（民商法学专业论文）集体土地所有权主体地位研究.pdf

槲，rk 辽- 0 l k t。绑， q刖， -，t 屯、 c ， p 、 ； | | i i ii i ii r l lrrr li lrll l l ； 1y 17 3 6 0 71 2 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：煎叠壅芝弦 指导教师签名：学位论文作者签名：燧弦指导教师签名： 日 期：翟也、型： 日 期：号鲫畦i 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：莲逝 指导教师签名： 日 期：红丝： = 蜇 日期_ 型221 ! 箩 q 7 女， 穆 i k ，f毒 集体土地所有权主体地位研究 摘要 农村社会的发展始终伴随着土地制度的发展，而土地制度变化的根本就是 土地所有权主体的定位问题。对集体土地所有权的主体的研究我们可以从多个 角度分析。本文着重从民事法律制度的角度来分析集体土地所有权的主体。本 文从集体土地所有权主体的历史发展入手，分析其在历史的变化发展过程中的 原因及与法律规定的关系，找到目前所有权主体在法律中如此规定的必然性。 在此基础上对所有权主体的规定进行进一步分析，明确集体土地所有权主体为 农民集体，并指出这一明确的主体在民事法律制度中无法准确定位。本文作者 的重点在于将农民集体的性质及在民事主体制度中的归属作了充分的分析，最 终认为农民集体应当属于合作法人，其成员之间应当是一种特殊共有的关系。 文章的立足点在于分析农民集体的法律定位问题，而其价值主要在于为保障农 民的权利而找到充分的法律依据。 关键词：农民集体，合作法人，特殊共有，集体经济组织，非法人，成员权 、一， 飞 r e s e a r c hs t a t u so fc o l l e c t i v el a n do ，n e r s h i p a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to fr u r a ll a n ds y s t e m ，r u r a ls o c i e t yd e v e l o p e d a n d t h el a n do fi n s t i t u t i o n a lc h a n g ei st h eo r i e n t a t i o no fl a n do w n e r s h i p w ec a l l a n a l y s i st h er e s e a r c ho ft h em a i nb o d yo fc o l l e c t i v el a n do w n e r s h i pf r o mm u l t i p l e p e r s p e c t i v e s t h i s a r t i c l ea n a l y s i s e m p h a t i c a l l yf r o mt h e c i v i ll a ws y s t e mo f p e r s p e c t i v eo fc o l l e c t i v el a n do w n e r s h i p f r o mt h eh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n to ft h e c o l l e c t i v el a n do w n e r s h i p ，t h ep a p e r a n a l y z e st h er e a s o na n dr e l a t i o n s h i pw i t ht h e l a w sa n dr e g u l a t i o n si nt h ed e v e l o p m e n t p r o c e s so fh i s t o r i c a lc h a n g e s t h e nw ec a l l f i n do u tt h eo w n e r s h i po ft h ep r o v i s i o n si nl a w ss oi n e v i t a b l y a c c e p tt h a tw ec a n a l s o f i n do u tt h ec o l l e c t i v el a n do w n e r s h i pi s c l e a r l yaf a r m e r s c o l l e c t i v ea n d p o i n t s o u tt h a tt h es p e c i f i c s u b j e c t s i nt h ec i v i ll a ws y s t e mc a na c c u r a t e l y o r i e n t a t i o n t h ek e yo ft h ea u t h o rl i e si nn a t u r eo faf a r m e r s c o l l e c t i v ea n dt h e