（宪法学与行政法学专业论文）中国行政公诉受案范围问题研究.pdf

iv 摘 要 摘 要 公共利益受到行政行为侵害已经成为当前我国社会各界普遍关注的社会性问题， 如 何通过司法的手段纠正此类违法的行政行为是行政诉讼制度发展面临的突出难题， 也是 推进社会主义法制建设和构建和谐社会的基本构成要素。引入行政公诉制度，利用公诉 权通过行政诉讼程序纠正违法的侵害公共利益的行政行为， 以权力制约权力的方式规制 行政权的滥用，能够有效化解此类社会矛盾。然而，行政公诉制度是否能够建立，关键 在于如何确定受案范围。本文从应然和实然的角度分析行政公诉受案范围的内涵和特 征，并概括出确定行政公诉受案范围所应遵循的三个基本原则，提出关于当前行政公诉 受案范围的设想，为行政公诉制度的创制提供可资借鉴的建议。 行政公诉的受案范围是指检察机关对侵害公共利益的行政行为， 能够向法院提起行 政诉讼的案件范围。表面上看，受案范围是检察机关对侵害公共利益的案件是否立案的 条件之一， 实质上体现了设立行政公诉制度所具有的规制行政权和保障人权的目的和内 容，反映了司法权在保护公共利益上可能介入行政权的广度和深度。受案范围是行政诉 讼制度特有的问题，根源于行政诉讼在国家体制中的价值两重性，一方面是通过纠正行 政违法，保障公民权利和基本人权；另一方面是控制因行政权的滥用损害阶级统治的合 法性，进而使行政权与司法权在有限张力限度内相互制约，和谐共处。其价值追求的两 重性，决定了行政公诉的受案范围必然不同于行政自诉，其受案范围必定是有限度的。 基于我国公共利益保护的现状和现行行政诉讼受案范围的缺陷， 有必要确定我国行政公 诉受案范围。 确定行政公诉受案范围所应遵循三个基本原则。首先是通过“行政违法原则”将违 反法律规定的行政行为圈定出来， 排除行政主体的非职权行为和法律还未明确赋予保护 的公共利益以及自由裁量性行政行为； 其次是从行政公诉的目的及价值两个方面论证行 政公诉的目的在于公共利益保护，通过“公共利益保护原则”排除了侵害特定多数相对 人等不具有广泛性、普遍性的违法行政行为；最后是通过公诉权的“谦抑原则”排除了 行政相对人已经主动提起的行政公益诉讼的案件，确立行政公诉的补充救济性原则。三 v 原则是确定行政公诉受案范围的基本制度，它以侵害公共利益的行政行为为客体，以违 反法律、法规为要件，将无人起诉的行政侵权，作为公诉权行使的范围。同时，排除行 政诉讼法受案范围明确规定的不予受理的案件。 在确立受案范围基本原则的基础上，结合我国现实情况，应将我国行政公诉受案范 围确定为：具体将侵害公益且无人起诉的行政违法行为，侵害公益且无人起诉的行政不 作为， 侵害公益且无人起诉的部分行政抽象行政行为， 确定为我国行政公诉的受案范围。 本文从应然的角度认为行政公诉的受案范围是渐趋扩大和丰富的； 从实然的角度认为其 受案范围在制度上和实效上是有限的。 关键词：受案范围，行政公诉，行政诉讼，行政行为 vi abstract abstract rencently, public interests is infringed by administrative act has become a public problem ,it concerned by all walks of life of country, how to correct such illegal action through judicial means is a prominent problem of administrative procedure development.,it also basic elements of construct of socialism legal system and harmonious society . introducing administrative prosecution procedure, using administrative litigation procedure correct illegal administrative behavior which violation of public interests ,and prevent executive power abuse by way of power restricting power .only this , can effectively solve such social contradictions. however,the properties of administrative public prosecution and its restricts the scope of accepting cases of administrative prosecution basically. this paper analysis the content and features of accepting cases of administrative public prosecutions scope, and generalizes three basic