体的规划方案中就是按照使用功能的不同，简单和强制性的划 分，重新安排城市布局。将城市划分成各类区域，如“行政办公区”、“商业金融区”、“生 活居住区”、“文化娱乐区”等。殊不知，城市本来就是一个非常丰富有机的实体，各种功 能相互交叉、协调、互补互动。硬性的区划规定只能使城市变得机械、单一和死板。这种功 能理性主义的规划方法同时也助长了无特色城市的不断蔓延 另外，随着市场经济的深入。城市规划的地位和作用也日趋重要，城市规划已经成为城 市建设和发展的龙头。与此同时，政府也逐步认识到不能再像计划经济时期那样大幅度干预 城市的建设和发展，开始把城市管理的权限下放，市场化逐渐成为城市建设发展的主要形式。 在这种情况下，城市规划就由原来的政府一手包办到现在涉及多方利益团体。从规划项目的 立项、编制、审批到建设项目的实施，这一系列过程中会牵涉到诸如房地产开发商、政府的 各个部门、企业单位、市民、社会组织等许多不同的利益部门和个体。 还有，在城市建设的快速发展需要下，城市规划这个专业也在迅速扩大和发展。城市规 划的地位及规划人员的角色在社会上日益受到关注和重视。而且，绝大部分规划人员把自己 看成是规划专业的技术专家，因为他们中的大部分是在高等工科学校受到正规的规划专业或 者经济学、地理学等专业的训练，并且积累了大量的实践经验。虽然，城市规划发展到今天， 已经在向着社会化的方向发展了，但规划人员的思想观点却没有随之一起社会化，他们始终 把规划看成是- r - 空间结构和物质布局的技术。这点也反映在规划话语一直未被改变，始终 是保持着一种专业技术的姿态，包括规划文本和说明书、规划教科书、规划展示的说明，甚 至规划宣传的文字等等 要解决这些问题，需要从多个方面入手，而公众参与则是其中的一个有效的解决手段 尤其是在市场经济体制的运作下，社会中的各种利益团体或者个人都会因为城市规划的决策 而牵涉到各自的利益。因此，公众更应该成为城市规划的主角。如果城市规划中有公众参与， 那么，以上的这些问题也许可以得到一定程度的缓解。因为，只有市民才是城市的真正使用 者，只有生活在城市中的市民才知道自己究竟需要什么样的城市，什么样的文化，以及什么 样的城市设施。而且，公众参与作为一种协调机制，其根本目的就是要通过交流思想、交换 意见来达成一种共识，从而促使城市向着一种健康、和谐的方向发展 2 ) 市民的要求 随着经济体制改革的不断深化，由计划经济体制向市场经济体制的转型，社会结构、 2 第一章引论 人们的生活水平和思维方式等各方面都有了相应调整，甚至有了质的改变。人们的思想意识 也在开放的社会环境中有着不断的提升。即使在没有正式的制度安排的情况下，市民也通过 信访、上访、人大议案、报刊上的群众来信等等手段对城市发展、规划和管理的事务的参与。 可见，公众参与城市规划已经越来越贴近市民的日常生活。随着房地产市场的改革进程，商 品房买卖自由直接导致市民对自身的住房、所生活社区以及整个城市发展的高度关注。旧区 改造、动迁、城市轨道交通选线、居住区规划、城市绿地建设等有关规划的事务已经成了市 民日常生活中关注的热点问题。居民希望参与到这些与自身利益相关的事情中来的愿望和意 识也越来越普遍和强烈。 应当说在我国现阶段，在大量专家、学者、规划师的努力下，运用先进的规划理论和技 术编制出了许多优秀的规划，然而这些辛辛苦苦编制出来的规划并不为广大群众所知，规划 成了一场社会精英群体和政府部门才能参与的文字图画游戏。将城市规划变成人们生活中的 一部分，使每一个市民都能够把城市的建设和管理看成是自己的事，这才是城市规划的真正 目的。 2 、国内研究情况 近年来，国内城市规划领域的不少学者已经开始重视公众参与这个问题，关于公众参与 的讨论和发表的意见建议也很多，有支持的，也有持保留意见的。根据统计，近三年中( 2 0 0 1 2 0 0 3 ) 发表在主要的规划杂志( 城市规划汇刊) 、城市规划) 、 2 这类文章主要是介 绍国外在公众参与城市规划过程中所提倡的理念和运用的方法。文章的重点是在于介绍性， 通过对国外社会、城市、规划等的描述来对照中国城市规划中的公众参与。在文章的后半段 往往是强调如何把国外的理念或方法运用到中国的公众参与中来。 