o w n e r s h i po fi ti nt h ec i v i ls u b j e c ts y s t e m f i n a l l yw et h i n kaf a r m e r s c o l l e c t i v e s h a l lb e l o n gt oc o o p e r a t i o na n di t sm e m b e r ss h a l lb es p e c i a lm u t u a l t h es t a n d p o i n t o ft h ea r t i c l ei st of i n dt h ef a r m e r s c o l l e c t i v el e g a lp o s i t i o n ，a n di t sv a l u em a i n l y l i e si np r o t e c t i n gf a r m e r sr i g h t sa n d f i n d i n g s u f f i c i e n tl e g a lb a s i s k e yw o r d s ：f a r m e rc o l l e c t i v e ，c o o p e r a t i o n ，s p e c i a lm u t u a l ，t h ec o l l e c t i v e e c o n o m i co r g a n i z a t i o n ，u n i n c o r p o r a t e d ，m e m b e rr i g h t n 。，ik【j k j 7 - 、， 采 嚆 目录 弓l 言1 第一部分农民集体土地所有权的历史发展与主体地位变迁2 一、集体土地所有的初步形成与农民土地权利主体地位的丧失3 ( 一) 初级合作社的成立与农民对土地的支配权3 ( 二) 高级合作社的成立与农民对土地支配权利的丧失5 二、人民公社与农民土地利用权利的丧失6 ( 一) 人民公社时期的农民土地权利的变化。6 ( 二) 农村土地权利政治化的教训7 三、改革开放后农民集体土地所有权的确立与农民对土地利用权利的实现8 ( 一) 民法通则确立的劳动群众集体所有权9 ( 二) 农村土地承包法的颁布实施与农民土地利用权利的初步实现1 0 四、物权法颁布实施后农民对土地利用权利的基本实现一1 1 第二部分农民集体土地所有权主体地位分析1 3 一、集体土地所有权主体地位的理论分歧1 3 ( 一) 农民集土地所有权主体是自然人还是法人之争。1 4 ( - - ) 农民集土地所有权是法人所有还是成员所有之争1 4 ( 三) 农民集土地所有权主体是农民集体还是集体经济组织之争15 二、集体土地所有权的主体的范围分析1 8 ( 一) 集体土地所有权多极所有并存的弊端一l8 ( 二) 集体土地所有权单级所有的合理性与正当性1 9 三、农民集体土地所有权主体的法人化构造2 1 ( 一) 法人与非法人的趋同发展趋势对集体土地所有权主体的影响2 1 ( 二) 农民集体土地所有权主体与法人组织的契合2 3 ( 三) 农民集体土地所有权主体地位的特殊性2 4 第三部分集体土地所有权主体的财产权利2 8 一、农民集体内部成员的共有属性分析2 8 i i i 、 0 、 ： 结语 注释 参考文献3 8 致谢4 3 i v 毒 k 己i 吉 丁-口 农村土地制度因对农村社会的稳定和农业生产的发展具有基础性作用，故一直受到我 国宪法和法律的重视，一九a - - 年中华人民共和国宪法( 以下简称宪法) 确立了现行 的集体土地所有权制度。由于集体土地所有权制度是一系列政治运动的产物，其创制之初未 遵循法律制度的理论与实践逻辑，且“集体 又不是一个严格的法律术语，故该制度存在不 少缺陷，因此不少学者主张取消集体土地所有权。然而，集体土地所有权是我国宪法所规定 的生产资料的社会主义公有制之基本经济制度的具体化，其“远不只是一种财产权的形式， 它具有十分丰富的经济内涵和政治内涵。而且，党的十七届三中全会通过的关于推进农 村改革发展若干重大问题的决定和二零零九年中共中央、国务院关于二零零九年促进 农业稳定发展农民持续增收的若干意见也强调“不得改变土地集体所有性质 。可见，继 续坚持并完善集体土地所有权制度是当前我国农村土地法律制度改革中无法回避的重大问 题。由于权利是人的权利，没有无主体的权利，且权利总是依附于特定的主体，因此，民法的 整个制度设计最终都必须围绕主体人进行，民法的任务就是确立各种民事主体的 资格和应有的法律地位，并保护其合法权益的实现。作为一种民事权利，集体土地所有权的 制度完善也必然围绕其主体展开。以下笔者从集体土地所有权的主体的历史发展及立法现 状入手，分析集体土地所有权主体的相关理论以及在民事制度中的地位，试图找到适合这 一主题的私法制度归宿。 第一部分农民集体土地所有权的历史发展与主体地位变迁 土地所有权是最重要的财产权，也是最重要的物权，是土地所有者享有的权利。集体土 地所有权是农业、农村、农民土地权益的根本，集体土地的收益、处分、使用、经营等权 能都是以集体土地所有权为基础。土地所有者，也就是土地所有权主体是土地所有权制度 中的核心内容。