principles should be followed by administrative public prosecution, and put forward the quotable opinion for administrative public prosecution system. the scope of accepting cases of administrative public prosecution is the cases scope of procuratorial organs can bring the cases of violation of public interests to court. on the surface, the scope of accepting cases of administrative public prosecution is one of the conditions of the case is filed by procuratorial organs .essentially ,it embodies the purpose and content of restrict the administrative public prosecutions power and safeguard human rights of set up administrative public prosecution system, reflects the judicial power involve of executive power breadth and depth in protecting public interests . scope of accepting cases of administrative litigation system is a unique problem, rooted in administrative public proceedings dural value in state system, one is to protect citizens rights and basic human rights by way of correct the vii act that violation of administrative law; on the other hand is control of misused executive power to violate legality of class rule, and then make administration power and jurisdiction power restraining each other and harmonious coexistence in limited tension. the duality of its value pursuit determine the scope of accepting cases of administrative public prosecution different from administrative private prosecution, its scope will surely has the limit. this article determine the necessity of the scope of accepting cases of administrative public prosecution from the present situation of chinas public interests protection and defcts of current administrative litigations scope. the second mainly explains the basic principles that to be followed of the scope of accepting cases of administrative public prosecution , determine the framework of accepting cases of administrative public prosecution by form of basic principles overally.first determine the administrative act in violation of the provisions of laws through administrative illegal principle , exclude the non-authority act that not endorse authority and obligation, delineate out act that discretion by the laws .second,analysis the connotation and denotation of public interest by the method of summarized and analytical, exclude the illegal administrative act that violated certain most persons interests ,this behaviour not extensive and universal. finally, ruled out administrative public procedure is filed by administrative counterpart through tolerance principle,establish administration supplement relief of administrative public procedure . three principle is the basic system to determine the scope of accepting cases of administrative public prosecution, its object is infringe of the public interests,its element is violates laws and regulations, the scope of accepting cases of administrative public prosecution is administrative infringement which no one filed. meanwhile, eliminate the scope of accepting cases of administrative public litigation which is prescribed by the administrative litigation law. viii in establishing the basic principles of the scope of accepting cases, should combining with chinas reality,determine the scope of accepting cases of administrative public litigation,its include illegal,omissional and abstract behaviour which violate public intrests and no one filed.the article believes the scope of accepting cases of administrative public litigation should be expanding and rich gradually in theory, in reality ,the scope of accepting cases of administrative public litigation is limited in the constitution and effect. key words: scope of accepting cases， administrative public prosecution， administrative procedure administrative act，public interests iii 关于学位论文独创声明和学术诚信承诺 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下 独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除文中特别加以说明、标注和致谢的地方外， 论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的 学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 在此本人郑重承诺：所呈交的学位论文不存在舞弊作伪行为，文责自负。 学位申请人（学位论文作者）签名： 201 年 月 日 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全了解并同意河南 大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家图书馆、科研信息机构、数据收集机 构和本校图书馆等提供学位论文（纸质文本和电子文本）以供公众检索、查阅。本人授权河南大学 出于宣扬、展览学校学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文（纸质文本和电子文本） 。 （涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书） 学位获得者（学位论文作者）签名： 201 年 月 日 学位论文指导教师签名： 201 年 月 日 绪 论 1 绪 论 绪 论 司法是权利救济的最后一道防线，法院应当接受来自民众的任何诉愿，但是各国政 治体制、经济制度及文化背景的差异，对权利保护程度各国皆有不同。特别是在行政诉 讼法中，各国普遍采取了明确排除某些行政争议的做法，即使在当今司法独立性最为彻 底的国家， 对于政府行为的诉讼也并不是来者不拒的， 如政府的对外作战行为即是代表。 “国家利益”是政府最好的借口，可我们又有什么更好的理由来驳斥它的至上性呢？三 权分立或者权力分立是相互牵制和制约下的分立， 分立就是因为他们之间有着太多的共 同利益，以至于为了他们的利益不惜耗蚀人民的利益。确切的说，权力的分化已经是千 百年来人类在与权力的斗争中争取到的较为温柔的权力运作方式。 在没有更理想的程式 可资选择的状况下，我们何不“顺其自然” ，既然它是历史性选择的结果，必定具有它 的历史性存在价值。 自 1989 年我国行政诉讼法颁行实施以来，有关“受案范围”的争论无论在司 法界还是在实务界都是争论的焦点。二十多年来，现实生活的变化如同惊涛骇浪一样， 一波一波地刷新着我们的视野和思想， 行政职能在社会需要不断变化和发展中急速地膨 胀。结果，大量的行政争议不可避免的出现，却困于受案范围所限，不能得到司法的最 终解决。 行政诉讼法用专章规定了受案范围，并以列举的形式确定了受案的范围， 其法条中所列举的行政行为具有严重的时代局限性，根本无法适应行政的发展变化。十 几年来，司法囿于受案范围，花费大量的精力和时间和无数的申请批复，为的却是要不 要给予受害者一个获得公正判决的机会。 行政诉讼的受案范围体现的是一国行政诉讼发 展的进程和对权利的保护程度，因此，在当下，受案范围仍然是行政诉讼理论研究的重 点，也是立法，司法必须引起高度重视并全力推进的任务。 本文主要从行政公诉的角度来讨论行政诉讼的受案范围问题， 行政公诉发端于公益 诉讼，属于是公益诉讼的研究范围。 “公益”已是当今社会的热门话题，经济一体化和 社会大发展带来了大量的普遍性社会问题。在国内，大量严重侵害公益的事件被媒体曝 光，一边是引起社会民众的恐慌和激愤，一边是公众对政府履行职责的诘问。当下，民 众的社会需求已经从过去的物质至上，发展成为对物质、精神、安全、幸福、健康等等 带有普遍性、复合性的利益之需要，进而对政府提出了更高、更严的行为标准和行为目 中国行政公诉受案范围问题研究 2 的要求。因此，行政公益诉讼制度的建立已是势在必行，迫切需要对那些由于行政行为 而侵害公共利益的行为请求司法权介入予以审查。然而，介于公益诉讼的复杂性，代表 者的实力和能力以及公共危害的严重性，单单依靠民众诉讼已经不能满足需要。检察机 关基于其法律监督者身份和国家利益、公共利益维护者身份，理当担负起“纠问者”的 使命，并建立起行政公诉制度。但是，正如以上所指出的，行政权与司法权的利益纠葛， 行政权的特殊性以及一国国情的复杂性，包括行政公诉自身发展的局限性，行政公诉需 要建立自己的受案范围制度。我们不可否认受案范围自身的缺陷，但是不将其法律化、 制度化又如何能规范化呢？ 一、行政公诉受案范围概述 3 一、行政公诉受案范围概述 一、行政公诉受案范围概述 制度是规制和避免社会冲突的机制或法令，制度的创建是与历史发展的需要分不开 的，当社会生活中的某一类矛盾普遍发生并难以自我化解时，制度即获得了存在的必要 和价值。当下，在我国因环境保护、城镇土地征收和房屋拆迁、企业改制、税费负担、 医疗食品卫生等等关涉不特定多数人利益的行政争议问题，引发的冲突大量出现。因其 涉及面广、人数多、影响大，已经成为严重妨害公共安全、社会稳定的重大政治问题。 反观我国现行的行政诉讼制度，已经不能适应社会对公益保护，对行政权规制的新发展 和新需要，扩大行政诉讼的原告主体范围和受案范围已是必然的选择，其中引入行政公 诉制度即是方便之举。行政公诉是指为了维护公共利益不受违法的行政行为侵害，检察 机关依法对该行为提起公诉，请求法院判定其是否违法的活动，其在诉权主体上授予检 察机关提起行政诉讼的权力，在受案范围上将侵害公共利益的行政行为归入行政诉讼的 范畴。 行政公诉是由刑事诉讼制度借鉴而来，研究表明，19 世纪末德国的巴伐利亚邦 在世界上最早确立了行政公诉制度，该邦在行政法院内设立检察官，负责对政府的违法 行为向法院提起行政诉讼。 行政公诉理论在我国已经有了比较充分的研究，但是其中关于受案范围的确定还存 在较大的争议，且受案范围问题又是行政诉讼制度研究的关节点，确定合理、可行的受 案范围对行政诉讼制度的发展和公民权利的保障意义重大。特别是行政公诉制度所具有 的特性，使得其对受案范围有相当大的牵制。因此，我们在讨论行政公诉受案范围时， 需要首先正确理解行政公诉受案范围的内涵及其特殊性，其次是通过对行政公诉本质的 把握，发掘出确定行政公诉受案范围所应当遵循的基本原则，然后才是确定切实可行的 受案范围。 （一）行政公诉受案范围的内涵 受案范围或称管辖范围，是指法定的属于司法机关受理的争议案件的范围。