二是强调公众参与城市规划的重要性，比如 浅谈城市规划中的公众参与3 、论公 众参与城市规划这类文章从社会发展、城市建设等角度阐述城市规划中公众参与的重 要性并简要的提出我国该如何开展城市规划中的公众参与 1 罗小龙、张京祥城市规划汇刊，2 0 0 1 2 2 杨帆规划师。2 0 0 0 5 张继刚城市规划2 0 0 0 7 4 任国岩规划师，2 0 0 0 5 3 第一章引论 三是分析我国公众参与城市规划的瓶颈所在，并提出建议，比如公众参与：民主化进 程中实施城市规划的重要策略5 、民主化的更新改造之路对旧城更新改造中公众参 与问题的思考这类文章首先是描述我国城市规划中公众参与发展的现状，然后，从不 同的角度提出改进这种现状的办法和政策。这些角度涉及到：参与机制、法制建设、城市规 划体系改革、规划师职能转变、公众意识提高等方面。 四是通过介绍我国某些城市的某些举措来分析公众参与的优缺点，比如 ( p e o p l ea n d p l a n n i n g ) 的报告，为公众参与城市规划提供了最早的制度框架、参与过程和相关的方法与 手段。与此同时，美国一些城市中成立了诸如社区改造中心( c e n t r eo fc o m m u n i t yc h a n g e ) 之类的机构，有大量的规划师参与其中，帮助社区居民学习有关社区建设的知识和技术，为 居民提供服务，同时也充实了城市规划中组织公众参与的技术手段。可以说，“6 0 年代是公 旺该政治思潮的先导是t h 格林、l t 霍布豪斯、j a 霍布森和e 巴克为代表的英国新自由主义政治派别和 w e 韦尔、h d 克罗利和j 杜威为代表的美国现代自由主义者他们以道德理论为摹础，主张个人自由与公 共利益、社会发展相一致国家应为个人自由创造条件扫除障碍，提供保证国家的作用是积极的干 涉是必要的国家要救济贫者，扶助弱者，规定最低收入标准和生活标准，推行各类社会保险扩大公共 教育他们主张实行更多的社会合作，提倡改良主义他们既批判帝国主义，也反对科学社会主义主张 走第三条道路 2 0 世纪6 0 年代美国黑人为抗议种族歧视和种族隔离而发起的争取民权的斗争 8 第二章对公众参。j 挑市规划的认识 众参与正式登场的十年，此时的公众参与多表现为自下而上的社会运动形式川。 7 0 、8 0 年代，由于彳i 油危机的影响，人们意识到自然环境和资源不是无限的，因此， 城市规划成了社会各阶层争夺城市空间环境的控制权和管理权的主要手段之一1 9 7 7 年的 马丘比丘宪章对城市环境和城市规划提出了明确要求：“城市环境是人民创造的。城市 规划必须建立在各专业设计师、城市居民以及公众和政府领导人之间不断相互协作配合的基 础上”。由此，在城市规划领域，各个利益团体为达成各自的目标而逐渐形成了一种斗争与 合作并存的抗衡状态。 到9 0 年代初，关于“规划作为联络和协商的过程”成为规划界一种全新理论，主要针 对规划师这一特殊公众群体，s a g e r 在1 9 9 4 年提出了“联络性规划理论”的概念，i n n e r s 在1 9 9 5 年又进一步提出“联络性和互动式实践”范式的理论，这两个理论侧重研究规划师 如何使公众积极参与到城市规划当中的问题。这也标志着规划师的角色从“向权利讲授真 理”到“参与决策权利”悖的转变。 经过从6 0 年代至今的一系列发展、变革，公众参与在城市规划中的地位已经被旨定， 很多国家都已经把公众参与的程序列入相应的城市规划法规条例中玄。而且，公众参与不论 从理论上还是实践上都经历了从萌芽到成熟的发展过程。至今，公众参与“基本上完成了从 6 0 年代的社会运动化向9 0 年代的理论化和制度化方向的迈进”埔。 然而，对于“城市规划中公众参与”的准确定义并没有一个1 f = 常标准的、得剑，“泛认 可的说法。但是随着相关理论和实践的推进，世界上对r 公众参与这个概念已经初步达成 共识：城市规划中的公众参与被认为是市民的一项基本权利，在城市规划的过程中必须让 广大的城市市民尤其是受到规划的内容所影响的市民参加规划的编制和讨论。