我国的土地所有权主体分为两部分，即国家和集体，除此之外其它任何单 位和个人都不能成为土地的所有者。主体的明晰是塑造集体土地所有权回归私权品格的前 提，主体制度的重构是保护农民合法土地权益的有效途径。但集体土地所有权主体及其代 表尚有许多未解的难题。所以集体土地所有权制度的改革与完善应当以集体土地所有权主 体制度的完善为切入点。集体土地所有权主体制度经过了一个漫长的发展过程，合理的权 利主体定位除了我们法律的完善之外，历史的积淀同样重要。我们研究集体土地所有权主 体在民事法律制度中的定位问题，实际上就是要明确集体土地所有权归谁所有，权利由谁 来行使，谁能真正享受利益。这些问题的解决实际上都要从我们的集体土地所有权主体制 度的形成来追本溯源。毕竟在我国农村地区，流传下来的东西往往延续时间比较长，形成 这样的制度，必然有其合理的历史原因。集体土地所有权不同于私有所有权，亦区别于全 民所有权。现行法律规定的集体土地所有权归农民集体所有，并将农民集体具体分为三个 层级。这种制度构建并不是一下子就形成的，而是经历多个历史阶段逐步发展起来的。这 样的发展趋势是与当时的历史条件、国情等实际情况密切联系的。我们无法从我国或是西 方历史合适的理论体系对其进行诠释。这样一种独特的所有权形式，在探讨其主体时，首 先要以客观地态度从其萌生、发展、形成的历史过程进行思考。进而从其产生的历史中提 炼出其主体内涵和特性。 2 一、集体土地所有的初步形成与农民土地权利主体地位的丧失 村土地归集体所有最早可以追溯到合作社时期。建国初期，巩固新中国这一伟大成 果成为首当其冲的任务。但是土地私欲我们的国家性质不相符合。如何进行土地改革，采 取怎样的土地分配制度才能真正符合我们国情的发展，所有这些都需要我们摸索前进。所 以实际上在五八年以前，我们的土地所有权制度的发展变化是比较大的，但也正是在这一 时期，我们的集体土地所有权制度的雏形形成了。 ( 一) 初级合作社的成立与农民对土地的支配权 新中国成立后，中央政府面临的是一个久经战乱，极端凋敝的国内经济，恢复经济是 第一要务。对于农村经济来说，恢复经济见效最快的办法就是实行土地改革。政府通过土 地改革，将原属于地主和富农所有的土地无偿地分配给了农民。其后，作为临时宪法的共 同纲领( 第二十七条) 、一九五零年的土地改革法( 第三十条) 、一九五四年宪法( 第八条) 等( 共同纲领第二十七条：凡已进行土改的地区，必须保护农民既得土地的所有权”； 土地改革法的第三十条：”土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地 所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废； 一九五四年宪法的第八条第一款：”国家依照法律保护农民的土地所有权和其它生产资料所 有权”。) 都明确地规定了农村土地( 主要是耕地) 归农民私人所有。其核心就是通过土地 改革废除封建地主土地私有制，将其转变为农民土地私有制。这一阶段到一九五三年中共 中央宣告土地改革完成而结束。由此广大农民取得了所有权，真正成了土地的主人。根据 中华人民共和国土地改革法第三十条的规定，农民私有土地所有权具有“自由经营、 出租和买卖 等权利，拥有土地的农民可以自行处置自己的土地。处分权能使得农民土地 所有权成为一项全面的概括性物权。其所有权的主体较为清晰，即农民个人。新中国成 立后的( - i - _ 地改革法( 第一条) 以及一九五四年宪法( 第五条) 都以废除封建剥削为 前提承认农民对土地私人所有。而且，在其后的集体所有化过程中，整个合作化的过程， 因为没有使用过激的手段，因此也没有出现大规模的混乱局面。中国共产党选择以解决农 民土地问题作为中国革命的具体目标之一，在形式上表现为对农民的许诺，而这种许诺在 民法合同法上应理解为要约( 附承诺要约或称悬赏广告) 。农民送子当兵，送夫当兵，推着 3 小车上前线等等积极地支持中国共产党领导的革命事业的行动是对上述要约的承诺：中国 共产党夺取政权后直至今天，从分田地的实施，到未采取过激手段实现了集体所有这种特 殊形式都体现了一种对合同的实际履行，即可以理解为对农民以血汗及生命支持中国共产 党夺取政权的一种回报。乜1 所以，在讨论中国农村土地财产权问题的时候，不能忽视政治 因素。 新中国成立，中央政府与传统的政府不同，拥有双重身份。一方面它是国家组织，另 一方面它又承担着国家建设的直接责任。这种责任同中国经济传统的国家拥有最高产权相 结合，就使得党和政府必须作为一个更有效率的经济主体来取代那些被革命掉的，分散的 土地占有者。因此国家必须行使土地的终极所有权，进行农业社会主义改造。在这一时期， 以往存在的上千年的土地私有权开始发生转变，开始出现以后集体所有的所有权雏形。自 一九五一年全国开始推行农业合作化运动，搞初级农业合作社。 农民保留自己的所有权进行换工互助( 互助合作是初级合作社的基本特征) ，农业生 产合作社示范章程第三条规定：“初级阶段的合作社属于半社会主义的性质。在这个阶段， 合作社已经有一部分公有的生产资料；对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料，在 一定的期间还保留社员的所有权，并且给社员以适当的报酬。 