行政公 研究行政公诉不得不涉及行政公益诉讼问题，但考虑到本文研究的重点和篇幅所限，不对行政公益诉讼详细阐述。 转引自日清水澄： 行政法泛论金民澜译，商务印刷局 1912 年版，第 150 页 中国行政公诉受案范围问题研究 4 诉的受案范围即是检察机关对行使国家行政权力的机关、组织及其工作人员以及其他行 使公共管理职能的组织，做出的侵害公共利益的行政行为（包括作为和不作为） ，能够 依法受理并有权向法院提起诉讼的案件范围。有学者用行政公诉权的客体来表达，即指 的是行政公诉权主体行使公诉权所指向的对象或范围，且应当是涉及公共利益的行政行 为。其内涵可概括为以下几个方面： 第一，行政公诉的受案范围体现行政公诉制度设立的目的和内容。行政公诉制度设 立的目的是维护公共利益、国家利益、社会利益，通过国家公诉权在行政诉讼中的行使， 追究违法的行政行为，纠正行政权的不合目的性。行政权本身具有双重目的性，一方面 是保障个人自由和社会发展的需要；另一方面行政权又存在被随意操纵和滥用的可能。 因此，控制行政权在现代社会显得尤为重要。行政公诉即是将侵害公共利益的违法行政 行为划归公诉权的受案范围，以国家公诉权的严厉性和惩戒性为后盾，控制、纠正行政 权违法行使。此外，行政公诉的职能特性意味着并不是所有的行政违法行为都能归入公 诉的范畴，行使公诉权既需要纠正违法的行政行为，维护国家法律的统一，又需要保障 行政权的有效行使。目的的两重性意味着受案范围的有限度性，因此，行政公诉的受案 范围直接反映了行政公诉制度设立的目的和内容。 第二，行政公诉的受案范围是检察机关对侵害公益的行政行为是否予以立案的客观 条件之一。立案是检察机关行使检察权的起点，只有符合立案条件的行政公诉案件检察 机关才可以追诉，否则可能构成公诉权的滥用。行政公诉立案条件包括：一是存在严重 的侵害公共利益的违法行为；二是属于行政公诉法定的受案范围；三是具有追诉的必要。 可见，是否属于受案范围是检察机关行使公诉权的条件之一。由于公诉的性质所决定， 符合立案条件的行政违法行为，公诉机关必须立案，经调查取证确定违法事实后，依法 提起行政公诉。审判机关只须判定行政行为是否违法，而不必审查其是否属于行政公诉 的受案范围。 第三，行政公诉的受案范围体现了司法权在保护公共利益上介入行政权的广度和深 度。行政公诉是公益诉讼，以保护公共利益不受来自行政机关的违法行为侵害为目的。 受案范围从违法性角度入手划定了司法权能够介入行政权的广度和深度。司法的有限性 表明，司法权的行使范围亦是有限度的，同为公权力的司法权、行政权和立法权皆有属 于自己的疆域，而不应当相互侵扰。公诉权不可能介入社会生活的所有层面，那么制定 切实可行的立案标准和范围即成为必然。行政公诉的受案范围是衡量某一行政行为是否 一、行政公诉受案范围概述 5 具有公诉权主体追诉必要的限制性条件。司法是解决社会矛盾的最后一道防线，也是权 利保障的基础。但是同属于公权力的行政公诉权同样摆脱不了被滥用和利用的可能，行 政公诉的受案范围即是一个“安全阀” ，它控制着司法的限度，防止司法权成为脱缰的野 马过度侵扰行政的领域。 确定合理、 可行的行政公诉受案范围， 是我们研究行政公诉受案范围的目的。 为此， 我们首先需要建立正确的行政公诉理论基础， 其次才是划定出切实可行的行政公诉受案 范围。在制定行政公诉立案标准时，尚需考量一国政治制度、经济、文化及历史基础， 对他国相关法律制度的移植和汲取。在权衡诸种价值、制度和现实后，做出立法抉择。 有学者更是指出，确定行政诉讼的受案范围不是一个法律问题，而是一个政策问题，但 它不能偏离行政诉讼的目的， 它应通过政策性平衡使行政诉讼的受案范围更有利于实现 行政诉讼的目的。 （二）行政公诉受案范围的特点 受案范围是行政诉讼制度特有的问题，在我国三大诉讼法中，唯独只有行政诉讼法 规定了受案范围，这已经充分表明了“受案范围”本身就已经具备了相当的特殊性。其 特殊性源自于行政诉讼价值的两重性，行政诉讼的价值是其对于社会需要的满足和作 用，它的价值两重性体现在：首先，行政诉讼是国家治理的一种手段，它通过司法程序 纠正违法的行政行为，使国家的政治、法律制度得以贯彻实施。通过治理违法的行政， 既维护了政治的统一，又树立了统治的权威；其次，通过行政诉讼追究、撤销违法的行 政行为，有效保护了公民的合法私权益；再次，行政诉讼价值的两重性又是相互促进和 共存的，其目的是通过行政诉讼即维护了国家行政权的有效实施进而确立政治的合法 性，又控制了行政权的滥用，保障了公民权益、自由、生命，使公民的积极性得到保护， 人的尊严得到体现。 但是，在行政诉讼价值的两重性侧重上，由于政治制度、历史传 统、法律观念的差异，各国具有不同的追求。 不无争议，行政公诉属于行政诉讼，行政诉讼的两重价值性必定体现在行政公诉， 进而体现在受案范围规定之中，基于其价值的特殊性和行政公诉的特性。概括来说，行 政公诉的受案范围有以下几个特点： 胡肖华、倪洪涛： 论行政权的宪法规制 ，载行政法学研究 ，2004 年版，第（1）期 林莉红、李家斌： 也论行政案件的审查对象 ，载河北法学 ，1998 年版，第（6）期 王学辉主编： 行政诉讼制度比较研究 ，中国检察出版社 2004 年版，第 95-97 页 中国行政公诉受案范围问题研究 6 1受案范围的有限性 行政公诉受案范围的有限性是指并不是所有的侵害公共利益的行政行为都能归入 司法审查的范围，其受案范围的大小取决于多种因素，既有制度上的原因，又受制于客 观的现实条件，不能随意扩大或者缩小。