规划部门必须 听取各种意见并且要将这些意见尽可能地反映在规划决策之中，成为规划行动的组成部分， 而真正全面和完整的公众参与则要求公众能真正参与到规划的决策过程之中 自从1 9 6 9 年，s h e r r ya r n s t e i n 把公众参与城市规划的程度按照阶梯形式划分、并对 每个层次的参与形式和特征作出描述以来，很多研究公众参与的专家学者都对公众参与的类 型和特征作了深入研究分析，并通过实践经验，把a r n s t e i n 的阶梯理论不断丰富、扩展和 深化以下这张表格就是基于一个具体的实践项目 而得出的关于公众参与类型与特征的分 参见龙元。交往型规划与公众参与”城市规划，2 0 0 4 i h 参见张庭伟“从向权力讲授真理”到“参与决策权力”城市规划，1 9 9 9 6 同4 ”针对欧洲西北部大都市区进行研究，选取厂其中四个冈家的明个城市( 利物涌、都柏林、布鲁塞尔、贝 尔法斯特) 作为研究对象，调查它们各自在城市更新运动中足如何动员起市民共问参j 规划改选的过程， 并编写了( f o u r c i t i e sp r o j e c t ，一书，介绍丫研究过程和i ，1 1 个城市在规划中的情况 9 第二章对公众参与城市规划的认识 类描述。由于这个分类是在实践的基础上获得的，因此，它所划分的类型和特征的描述具有 较强的实践指导意义。 表1 公众参与类型与特征 类型( t y p e ) 特征 没有参与 ( n o np a r t i c i p a t i o n )社区居民没有被看作是利益人，而是规划决策的对象。 被动参与 社区被看作是利益人之一，他们被告知将会发生什么或者已经 ( p a s s i v ep a r t i c i p a t i o n )发生了什么。这是一种自上而下的过程，决定是由单方面宣布的。 伪参与 社区居民被要求参与回答问卷调查等形式，但他们没有机会去 ( h o l l o wp a r t i c i p a t i o n )影响决策的内容。 技术性参与 社区因为工程而建立起一个小组，表面上好像是参与设计，但 ( i n s t r u m e n t a lp a r t i c i p a t i o n )这个过程往往发生在主要的决策已经完成了以后，而不是在早期。 规划师咨询社区居民的意见，他们一起提出问题及解决方案， 规划师也会根据社区的意见作少许修改。这种咨询过程在决策制定 咨询性参与 中并不会作很大让步，因为规划师没有被规定一定要采纳居民的意 ( c o n s u l t a t i v ep a r t i c i p a t i o n ) 见。 社区居民和规划师共同分析闯题交流经验，增加了彼此的认识 交互式参与 和相互信任居民和规划师都认同规划的内容规划的过程融入了 ( i n t e r a c t i v ep a r t i c i p a t i o n )各学科之间相互吸取经验寻求一个多数利益相关者都赞同的规划。 社区和规划师持续相互合作，社区主动对居民进行动员活动， 自主参与 不断为规划工程提供资源和技术意见。这种参与在规划师和社区之 ( s e l f - s u s t a i n i n gp a r t i c i p a t i o n )间既有冲突也有一致。但会成功的使规划目标得以实现。 摘自( f o u rc i t i e sp r o j e c t ) 二、 公众参与城市规划的真伪 。参与”实际上是一个难以捉摸的概念，不管在哲学上还是在实践上与民主政治相 比较，。参与”的含义和“民主一、“授权”一样五花j k f l 。正如“民主政治 的内涵一样， “参与”根据不同的定义或形容而改变着它的色彩、形状和其描述形式。“参与”是多样的、 l o 第二章对公众参。j 城市规划的认识 复杂的和动态的。 给出了“参与”的概念和现象的复杂性，我们可以发现，实践者可以轻易的宣称群众 的“参与”是对他们工作至关重要的一环，但要切实的使公众“参与”并不容易。 自从s h e r r ya r n s t e i n 在1 9 6 9 年提出公众参与的经典阶梯理论后，许多学者在此基础 上根据参与的广度与深度，把“参与? 区分为两个层次：“伪”参与和真实参与“p s e u d o ”( f a l s e ) a n dg e n u i n ep a r t i c i p a t i o n 。 