由此可见，农民的身份同时 包含有土地的所有者、合作社成员( 亦或称为合作社股东) 、土地的使用者( 即合作社中的 劳动者) 。农业生产合作社示范章程规定，初级社主要内容是：将个人所有的土地及 生产资料入社，供合作社共同使用( 第一条、第十七条) ；退出自由，退出时可将入社时 所持份额从集体所有中分割( 第十五条) ；入社的土地及生产资料属于有偿使用( 第十八 条至第三十条) 。在一九五三年十二月十六日下发的关于发展农业生产合作社的决议中 指出，“农业合作社能够逐步地进行有计划的生产，因而也就能够在供、产、销方面更容易 地和国营的社会主义经济相结合，而便于逐步地纳入国家经济计划的轨道。 一九五五年七 月毛泽东关于农业合作化问题报告之后，农村社会主义改造迅速升级。嘲 在这一期间农民保留对土地的所有权，同时通过参加土地耕种，将个人意志汇聚到社 中，形成合作社的公共意志。农民以土地入股并获得报酬，但这时农民让渡的仅仅是土地 的使用权。所以其报酬应划分为让渡土地的使用费用以及参与劳作的劳动报酬。农民仍然 拥有对土地处置的权利，因此土地所有权依然以一种私权的形式存在。但是在当时的历史 条件下，土地的拥有者以及劳动者并不能完全的对土地进行处置。可见，国家的意愿是将 各自为战的农户式的生产方式逐步过渡为国家统一调配资源、全国上下一盘棋的共产主义 经济形式。 4 ( 二) 高级合作社的成立与农民对土地支配权利的丧失 一九五六年开始高级农业合作社，农民把拥有的股份和所有权真正移转到社里，农民 个人保留股份，集体取得了土地的所有权。由此集体这一土地所有权的主体出现。：高级农 业生产合作社示范章程第二条规定：“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有 的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，实行各尽所能，按劳取酬，不分 男女老少，同工同酬。一第十三规定：“入社农民必须把私有的土地和牲畜、大型农具等主 要生产资料转为合作社集体所有。”根据高级农业生产合作社示范章程规定，高级合作 社的主要内容是，供共同使用的个人所有的土地及生产资料必须变为集体所有( 第十三 条) 。退出自由。退出时可将入社时入股的份额如数地从集体所有中撤回( 第十一条) 。 供共同使用的个人所有的土地的使用是无偿的( 第十四条) 。嘲 从初级社到高级社，农民的所有权主体地位发生了变化，他们不再是土地的所有者， 而是作为集体的成员出现。事实上在进入高级社的时期，集体这一概念就开始初步形成。 也正是在进入高级社时期，土地的所有权主体开始向公权转变。合作社作为集体土地所有 权的主体，本身就是一个抽象的集合概念。农民让渡了自己的所有权，换来了合作社成员 的身份。这个时候的农民不再拥有土地，其独立的土地所有者的合法身份被高级合作社吸 收，仅仅是作为土地地使用者，成为合作社的农业工人。这些变化我们可以从一九五四年 宪法的第八条中看n - “国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。国家 指导和帮助个体农民增加生产，并且鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和 信用合作。国家对富农经济采取限制和逐步消灭的政策。”合作社从此成为一个具有独立法 律的经济组织。它类似于现代公司的组织机构：社员大会或者社员代表大会是合作社的意 思机关；管理委员会是执行机关；检查委员会是监督机关。同时在1 9 4 9 年的中华人民共 和国共同纲领第二十九条规定：“合作社经济为半社会主义性质的经济，为整个人民经济 的一个重要组成部分。人民政府应扶助其发展，并给以优待。”一九五四年宪法第七条规定： “合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济，或者是劳动群众部分集体所有制的 半社会主义经济。劳动群众部分集体所有制是组织个体农民、个体手工业者和其他个体劳 动者走向劳动群众集体所有制的过渡形式。国家保护合作社的财产，鼓励、指导和帮助合 作社经济的发展，并且以发展生产合作作为改造个体农业和个体手工业的主要道路。”另外 在高级农业生产合作社示范章程第一条明确指出：“农业生产合作社是劳动农民在共产 党和人民政府的领导和帮助下，在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义的集体经济组 5 织。 从初级社到高级社，国家给予了极高的政治引导，共产主义从其诞生之日起就希望实 现生产资料的共有，对于土地的个体私有化是无法被接受的。只是作为一个农业大国，对 土地这一关系国计民生的生产资料，其核心物权的变化要兼顾多方面的问题。只有在合适 的时候才可以逐步地推进。到高级合作社后期，已有超过九成的农民加入合作社，实现了 集体土地所有。但是同时在这一时期，农民仍然保留着退社的自由。高级农业合作社示范 章程第十一条规定：“社员有退社的自由。要求退社的社员一般得要到生产年度完结以后 才能退社。社员退社的时候，可以带走他入社的土地或者同等数量和质量的土地，可以抽 回他所缴纳的股份基金和他的投资。 