公诉制度的产生历史表明，它是在自诉制度无 法调和社会矛盾时才出现的历史产物。行政公诉关涉的是普遍的公共利益和国家利益， 其争点往往是具有社会化、 政治化意义的事件， 涉及的利益具有一定的紧迫性和现实性。 在我国，国家的基本政治制度是人民代表大会制度，基本经济制度是公有制为主体 的多种所有制结构。政治上，国家权力包括立法权、行政权、检察权和审判权的行使和 运作， 都必须统一到人民代表大会制度之中， 各种权力既相互独立又高度统一； 经济上， 公有制是基础，其他所有制是重要组成部分，既要保证公有制的主体地位又要充分调动 其他所有制的积极性，共同促进社会主义经济的发展。因此，保证权力行使的有效性、 统一性，维护公有制经济的优越性是确定行政公诉受案范围时制度上的制约因素。 现实中，我国司法机关受理的案件数量庞大，业务经费和条件有限，工作人员的整 体素质有待提高，特别是基层人民法院、检察院普遍存在人员、经费紧张，工作条件落 后的状况。行政机关执法水平参差不齐，仍然存在重“红头文件”轻法律法规的执法误 区。另外，我国还处在社会转型，经济迅速发展，社会矛盾、冲突频发的不稳定时期， 有关公共利益的界定众口不一难以界定。因此，在确定行政公诉的受案范围时，既不能 不切实际地随意扩大受理案件的范围，又不能无视公共利益和人权的保护，放纵侵害公 共利益的行政行为。 总之，行政公诉的受案范围不可能是闭门造车的臆想之物，法律的实效性要求所制 定出法律必须符合现实情况，既具有前瞻性又具有可行性；既要汲取各国法律发展的新 思想、新成果，又要充分重视各国的特殊国情和历史文化差异。在我国，为完善行政诉 讼制度的不足，引入行政公诉制度已是必须。但是，为了避免法律制定后的实施困难和 “废法现象” 的出现，我们需要立足于基本国情，保持谨慎负责的态度，主要是严格 行政公诉的受案范围，做到既要力所能及，又能迅速化解社会突出矛盾。可以说受案范 围是竖立在行政诉讼入口处的特别阀门， 它以技术性法律原则和条文控制着司法介入行 政的范围。 于安著： 行政诉讼中公益诉讼和客观诉讼问题 ，载法学2001 年版,第(5)期 一、行政公诉受案范围概述 7 2公共利益的确定性 “公益之为公共利益，是一个超越具体的、个别的个人之利益，凡任何多数（不必 全部）个人均有可能以该事务之存续，主观上认为对其生活有利，而享受之，即存在一 个公益，例如生存、尊严、自由、安全、发展与方便，即为人类最需要之公益。 ” 公共 利益“是国家行政机关乃至其它行政权行使主体存在的基本依据，是其行使各种行政权 的最终和理性标准， 是行政介入私人领域的最为根本的合理性理由。 ” 生存权、 发展权、 环境权、健康权等等带有普遍性、公众性权利的出现，使得公共利益成为普遍关心的话 题，并最终催生了公益诉讼的产生。当国家行政权力膨胀到已经无视公共利益并需要更 为强大的公权力介入时，即产生了行政公诉。质言之，行政公诉的最终目的在于通过公 权力制约公权力对公共利益之侵害，以维护统治的合法性。因此，公共利益受到侵害是 行政公诉案件存在的必要前提，其所受理的案件必须是侵害了社会不特定多数人的利 益。 不难看出， 行政公诉在起诉资格、 诉讼目的以及判决效果等方面都具有自身的特点。 行政公诉的起因是为了维护抽象的、一般的公共利益，其出发点和目的重在对损害公共 利益和公共秩序的补救和修复。 行政公诉案件必须以公共利益是否受到实质性侵害或侵害的可能为立案条件。 凡侵 害的利益不具有公共性，即使涉及人数众多，公诉权也不可随意介入。行政公诉的诉讼 目的是为了维护公共利益，这是其与其他诉讼的本质区别。例如在美国，特别强调公民 诉讼（公益诉讼）的根本目的不在于起诉人私人利益的保护，更不在于从诉讼中获取利 益，而是通过诉讼实行公益。在日本，公益诉讼被归于客观诉讼，指的是“为了维护客 观的法律秩序或者保护公共的利益”的诉讼。 由此可知，公共利益是行政公诉案件的 普遍性特征。 3受案范围的法定性 行政公诉受案范围的法定性是指只有法律规定属于受案范围内的行政违法行为， 公 诉机关才能行使追诉权，予以立案。检察院只易对违法的行政行为提起行政公诉。 行 政诉讼与其他诉讼之间的一个显著区别是它有受案范围， 只有对属于法定受案范围之内 蔡志方： 行政救济与行政法学 （三） ，台湾学林文化事业有限公司，1998 年版，第 526 页 杨建顺： 公共利益辨析与行政法政策学 ，载浙江社会科学2005 年版, 第(4)期 张剑生： 行政诉讼法基本理论 ，中国人事出版社，1998 年版, 第 34 页 钱波华： 论行政公诉制度 ，载法学 ，1998 年版, 第(3)期 中国行政公诉受案范围问题研究 8 的案件才可以提起行政诉讼。以这样的方式创设行政诉讼制度，其必然结果是部分违法 的行政行为不能通过司法的程序获得法律的救济。 “有权利必有救济”的法治原则在这 里无法得到充分的兑现，这就是推行法治所支付的代价之一。