伪参与被描述为“项目的决策仍然由政府部门、规划者和社区管理者掌握的群众参与”。 在这种情况下，群众参与停留在“听”的层面上，他们被告之规划的构想和规划可以为他们 做什么。“伪”参与因此是一种驯化( 被告知，调教和操纵) ，而且被美化成一种帮助( 包括 安抚和商议) 。 真实参与包括合作( 伙伴关系和权力委托) 和由市民控制整个过程( 集体授权) 。真实 参与可以说只有在目标人群和规划者或者项目执行者在整个项目或者规划周期内一起工作 ( 是一种互相尊重的关系) 的时候才能实现。 在给出了“伪参与”和“真实参与”的内涵之后，回顾表l 中所列举的参与类型和特 征可以看出，在划分的七种参与类型之中，可以把前五种归入“伪参与”，后两种归入“真 实参与”。因为在前五种参与形式里，无论公众有否参与到规划项目中去，他们对于规划的 最终决策都是没有或者只有非常微小的影响。而在后两种参与形式里，公众是和规划人员共 同对规划项目的内容进行讨论，规划项目的最终决策在很大程度上是受公众意见影响的。表 中对每种参与形式特征的描述很明确的区分了参与的真伪 对“伪参与”和“真实参与”的区分十分重要它考验规划人员对于公众参与的态度， 迫使规划人员去观察，他们在公众参与中的努力怎样转变为现实。在这个过程中由于规划人 员自身对于参与认识的不足或是运用手段的失败往往导致错误的方法，并最终导致公众参与 没有达到其真实性，从而给规划项目造成不可挽回的后果。 三、 理想的公众参与城市规划模式 如上所述，“公众参与”的概念本来就带有一定政治色彩，不是一个可以准确定义的名 词，因此，要给公众参与套一个标准的、通用的模式是不可能的。不同的国家、不同的社会 经济政治体制、不同的文化背景和习俗以及不同层面的规划都会导致参与方式方法的不同 第一二章对公众参与城市规划的认识 所以，这里所谓理想的“公众参与模式”不是给参与限定一套固有的、最优的模式，而是通 过对国外城市规划领域中的公众参与的分析，结合我们对城市规划过程的理解，在规划项目 的各个阶段( 从规划项目的立项到规划完成后建设、使用时的监督) ，提供多种有效的参与 方式方法以供选择。这样，在不同的规划项目中，只要结合当地资源进行创造性的综合，就 可以达到比较好的公众参与的目的。 在这部分中，首先，对国外一些在公众参与城市规划工作方面做的比较成功的国家进 行简单的介绍，了解这些国家在各自的政治经济体系中是如何把公众参与纳入到城市的建设 和发展中去的；其次是根据规划项目的过程特点来介绍每一个阶段公众参与的内容和主要形 式；最后是对保障公众有效参与城市规划的几个主要因素进行阐述。 l 、 欧美国家城市规划中的公众参与 1 ) 英国 英国的城市规划( 土地利用规划) 主要有两种形式：结构规划和地方规划，英国 中提出了一种交往理性即主张在生活 世界中通过对话交流、交往和沟通，人们之间相互理解、相互宽容，就能够在思想上达到一 1 7 第二章对公众参与城市规划的认识 致；在行动上友好合作，就能够实现启蒙的理想，即以自由、平等、宽容这三种价值为基础 的公民理想。哈贝马斯认为，真理不是一种外在于人类生活世界的超验存在，而是内在于人 类经验之中的一种东西。无论是科学真理、道德真理还是政治真理，都是理性的、自由的个 人所组成的共同体通过不断的探索而终将获得的知识。在这一探索过程中。共同体中的每一 位成员都必须参与讨论和对话，从而达成共识，但由于这个探索者的共同体无法超越时间的 限制而不断探索下去，所以他们在任何一段时间中达成的共识都是不完备的、暂时的和可以 更正的。但是，如果考虑到下面两个条件：( 1 ) 个人的存在和个人的理性是有限的：( 2 ) 不存在一种超越于个人理性之上的集体理性或普遍理性，那么这种不完备的决策就是我们所 能期待的最好的决策，而且它也足以完成其暂时性的使命。通过这种关于“真理”理论的论 证，可以对公众参与的过程做出以下结论：由于解决规划中各团体利益的协调、远近期目标 安排等问题的方案不可能一劳永逸地一次性获得。所以必须设计出一种能够不断生产出暂时 性方案的程序，这种程序必须发挥以下三种功能：( 1 ) 使某一共同体中的每一个成员都能 够自由地表达自己的真实意见；( 2 ) 杜绝某一种意见凌驾于其它意见之上的可能性；( 3 ) 使各种不同的意见最终能够汇总为一种为整个共同体所接受的。