退社意味着共有的集体土地所有权，还是存在着再次 由共有转回到私有的威胁。这样在一个合作社中，就会出现退社农民的私有土地所有权以 及社集体的共有的所有权。于是，高级社成为一种并不稳定的集体土地所有权的经济形式， 只有实现完全的土地公有，彻底否认私有的土地所有形式，才有可能建立稳定的符合国家 政体的农村经济形式。 二、人民公社与农民土地利用权利的丧失 为了能够尽快构建共产主义，将土地所有权转化为全民所有即国有，中共中央在人民 公社设立初期，描绘了一幅令人振奋的远景。在关于人民公社若干问题的决议中谈n - “人民公社将加快我国社会主义建设的速度，并且将成为我国实现下述两个过渡的最好形 式，即第一，成为我农村由集体所有制过渡到全民所有制的最好形式；第二，成为我国由 社会主义社会过渡到共产主义社会的最好的形式。现在也可以预料，在将来的共产主义社 会，人民公社将仍然是社会结构的基层单元。 在其初期，人民公社是通过合并小型的高级 生产合作社组建大型的乡级规模的合作社，再由大型的合作社转变组织机构而形成。实际 上这个时期就是将原有的生产合作社土地所有权转变为人民公社土地所有权。所不同的的 是人民公社时期政社合一，公社不仅仅拥有土地所有权，同时还对土地有行政管理权，所 以农民对土地的支配权利大大受到限制。 ( 一) 人民公社时期的农民土地权利的变化 为了计划经济的事实和提高土地公有化的程度，合作社土地所有权必须向更高程度的 土地公有化形式发展。五八年开始的“大跃进 和人民公社实际上是农业合作化运动的继 续和发展。一九五八年八月二十九日通过了关于在农村建立人民公社问题的决议，从此 6 掀起了我国农村人民公社化运动的高潮。一时之间，小社并大社，直到当年十月底，全国 9 9 1 的农户参加了人民公社。嘲人民公社是通过合并小型的高级生产合作社组建大型的乡 级规模的合作社，再由大型的合作社转变组织机构而形成。在这个过程中，人民公社土地 所有权取代合作社土地所有权，成为农村土地所有权的主要形式。从规模上来看，人民公 社的范围要远远大于合作社，所以称其为“大 。从性质上来看，人民公社不是独立的经济 组织，它本身具有政社合一的性质。所谓政社合一就是指人民公社是“我国社会主义社会 结构的工农商学兵相结合的基层单位，同时又是社会主义政权组织的基层单位”，它集社会 性和政治性于一身。但是，人民公社的社会性却具有非常广泛的意义，在内容上涵盖着经 济建设的职能。所以国家就凭借着人民公社这一政社合一的组织全面地控制了农村的社会 发展和经济建设，政治权力与农村社会的界限也就消失了。人民公社的社会性因为人民公 社的性质的转变，导致了这一时期的土地完全的公有化，农民没有了集体成员的身份，由 于农村土地所有权一律“上升 为人民公社了，大家没有了民法上的权利，这样大家都“进 入 了共产主义社会了。这种乌托邦式公有与当时的实际不相符合，后来的实践也表明人 民公社是无法顺利搞下去的。 人民公社时期的土地所有权的归属是稳定的，同时人民公社土地所有权被异化为政治 权力，不再是一种纯粹的经济性权利。人民公社初期，公社管委会既是一级人民政府、公 共事务的执行者，同时更是农业生产的指挥者。公社对于生产的集中管理以及对于生产所 得的平均分配，不仅大大制约了生产队的生产自主性、灵活性，更为重要的是极大地打击 了农民的劳动积极性。加之三年自然灾害，农民的生活水平急剧下降，死亡率和浮肿等发 病率也不断上升。于是，农民个体偷粮、生产队瞒产私分等现象相继出现。从上述农村土 地财产权制度的变迁可以看出，在人民公社时代，农民完全失去了依靠自己所有的土地财 产获得收入的可能，转而成为只能靠劳动获得收入的无产阶级，曾经属于自己所有的土地 财产一夜之间化为乌有。从这一点看就可以说，在人民公社化以后，农民从新政府无偿得 到的土地财产又被同一政府无偿收回了。实际上，人民公社时代的农村土地集体所有制不 过是一个没有任何实际内容的空架子。众所周知，正是因为这种财产权结构的大变更在客 观结果上影响了农民的积极性，因此从人民公社运动开始的1 9 5 8 年起，农业就连年减产， 所谓”三年自然灾害”对中国经济的发展带来了不可估量的损失。 ( 二) 农村土地权利政治化的教训 一九六二年中共中央不得不做出调整，同年出台了农村人民公社章程修正草案对 人民公社管理体制进行大幅修改，以纠正其体制上的弊病。其中最为重要的内容就是将土 7 地所有权缩小至生产队所有，说明当时中共中央放弃了短时间内将人民公社土地所有权扩 大到全民所有权的设想。中间确立和稳定生产队土地集体所有的政策，一直沿用至今，没 有再次被扩大。八届十中全会决定建立农村的土地集体所有制，同时调整人民公社的所有 权实现形式，“实行三级所有，队为基础的土地所有经营管理体制。在一九六二年九月二 十七日下发的农村人民公社工作条例修改草案( 简称农业六十条) 中，对人民公社 体制进行了重要的修改，使得生产队的权利得到空前的强化，限制公社管理委员会和生产 大队管理委员会的权利。对于人民公社的职权，仅仅保留了其政治职能和部分社会职能。 