也正因为此，我们说，行 政诉讼的受案范围是一个政策性很强的问题，反映了立法和司法的政策。从世界各国行 政诉讼的发展历史来看，行政诉讼设立的初衷并不是为了维护和保障公民权利。而是为 了维护法律的统一性及客观的法律秩序，协调司法权与行政权的关系，行政诉讼肇始于 客观之诉，目的在于监督和维护行政机关能够依法行政。 行政公诉受案范围的法定性，除了基于行政诉讼的共同特性外，公共利益界定的复 杂性以及公诉的职能特性，也决定了行政公诉的受案范围需要法律的明确规定。公共利 益是一个难以确定的概念，它随着社会的发展呈现出多样性和变化性，并不是所有的公 共利益都可能成为公诉权保护的对象， 这就需要法定的权力机关以法律的形式明确它的 概念和范围。为了防止滥诉和不必要的争议发生，以法律的形式确定行政公诉所保护的 公共利益范围成为必然。另外，公诉权的启动是为了维护法制的统一和惩治严重违法甚 至有损统治阶级利益的行为， 其诉讼职能具有严厉性、 警戒性和备用性， 正如刑法中 “罪 刑法定”原则，公诉权不可能介入到社会的每一个角落。公诉的阶级统治职能意味着公 诉权行驶必须遵循法律的授权，因此，行政公诉的受案范围也必须有法律的明确规定。 （三）确定我国行政公诉受案范围的必要性 行政诉讼作为一种独立的诉讼制度，起源于欧洲中世纪时期，其在中国法制史上的 出现已经到了晚近时期。 不可回避的事实是，宪政和行政诉讼是西方文化传统所内生的 现象，根植于西方法治文明的价值体系，蕴含着西方社会对人与社会与国家关系的理解。 对我国来说，行政诉讼完全是舶来之物，加之缺乏其生长的文化土壤，行政诉讼制度的 发展总是羁绊丛生。自行政诉讼法在我国颁布实行以来，学术界和实务界围绕行政 诉讼的争论此起彼伏，其中受案范围即是争论焦点之一。受案范围直接反映了一国行政 诉讼制度的发展状况，体现了国家在人权保障方面的态度和能力。如若引进行政公诉制 度，合理界定受案范围就显得非常之必要，其必要性体现在以下两个方面： 其一，公共利益保护的需要。在我国，公共利益概念是伴随着经济体制改革的逐步 深入而被大家熟知的。建国后，我们秉承了社会主义国家理论，在经济制度上一度完全 张正钊主编： 比较行政法 ，中国政法大学出版社，1998 年版，第 98 页 一、行政公诉受案范围概述 9 摈弃了市场经济模式， 采取了单一公有制和计划经济体制的经济运行模式。“公” 与 “私” 、 “国家利益”与“公共利益”的界限模糊不清，个人生活和经济发展完全被统一到以国 家为代表的单一利益主体之下。 国家利益取代公共利益和私益成为全社会共同奋斗的目 标，加上经济发展滞后，公共利益根本就不具有被关注的空间和可能。自上世纪 90 年 代以后，国家开始大力推进经济体制改革，所有制结构日趋多元化，市场经济体制改革 稳步推进， 多元化利益格局开始出现， 国家利益与公共利益开始分化。 随着改革的深入， 一方面是经济的迅速发展，国民物质生活的极大丰富，公民权利意识普遍增强；另一方 面是利益分化后，公共利益、国家利益与私人利益之间产生激烈竞争，公共利益由于缺 乏有效的救济途径，成为政府和私人侵害的对象。特别是随着“法治政府”思想的出现 和政府服务职能的转变，社会对政府行为提出了更高、更加严格的要求。政府非但不能 过多干涉市场自我调节领域，而且必须以公共利益和公民权利的保障为行为准则。 当前在国内，行政行为侵害公共利益的现象普遍存在，在地方利益、部门利益、政 治业绩和个人利益等局部和短期利益共同作用下，行政机关做出了许多无视和短视行 为。比如滥发行政许可，随意兴建工商业项目，随意征收占用土地，无视国有资产流失 等等损害公共利益的行为。由于我国行政诉讼法以“与具体行政行为有法律上的利 害关系”为提起行政诉讼的资格条件，使得侵害公共利益的行政行为在当前我国诉讼制 度下，不具有可诉性。诉愿渠道的不明确、不通畅，使得大量社会矛盾积压，激发局部 社会不稳定因素甚至群体性事件。关涉公共利益的环境保护问题、公共福利创建、国有 资产运行保护、食品安全、行政不作为等等社会问题，伴随着国民权利意识的觉醒，对 政治生活的热忱，以及执政者的职能归位，而备受关注。基于此，在我国现有的法律制 度内通过扩大行政诉讼的受案范围和原告主体范围， 授予检察机关对侵害公共利益的行 政行为提起公诉的权力，将侵害公共利益的行政行为纳入行政诉讼的受案范围。通过公 诉权规制、引导行政权，即可达到保护公共利益的目的。 其二，弥补当前行政诉讼受案范围的缺陷。我国行政诉讼的受案范围是在我国现行 行政诉讼法和 2000 年 3 月最高人民法院关于执行 若干问题的解释(以下简称若干解释)中予以规定的。总体而言，后者是对前者的 补充和扩大解释，以适应我国社会发展对行政诉讼的需要，在立法模式上，采用了肯定 概括式加否定列举式的方法（行政诉讼法运用的是肯定列举的方法） 。将受案范围限定 于，一是行使行政职权的机关和组织及其工作人员实施的具体行政行为；二是侵害了行 中国行政公诉受案范围问题研究 10 政相对人的人身权和财产权，与具体行政行为有法律上的利害关系；三是不属于行政诉 讼法明确排除的范围。 应该说，司法解释已经扩大了行政诉讼法关于受案范围的限制性规定。