一致性”意见。只要社会中 的每一个成员都认识到终极真理或每一个人都完全同意的方案是不可得的，他们就会接受这 一样一种观点：经由正当程序得出的结论都具有一定的合理性。 在这样的方法论基础上，使得传统的规划方法和公众参与的方法发生了很大的转变。 传统规划的特征是以科学和技术为主要规划方式、政府限定“市民参与甜来“听”规划，政 府或规划人员在其独裁权力的基础上做出最终决定，其要素仍然以多种多样的“建议和意见” 提出但是，如果运用交往和沟通的方法来编制城市规划和组织公众参与就不同了现在的 城市规划已更多地具有咨询和协商的特征与多元论思想相配合，城市规划所寻求的是在各 类群体中进行沟通、对话，对各种不同的价值观、生活方式和文化传统在空间层面上寻求解 释或者将这些内容转化为不同的空间形态，然后通过协商和谈判，建构起一个协同的纲领。 公众参与的具体方法 参与的方法是多样的，根据不同的参与资源会产生不同的方式方法。因此，公众参与的 组织形式和需要用到的一些方式不是唯一的，可以有各种方式：通过一封短信、一篇报导、 一个座谈会等等这里列举一些参与的有效方法。 接触和评论 要形成一次令市民满意的参与过程，无论用什么方式，有一个前提是必须要满足的。那 就是政府或规划部门要广泛的提供给市民有关规划的提议和要求，并给予市民充足的时间来 1 8 第_ 二章对公众参j 城市规划的认识 学习和讨论规划。另外政府或规划部门要对市民的意见和建议做出反馈，并对最终的规划 方案或决策做出解释。如果市民的意见没有被采纳，政府或规划部门也应当对此做出解释。 这是非常重要和有效的参与程序。这样做可以使市民感觉到政府确实在听取他们的意见，从 而帮助市民更好的理解最终的规划决定。 听证会 在一个规划的最终决定做出之前，可以组织市民听证会。在会议上，政府或规划部门给 予市民有关规划的信息，市民可以提出自己的观点。这种会议可以是非正式的，也可以是正 式的。成功的听证会是所有的团体都能发表自己的意见，政府或规划部门与参与者之间形成 良好的互动讨论状态。听证会一般由职能部门即规划局组织。听证会的报告应该是决策制定 过程中的重要参考文件之一。 规划委员会( 咨询委员会) 规划委员会的成立是公众参与日趋普及的一个现象。通常，规划委员会是建立在市及市 以上行政等级上的。这个团体是由社会上各个部门、阶层的代表形成的。规划委员会主要的 作用是参与规划项目的决策。它是决策机构的组成之一。它的职能是给政府或规划部门提出 各种方面的建议，政府或规划部门有义务在做出最终决定前征求规划委员会的意见。 其它 一般来说，市民所提供的一些重要意见并不需要特殊的专业知识，对一个规划而言，市 民对于地方现状的认识是最重要的。而专业人士是可以在高校和科研机构找到的。可以利用 这类资源作为公众参与的有效补充手段，尤其是在校的相关专业的学生。动员学生在课余宣 传规划相关知识，对市民进行普及教育。既帮助市民提高对参与的认识，又使学生获得了实 践的机会和经验同时减轻了政府对市民进行教育培训的负担，一举三得。 除此之外，还有很多非正式的参与方式，比如写信给媒体、示威、游行等。只要是合 法的。公众参与的任何民主形式都可以使用。 3 ) 参与组织形式 在现代城市社会的多元背景中，对个体进行全面分析的困难性是显而易见的，因此往往 将人的群体作为构成社会分析的最基本单元社会学更是把人群看成是社会发展的主体。每 一个群体有着相同的身分或某种团结感，有共同的目标和期待，这样，在面对同样的境况下， 他们会做出相同或类似的行动各种各样的群体，不仅在其自身范围内运动和发展着，而且 它们之间也互相作用，并由此构成了一个复杂的网络，形成城市社会的整体结构。城市就是 在各类人群不断进行的互相作用过程中发展演变的。在城市规划领域中，公众参与往往表现 1 9 第二章对公众参与城市规划的认识 为群体性的参与其中表现为两种主要的形式：一是社区性的参与，另一是通过中介性组织 的参与。 社区性参与 所谓社区( c o m m u n i t y ) 是指在一定地域内围绕某种互相作用模式而由多个群体组合而成 的实体各个社区都有各自的利益关系，在城市和社会中的地位和作用，这些往往决定了它 们发展的取向和趋向。