在农业六十条第十一条规定：“公社管理委员会，可以根据生产的需要，根据人力、物 力、财力的可能，在不妨碍当年生产的增长和当年社员收入的增长的条件下，经过公社、 有关生产大队和生产队的社员代表大会或者社员大会讨论决定，经过上级批准，兴办全公 社范围的、或者几个生产大队、几个生产队共同的水利建设和植树造林，水土保持、土壤 改良等基本建设，兴办几个公社共同的水利建设和其他的基本建设。 到一九七八年这一模 式基本形成。我们的集体所有权的基础是在这一时期形成的。 公社一级所有，生产大队一级所有，生产小队所有。其中生产小队的农民集体所有， 是农村的集体所有权的基础形式，在这个生产小队里面，农民共同劳动、共同分配、按劳 取酬。虽然存在人民公社、生产大队、生产小队三级所有，看起来与物权法的一物一权的 原理背道而驰，但由于历史的原因不得已采取了这样的模式。为了放弃在短时间内将人民 公社土地所有权扩大到国家土地所有权，这个时期不断削弱人民公社的权力，扩大生产小 队的权力。一九六二年以后，中央致力于农村社会的稳定，农业六十条得到了很好地贯 彻，各种产品产量开始了稳步回升，农民的生活也开始改善。生产队土地所有权作为一种 最重要的农村土地所有权得到巩固，并一直延续到了一九八三年人民公社解体，成为建国 以来农村土地制度改革中历时最长的一种土地所有权类型。 整个人民公社时期的败笔都说明在政治取代一切的前提下，农民对土地的利用权利也 被政治化了。农民实际上丧失了对土地的利用权利，取而代之的是集体对土地拥有利用权。 残酷的事实告诉我们政治不能取代一切，那些不符合实际的政治路线更不能指导经济的发 展。 三、改革开放后农民集体土地所有权的确立与农民对土地利用权利的实现 十一届三中全会以后，各项制度逐渐走上正轨，加上宪法的修改以及民法通则 b 的颁布，集体土地所有权制度也在随着时代的变化进步着。集体土地所有权主体也在制度 的改革过程中逐渐的明朗。集体所有再一次呈现在我们面前。 ( 一) 民法通则确立的劳动群众集体所有权 现行宪法第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以 外，属于集体所有；宅基地、自留山、自留地，也属于集体所有。 民法通则第七十四 条第一款进一步规定：“法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等为 劳动群众组织所有的财产，属于劳动群众集体所有。这里的集体土地所有权主体规定为劳 动群众集体。第二款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产 合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡( 镇) 农民集体经济组 织所有的，可以属于乡( 镇) 农民集体所有。 这款进一步规定集体土地所有权的主体为村 农民集体和乡镇农民集体，同时又提出了集体经济组织是经营管理者。 宪法、民法通则使得农村土地归集体所有在法律层面上得到了肯定，并且明确 了集体土地所有权的主体。在中国存在时期最长的人民公社时代就此画上了句号。在人民 公社时期，农民对土地没有支配权利，只能根据公社的安排进行劳作。政治权力扩大的程 度完全剥离了农民与土地之间的关系。当时的生产队受命于人民公社，生产队实际上是一 个行政单位，并不是实际意义上的所有权主体。但是在当时，生产队不代表农民，而是代 表了行政权力。制约的作用远远超过了保障作用。名义上是生产队、生产大队、人民公社 集体所有土地，但实质上是国家的单独所有。宪法的修订明确了农村土地归集体所有。 在此基础上民法通则更是从根本上改变了人民公社时期的行政权力大于一切的境况。 将原来的生产队所有变更为自然村所有，从根本上否定了生产队作为一级核算单位的存在 价值，也将一个政治经济学的概念转变为一个社会学的概念。村的概念代表了一群世代居 住在一起、彼此熟悉、有共同生活习惯的农民，农民的权利得到了认可。在人民公社时代， 公社委员会对土地进行管理与分配，生产队实际是遵循人民公社的领导。而民法通则 将权力赋予了村民委员会或者村集体经济组织，从根本上改变了政社合一的本质。农民可 以通过村民委员会或者村集体经济组织来实现自己的权利。从此农民对土地有了一定的支 配权利。 一九八六年六月二十五日颁布的土地管理法是我国建国以来第一部全面规范土地 管理和土地利用的法律。土地管理法的颁布，结束了长期以来土地管理无法可依的局面， 使我国的土地管理实现了由过去建设部门管理城市土地、农业部门管理农村土地的多头分 散管理，向成立国家土地管理机构，以法律、行政、经济、科技手段对城乡土地实行集中 9 统一管理的转变。保护农民的土地财产权是土地管理法的核心。土地管理法第十四 条、十五条规定土地的使用变更需要得到村民代表大会三分之二以上村民代表的同意。这 两条规定给了农民充分的表决权，使得农民对土地的利用不再形同虚设。土地管理法赋 予了公民知情权和监督权，规定“乡( 镇) 土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据 土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告 ，“国家征用土地的，依照法定程序批 准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人 应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿 登记；土地管理法改变了过去在土地管理实践中行政机关的违法批地行为由用地者同 时承担法律责任的做法，规定“非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应 当承担赔偿责任 。