但是， 立法上的先天不足，本身忽略了对公共利益的司法救济，其可诉性的与法无据，客观形 成难以进入司法审查的障碍。加上行政公益诉讼原告的诉讼主体资格较难确定。 若干 解释的规定虽已拓宽了原告的资格，规定只要与行政行为有法律上利害关系就具有起 诉的原告资格。但其所指利害关系是有限度的，一般为相邻权人、竟争权人及直接的受 害人。并未涵盖公共利益的所有相对人、间接利害关系人和受害人。况且，公共利益涉 及面太广，当部分或个别公民认为违法而起诉时，其诉讼目的与请求的代表性（能否代 表大多数人的意愿）亦难确认。 第三，检察权的法律监督性质的充分体现。法律监督权是一种专门性的国家权力， 它是检察权的本质所在。我国宪法将检察机关定位为专门的法律监督机关，其检察权与 立法权、 司法权、 行政权同为国家公权力， 这说明检察机关的法律监督权应当是全面的， 是对一切法律秩序和遵守法律情况的监督，包括有权对刑事、行政、民商事等法律关系 进行监督，而不是单纯在诉讼中的法律监督。 因此仅仅靠刑事监督并不能完全实现法 律监督职能。在我国，公诉权从产生时就与法律监督职能密不可分。检察机关的公诉职 责先天就具有法律监督的属性。它不仅仅表现为一种追诉权，而且同时还是一种法律监 督权。就此而言，公诉权是检察机关依法履行法律监督职责的重要力量。它的行使在本 质上都是以“公益”为基础的，因而公诉权并不必然地局限于刑事诉讼，公诉权应当包 括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权。 当今世界各国,由检察机关行使行政公诉权是行政法治国家的通行立法例。无论大 陆法系还是英美法系国家， 检察机关都有权对涉及公共利益的行政违法行为提起行政诉 讼。当然，有的国家也允许其他主体对于行政权侵害国家或社会公共利益的行政违法行 为提起行政诉讼。 检察机关作为国家利益的代表，有权力也有职责以诉讼的方式维护 公益，这既是以公权力维护国家利益和社会公共利益的客观需要，也是以公权力保障和 实现人权的价值诉求。法律监督必须与诉讼活动有机融合，否则监督职能就难以取得理 想的效果。正如有学者指出的那样，检察机关法律监督职能的有效行使不能脱离具体的 何文燕：略论检察机关的民事公诉权，载河南省政法管理干部学院学报,2005 年版，第(3)期 孙谦、张智辉：检察论丛( 第 5 卷)，法律出版社，2002 年版, 第 70 页 刘拥、刘润发：检察机关行使行政公诉权的正当性阐释，载行政法研究2011 年版,，第(2)期 一、行政公诉受案范围概述 11 诉讼职能，监督是内容，是目的，诉讼是形式，是载体。监督职能必须以诉讼职能为基 础和条件，诉讼职能是监督职能借以发挥的必要途径和手段。 可见，行政公诉权是法 律监督权中的应有之义， 行政公诉的受案范围既直接体现了法律监督权可能介入行政诉 讼的限度。 可见，中国建立行政公诉制度不仅有坚实的理论依据和法律依据，更是防范和化解 公益性群体纠纷、完善和健全纠纷解决机制，构建和谐社会的需要。 从行政法治的发 展趋势看，完整而公正的行政诉讼制度，既应有对公民、法人、和其他组织合法权益的 救济，也应有对国家和公共利益的保护。这应成为改进和扩大我国行政诉讼受案范围的 基本方向，逐步将部分侵害公共利益的行政案件纳入行政诉讼的受案范围。通过尝试受 理一些事实清楚，在当地有重大影响的行政公益诉讼案件，总结审判经验推动此类诉讼 的立法进程。 刘恒： 构建检察局机关提起行政公诉制度 ，载中国检察官2009 年版，第(2)期 田凯： 建立行政公诉制度的可行性和必要性 ，载检察日报，2008- 12 -30 第（3）版 二、确定我国行政公诉受案范围的基本原则 13 二、确定我国行政公诉受案范围的基本原则 二、确定我国行政公诉受案范围的基本原则 行政诉讼发展的历史表明，其所受理的案件范围是从窄到宽，从严格到宽松的发展 过程。其变化与行政法治的进程同步，与政治文明和经济发展息息相关。当公共利益受 到行政行为侵害，成为制约社会发展，阻碍政治文明进步的因素时，就有必要将行政侵 害公共利益的行为纳入行政诉讼的范畴，这也符合行政诉讼价值两重性的要求。随着公 共利益成为人们日益关注的焦点，大量行政侵害公益事件的发生，正在催生着行政公诉 的出现。虽然行政诉讼受案范围是一个不断发展变化的过程，但并不证明它是没有规律 可循的。通过对公共利益侵害案件的分类和比较，在对我国现行行政诉讼法受案范围规 定分析后，我们可以概括确定行政公诉受案范围应当遵循的三个基本原则，即行政违法 原则、公共利益原则、谦抑原则。这些原则对确定行政公诉受案范围起着指导和引领作 用，使司法审查的范围既具有可行性又具有保障性，以确保行政公诉职能的有效发挥， 进而达至对行政权的规制和对公民权利的尊重和保护。 （一）行政违法原则 行政违法原则是指行政公诉所受理的案件应当是行政主体的侵权行为， 并且该行为 违法。该原则包括两层含义，一是侵害公共利益行为的性质是“行政行为” ；二是该行 政行为违反了法律、法规所规定的行政义务和职责。该原则首先确定只有行政行为才可 能成为行政公诉受理案件的范围，而不是对行政主体实施的所有行为都能提起公诉；其 次该行政行为必须具有违法性， 行政公诉所受理的案件必须是行政行为违反了现行法律