社区参与( c o m m u n i t yp a r t i c i p a t i o n ) 通常是指专业人员、家庭成 员、社区组织、行政官员等各方面通过正式或非正式的合作而制定出一系列措施的过程。社 区参与的实现是基于社区形式变迁导致的居民“社区意识”的逐步觉醒和提高。社区形式的 变迁并不是完全的、鲜明的替代关系，而是在社会基础之上的交互演替。社区意识是社区参 与的前提条件。社区参与能够鼓励居民将个人利益与社会和经济的未来相结合进行深入思 考，从而促进社区意识在质量上的提高。真正的参与是要有一定权力的。只有将一定的权力 赋予个人，才能实现上下之间真正意义上的平等协作。在具体的实践中，社区组织是社区参 与中的媒介。被赋予了权力的民众不可能总是以个人名义直接与政府规划部门对话，社区组 织就是代表了整个社区利益的民间机构。 中介性组织参与 通过中介性组织的参与主要是通过第三部门( t h et h i r ds e c t o r ) 来实现的。第三部门 是指和公共部门、私人部门相对而言的另一个部门，它所指称的是各种民间组织，包括非政 府组织( n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ) 和非营利组织( n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n s ) 以及其它私人组织第三部门作为公众参与的主要组织形式之一，是和它的兴起原因有着密 切关联的由于民众对传统政府职能、政治参与形式的不满，对国家能力的不信任，同时， 伴随着现代福利国家的危机。世界性的发展危机、环境危机以及全球通讯革命等众多因素， 使锝第三部门组织迅速崛起，它为公民在追求公共目标的过程中得以发挥个人的主动性和创 造性提供了中介。 第三部门组织的快速增长是对社会组织保证社会经济和政治的平等，保证环境的可持 续性，保证种族和平，宗教与国家关系的和平尝试的反映。也是对所有形式的剥削和统治的 反映要保证第三部门的健康发展就必须保证各组织的独立在政治上，经济上的独立。 然而现实中的现代社会，国家是作为支持非营利性活动并使之得以扩展的最重要的“慈善 家”存在的。国家的支持既可以授权于第三部门组织也可以限制他们而由于资金资助上 的原因，非营利性组织对国家的依赖性往往比较强烈，这就有可能使该组织成为国家的“代 理人”而非。合伙者”正如哈贝马斯在他的合法性危机 一书中对凯恩斯主义福利国家 2 0 第二章对公众参与城市规划的认识 将越来越多的功能委派给“政治上适合的”私人行动者的倾向提出了批评，这些私人行动者 放弃了他们作为对国家行为的批判者的角色。为了避免这种过分依赖，第三部门组织必须使 国家资助与其他资助来源相对平衡。只有这样。第三部门才能作为公共部门与私人部门的中 介者而发挥应有的作用。 以上是两种比较普遍的参与组织形式参与的组织形式决定了参与的普遍性和有效 性。它是全面贯彻公众参与技术层次体系的组织，也是实现市民真正参与的一个载体。公众 参与是否仅仅停留在“听”或“看”的层面上，与其组织形式的完善与否直接相关。一个好 的参与组织形式能够利用各种技术手段，把公众参与从a m s 饨e i n 所谓的象征性参与层次带入 市民权利的参与层次，实现真正意义上的参与。 4 ) 规划师的作用 规划师是城市规划的编制者和管理者，因此，规划师的角色定位和主观态度对公众参 与成功与否的影响是非常大的。因为，在规划过程中，尽管规划师通常只拥有极少的正式权 力，但规划师可以运用多种精致的方式而影响决策过程。这些方法主要有：规划师可以倾听 某些意见而忽视其他的，引起对某些问题的注意而忽视或弱化其他的问题，他们可以决定在 什么时间将什么信息告知什么人，并因此而构成了人们的期望、希望或恐惧。所以，要保障 市民参与的权利不受侵害，很重要的点是规划人员要认清楚自己在规划过程中的角色定位 和作用，并以此作为规划工作的行动准则。 社会的多元化使得社会不再是一个具有单一价值观的社会，也不再是一个单一文化、 单一群体的社会各种阶层、族裔、文化背景的人民都可以组成各自的利益团体，追求各自 的利益，形成一种多头竞争的局面。在这样一种多元化的环境中，城市规划师的作用和地位 也必然要发生一系列的改变。城市规划将更少地依赖于规划人员的行