虽然在集体土地所有权主体问题上，土地管理法没有能够突破过去 立法上笼统的缺陷，但我们不能否认的是这部法律对土地制度的发展与完善有着很好的推 动作用。 不管是民法通则还是有一定行政管理色彩的土地管理法，虽然都肯定了土地集 体所有，并且将所有权主体主要规定为村集体，但是都没有摆脱主体规定过于笼统抽象的 困境。农民到底享有哪些权利，在集体中农民所扮演的角色是什么，农民对土地的利用权 利有无限制等等，这些问题都没有很好的解决。再就是集体经济组织到底属于什么性质的 组织在法中也没有明确的规定。这也使得后来会有学者认为集体经济组织就是集体土地的 所有权主体。由于历史的原因，行政权力的干预并没有完全的退出历史舞台。土地管理法 的颁布一方面保障农民权利的实现，一方面也反映出农民权利的实现仍然依靠着行政权力。 比如宅基地的使用、土地性质的变更都需要政府的审批程序。所以我们也能够看出农民的 权利缺乏物权的保障。 ( 二) 农村土地承包法的颁布实施与农民土地利用权利的初步实现 以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是建国以来不断探索得出的可行之 路。党的十一届三中全会以来，党的整个农村基本政策的核心内容就是实行“以家庭承包经 营为基础、统分结合的双层经营体制。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制 与市场经济并不矛盾。土地承包制度是符合我国国情的一项制度，在这个阶段，实际上强 调的是农民对土地的使用权利，将这种对土地的使用以承包的形式固定下来，解决了农民 在利用土地时出现的种种问题。这种承包权的物权属性实际上是农民土地利用权利的初步 实现的表现。这项制度的确定为所有权主体的定位定性都起到了推动作用。 承包法主要规定了家庭承包土地的程序、这种权利如何得到保障、在承包期间是 1 0 否可以自主经营或者改变以及改变的程序。农村集体与农户之间的关系通过这些规定确定 下来。农民对土地的利用权利通过承包经营的方式实现。农民作为集体的一员有权去承包 本村范围内的土地，这样的权利更像是一种社员权。在取得社员身份的时候与生俱来，在 丧失社员身份的时候随之而去。虽然法律中并没有明确规定农民与集体之间到底是一种什 么性质的关系，但是他们之间已经确立了基本的自然关系即有身份则有权利。 农民不是土地的所有权主体，但又与所有权主体密不可分。农民通过参与村民委员会、 村民代表大会来表达自己的意愿；通过行使在村民委员会、村民代表大会上的表决权来实 现自己的意愿。更为重要的是，农民可以通过承包经营土地而利用土地进行收益。这实际 上从一定程度又将土地回归到农民的手中，只是农民获得土地的方式有了新的形式，在使 用土地的过程中也需要遵循法律的约束。但比起人民公社时期，农民的权利或者说地位得 到了提升，成为土地所有权主体的集体的组成部分。这样的改变应当说是一个巨大的进步。 承包法相对于民法通则来说是一大进步。但是承包经营并没有在实践中充分 实现。承包法第三十七条规定“承包经营权采取转让方式流转的，应当经发包方同意； 采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案 。从条文中我们可以看出 农民的承包经营权并不是完全自主的，实际上仍然受到一定的限制。这种不完全的承包经 营权与用益物权的性质不相符。而且承包经营权的发包人有可能遗传过去人民公社时期的 行政性，在对承包经营进行发包等过程中，很容易被行政权力所干预，影响权利的实现。 总的来说就是缺少物权保护。 四、物权法颁布实施后农民对土地利用权利的基本实现 在经济水平发展到一定程度的时候，人们的法律意识也不断增强，越来越重视自己的 财富是否能够得到尊重。况且现行法律早已暴露出缺乏物权保护所带来的弊病。正是在这 样的呼声下，物权法颁布了。在农村，同样的问题虽然一直存在着，农民一直都关注土 、， 地归谁所有，但在不同的历史时期所呈现的样态是不同的。农村社会也经过了市场经济的 洗礼，所以农民所期望的不再是承诺的权利，更重要的是关注自己在农村能够得到哪些权 利，能够行使哪些权利，哪些权利应当由他们做主。物权法在人们对所有权强烈的关注 度下应运而生。 新颁布的物权法第六十条规定：“对于集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、 滩涂等，依照下列规定行使所有权：( 一) 属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者 村民委员会代表行使所有权。( 二) 分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集 体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。( 三) 属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集 体经济组织代表行使所有权。物权法在原有民法通则和土地管理法的基础上，规定了 集体土地所有权三级所有，经营管理由各级集体经济组织代表行使。在这里它明确了土地 所有权主体的范围主要为村农民集体，在特殊地区存在两个以上农民集体或者乡镇农民集 体的，则仍保留原有的习惯。在物权法的规定中第一次提出集体土地所有权的主体为 农民集体，使得农民与土地的之间的距离从人民公社的被彻底割断到再一次拉近。虽然这 个概念仍比较抽象，无法从其表面理解这个集体到底是一个什么性质的主体，但比起以往 抽象的概念来说，至少我们可以感受到农民与集体是密不可分的。同时它体现了农民如何 行使权利即通过加入集体经济组织参与土地的经营管理。这样就很好的诠释了农民的地位。 他们是集体的组成部分，通过各种经济组织帮助集体经营管理土地。物权法第五十九条 规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定 程序经本集体成员决定：( 一) 土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人 承包；( 二) 个别土地承包经营权人之间承包地的调整；( 三) 土地补偿等费用的使用、分 配办法；( 四) 集体出资的企业的所有权变动等事项；( 五) 法律规定的其他事项。 这一条 采用列举的方式来表明集体成员所享有的权利。不难看出，这一条中所规定的一些权利比 以往的法律规定要更广，更充分体现农民集体的所有权主体的地位即可以自主决定与土地 有关的多数问题。物权法用条文的形式将农民集体的权利固定下来，使得权利的行使有 了充分的保障。 从农民集体的表述到农民集体权利的列举以及农民行使权利的方式都表明我们的法律 开始关注农民的利益。虽然农民不是土地所有权的主体，但是其对土地的利用权利基本得 到实现。农民通过参加村民代表大会来行使自己的权利，参与对土地的利用与分配，此时 的农民作为农民集体的成员共同行使所有权。减少了以往的法律中的行政干预，更多地强 调了权利而不是权力，成为农民寻求权利保障的工具。但农村社会的发展以及习惯并不是 依靠一部法律就能够彻底改变的，况且物权法本身也有其不足之处。比如对农民集体 仍然没有充分的进行解释；农民对土地的利用权利并不充分，在存在征收征用的情况下， 农民没有决定权。 纵观集体土地所有权主体的法律发展过程，我们可以看到法律是在不断完善的过程中 前进的。我们也仍然看到还有很多问题没有得到解决，需要我们继续研究。 1 2 第二部分农民集体土地所有权主体地位分析 我们的法律法规在力求完善我们民事法律制度中的法律主体，试图尽可能的将所有权 主体这一制度体系吻合现行所有制体系。但是从现行法律法规中我们仍不难发现，集体土 地所有权的主体依然定义为农民集体，只是具体到三个层级，实质上仍然是比较抽象的含 义，仍然无法准确定位这种主体应当归属于民事法律主体制度中的哪种主体，应当如何明 确权利义务的承受者，具体利益如何落实。虽然集体土地所有权是一种民事权利，但作为 该权利主体的集体却难以在我国法律制度中进行准确定位。 一、集体土地所有权主体地位的理论分歧 “虽然集体土地所有权是一种民事权利，但作为该权利主体的集体却难以在我国 法律制度中进行准确定位。 嘲很明确的一点是集体土地所有权制度本身属于民事法律制度 体系，只是如何运用民事法律理论将他说清楚。事实上，我们很多时候并不是缺少对集体 土地所有权主体的认识，而是在认识过程中往往因为理论的抽象化使得我们有了很多误区。 所以解开这些，我们就可以很明确的认识这个主体在民事法律制度中所处的位置。在认识 集体土地所有权主体的过程中，学者们都有自己的看法，但究竟应当如何认识需要对这些 分歧进行研究。 实际上，我们在学习法律的过程中会很系统的学习民事主体，但是对集体土地所有权 的主体我们可能会一带而过。在这里我们主要就是想搞清楚集体土地所有权的主体是否能 够归入民事主体制度当中。如果可以它属于哪一主体范畴。民法中的主体制度经历了一个 从“人可非人到“非人可人 的历史过程。口3 在这一过程中，无论是“人可非人还是 “非人可人”都是法律选择的结果。也就是说尽管现实中的实体存在有其客观实在性，但 只有被法律确认后才能成为民法上的“人。因此，民法上的“人都是法律确认的，都可 以称之为法律上的人。阳1 如果从这个角度来看，我们的集体土地所有权主体确实是虚位的。 因为我们的民事主体制度中只规定了自然人、法人及合伙( 非法人组织) ，对于农民集体这 一概念并没有在制度中出现。那么农民集体是否能够被纳入主体制度中呢? 这就需要利用 民事主体制度的相关原理来分析。 1 3 ( 一) 农民集土地所有权主体是自然人还是法人之争 对自然人的概念我们并不陌生，主要指一个个具有民事权利能力和行为能力的个体。 按照通常的理解，农民集体定会被排除在自然人之外。毕竟农民集体是由一个个独立的自 然人组成，所以它不是自然人本身；农民集体没有独立进行活动的能力，需要有代表或者 组成集体的农民共同努力才能进行正常的活动。从这些基本的特点来看，农民集体应当与 自然人没有什么关系。但是有学者跳出这样的思